Акты, возникающие в процессе законопроектной деятельности Правительства РФ

Введение

Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства России, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти на федеральном уровне решать важнейшие вопросы управления страной. Основываясь на положениях ст. 114 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" конкретизировал полномочия высшего органа исполнительной власти России. При этом наряду с перечнем общих полномочий Правительства России, выражающихся в реализации им внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществлении предоставленного ему права законодательной инициативы (ст. 13), указанный Федеральный конституционный закон достаточно полно определяет содержание его полномочий в целом ряде сфер государственной жизни. Вполне понятно, что для успешной реализации столь объемных задач Правительству Российской Федерации невозможно оставаться исключительно в роли органа, выполняющего решения главы государства и парламента страны. Правительство России должно обладать возможностью активно влиять на содержание внутренней и внешней политики государства. Поэтому наделение его достаточно большими полномочиями в законотворческом процессе - вполне оправданное явление.

Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законотворческого процесса. В настоящее время все заметней тенденция совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию Правительства в законотворческом процессе. Однако осуществление Правительством Российской Федерации столь объемных и ответственных полномочий не может производиться в произвольном порядке, без учета многих обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.

В настоящей работе автор попытался определить основные задачи, цели и этапы деятельности Правительства РФ в законотворческом процессе. Содержание затронутого вопроса раскрывается в значительном числе нормативных актов, а также в непосредственной деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Основная роль в законопроектной деятельности Правительства РФ отведена Минюсту РФ, который отвечает за обеспечение законопроектной деятельности Правительства.

Исследование поставленной темы основывается на материалах деятельности Правительства РФ, Минюста РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также монографиях и научных публикациях по настоящей теме.

В настоящее время Правительство РФ и Минюст РФ констатируют по результатам собственной деятельности значительное повышение общественной и государственной важности законопроектной деятельности Правительства РФ как одного из направлений осуществления исполнительной власти. Того же мнения поддерживаются и все авторы рассмотренных в настоящей работе научных трудов. Однако на практике тема еще не полностью раскрыта и много проблем практического характера остается не решенным.

На основании всего изложенного автором и была выбрана обозначенная выше тема для исследования в дипломной работе.

Структурно работа состоит из введения, двух глав с разделением на параграфы и заключения.

1. Виды актов Правительства РФ и иных федеральных органов

исполнительной власти в законопроектной деятельности

В предыдущей главе мы рассмотрели нормативно-организационные основы деятельности Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти в процессе законопроектной деятельности. В настоящем параграфе мы постараемся обобщить весь изученный материал с целью выделения тех организационно-исполнительных актов, подготовка и оформление которых осуществляется в законопроектной деятельности Правительства РФ.

Таким образом, обратимся к процедуре законопроектной деятельности Правительства РФ, установленной Регламентом Правительства РФ. В данной деятельности регламентом выделяются, как мы уже видели, три самостоятельные стадии: планирование законопроектной деятельности; организация законопроектной деятельности; утверждение законопроектов и представление их на рассмотрение в Государственную Думу РФ.

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с утвержденными им планами законопроектных работ, программами деятельности Правительства Российской Федерации, иными его актами, предусматривающими разработку законопроектов Совершенствовать законопроектную деятельность // Хозяйство и право. 2001. № 2. С. 13..

Программы и планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. В зависимости от текущих и стратегических целей программы законопроектных работ необходимо разделять на ежегодные (утверждаемые на 1 год) и на перспективные (утверждаемые на 2-4 года).

Значительное место среди планов законопроектной деятельности занимает план подготовки проектов федеральных законов Правительства Российской Федерации на текущий год Юридические процедуры: от теории - к практике // Юридический мир. 2002. № 1. С. 30.. Кроме этого, в деятельности предыдущего правительства можно выделить составление еще двух групп планов: планы (перечни) приоритетных законопроектов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период осенней или весенней сессии, а также тематические планы. Указанными планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации предусматриваются поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов. При этом определяются ответственный федеральный орган исполнительной власти - головной исполнитель, состав соисполнителей и срок представления документов Повышение эффективности исполнения федеральных законов как требование времени. // Современное право. 2003. № 8. С. 27..

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации разрабатываются Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций и вносятся Минюстом России в Правительство Российской Федерации. Принятые планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации направляются Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания.

Поскольку акт, принимаемый Правительством в связи с утверждением плана законопроектной деятельности, не носит нормативного характера, он издается Правительством РФ в форме распоряжения. Министерство юстиции РФ разрабатывает проекты планов законопроектной деятельности Правительства на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, и предложений департаментов Министерства Министерство юстиции России и укрепление вертикали власти // Российская юстиция. 2002. № 4. С. 12..

Формирование ежегодных проектов планов законопроектной деятельности Правительства осуществляет Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции.

Проекты планов визируются статс-секретарем - заместителем Министра и за подписью Министра вносятся в установленном порядке в Правительство.

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства подготавливаются и оформляются Министерством юстиции в соответствии с требованиями, установленными Разделом 2.3. Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (пп. 2.3.1.-2.3.6.) Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М. 2003. С. 6.. Данные требования заключаются в следующем.

Проект постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации печатается на стандартном листе бумаги формата А4 шрифтом размером № 14. Проект акта имеет следующие реквизиты:

1. Наименование вида акта - постановление Правительства Российской Федерации или распоряжение Правительства Российской Федерации.

2. Дата акта отделяется от наименования вида акта, как правило, межстрочным интервалом 24 пт, оформляется словесно-цифровым способом, печатается центрованным способом, проставляется при подписании акта.

3. Индекс (номер) печатается арабскими цифрами и состоит из знака "№" и порядкового номера документа, например № 143.

К порядковому номеру распоряжения через дефис добавляется буква "р", например № 153-р.

4. Место издания - отделяется от реквизитов "Дата" и "Номер" межстрочным интервалом 24 пт и оформляется центрованным способом.

5. Заголовок - порядок оформления заголовка аналогичен оформлению этого реквизита в проектах указов (распоряжений) Президента Российской Федерации.

6. Текст отделяется от заголовка межстрочным интервалом 24 - 36 пт и печатается шрифтом размером № 14 с интервалом 18 пт.

Текст печатается от левой границы текстового поля и выравнивается по левой и правой границам текстового поля. Первая строка абзаца начинается на расстоянии 1,25 см от левой границы поля.

Текст может подразделяться на констатирующую часть (преамбулу) и постановляющую часть (в распоряжениях - распорядительную).

7. Преамбула в проектах постановлений Правительства Российской Федерации завершается словами "Правительство Российской Федерации постановляет", последнее слово печатается полужирным шрифтом в разрядку.

Преамбула может отсутствовать, если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении.

8. Постановляющая (распорядительная) часть проектов постановлений (распоряжений) Правительства Российской Федерации, как правило, подразделяется на пункты.

Пункты нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.

9. При наличии приложений к постановлению (распоряжению) Правительства Российской Федерации в тексте на них обязательно делается ссылка.

10. Подпись отделяется от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов "Председатель Правительства Российской Федерации", инициала имени и фамилии Председателя Правительства Российской Федерации. Слова "Председатель Правительства" и "Российской Федерации" печатаются в две строки через 1 межстрочный интервал. Слова "Председатель Правительства" печатаются от левой границы текстового поля, а слова "Российской Федерации" центрируются относительно первой строки реквизита. Инициал имени и фамилия Председателя Правительства Российской Федерации печатаются у правой границы текстового поля.

Приложения к проектам актов (постановлений и распоряжений) Правительства Российской Федерации печатаются на отдельных листах бумаги и визируются.

Размеры полей, шрифты и межстрочные интервалы при печатании текста идентичны размерам, применяемым при оформлении текстов постановлений (распоряжений).

Порядок оформления приложений к проекту постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации аналогичен оформлению приложений к проектам указов (распоряжений) Президента Российской Федерации.

11. Визы проставляются на оборотной стороне последнего листа первого экземпляра (подлинника) проекта постановления (распоряжения) в нижней его части.

Если в тексте проекта акта Правительства Российской Федерации упоминаются ранее принятые акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, то делается ссылка на соответствующий официальный источник их опубликования, например: "(Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 3, ст. 6)".

Если подготавливаемый акт Правительства Российской Федерации влечет за собой внесение изменений или дополнений в другие акты Правительства Российской Федерации, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются в виде самостоятельного акта одновременно с ним.

Проект акта Правительства Российской Федерации по организации исполнения федерального закона или акта Президента Российской Федерации должен содержать ссылку на соответствующий федеральный закон или акт Президента Российской Федерации Конституционно-правовое регулирование деятельности Совета Федерации // Право и экономика. 2005. № 10. С. 10..

В проектах постановлений Правительства Российской Федерации употребляются полные официальные наименования органов и организаций, в проектах распоряжений - их сокращенные официальные наименования.

Документы (программы, положения, регламенты, планы, нормы и т.п.), которые предлагается утвердить подготавливаемым проектом акта Правительства Российской Федерации, в обязательном порядке прилагаются к данному проекту акта Данное требование как ограничение беспредметных действий органов исполнительной власти вполне обоснованно введено в правила осуществления законопроектной деятельности Правительства. См.: Где исток законодательной реки? // Журнал Российская Федерация. 1997. № 12. С. 42..

Справка к проекту постановления (распоряжения) оформляется на стандартных листах бумаги формата А4 и имеет следующие реквизиты:

1. Наименование вида документа - печатается прописными буквами 2 межстрочными интервалами ниже верхней границы текстового поля, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру.

2. Заголовок отделяется от предыдущего реквизита 2 межстрочными интервалами, печатается строчными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Точка в конце заголовка не ставится.

В заголовке указывается полное название проекта постановления (распоряжения), к которому подготовлена справка.

3. Текст отделяется от заголовка 3 межстрочными интервалами, печатается шрифтом размером № 14 через 1,5 интервала.

Первая строка абзаца печатается на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля.

В тексте кратко излагаются мотивы внесения проекта, обоснование и суть проекта, наличие разногласий, результаты проработки и экспертизы.

4. Подпись отделяется от текста 3 межстрочными интервалами.

Подпись включает наименование должности лица, подписывающего справку, его личную подпись и расшифровку подписи (инициалы и фамилию).

Наименование должности печатается от левой границы текстового поля через 1 межстрочный интервал и центрируется относительно самой длинной строки.

Расшифровка подписи располагается на уровне последней строки наименования должности без пробела между инициалами и фамилией. Последняя буква в расшифровке подписи ограничивается правым полем.

При наличии нескольких подписей они располагаются одна под другой в соответствии с занимаемыми должностями.

Подписи отделяются одна от другой 1 - 2 пустыми строками.

Следует учитывать, что рассмотрение проекта федерального закона, не подготовленного на должном качественном уровне и внесенного в Государственную Думу, будет существенно затруднено Шувалов И.И. Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации // Право и экономика. 2004. № 6. С. 29.. Даже принятый в первом чтении, он потребует большого количества времени для его доработки ко второму чтению, в него будет внесено значительное количество поправок Директор института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Талия Хабриева: "Юридическая наука сегодня очень востребована" // Юридический мир. 2005. № 10. С. 23.. Поэтому Правительству России необходимо обратить пристальное внимание на повышение уровня подготовки сотрудников федеральных органов исполнительной власти, занимающихся такими вопросами. И здесь необходимо усиление роли научных центров, способных оказать значительную помощь в такой деятельности Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. Отв. ред. Тихомиров Ю.А.. М. 2000. С. 58.. В литературе совершенно справедливо отмечается, что "законоподготовительная деятельность организована слабо, у работников министерств нет достаточных знаний и навыков подготовки и оценки проектов законов. Отсюда ошибки в выборе их темы, формы и т.п." Тихомиров Ю.А., Петухов В.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 9.. Не в последнюю очередь это было связано с многочисленностью федеральных органов исполнительной власти, готовивших проекты федеральных законов.

Практически сразу после формирования состава Правительства России в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и начала его работы порядок организации законопроектной деятельности Правительства был определен постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 733, утвердившим Временное положение о такой деятельности Правительства Российской Федерации СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1019.. Данный факт является свидетельством того, какое важное значение придается организации законопроектной работы Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем достаточно полное нормативное регулирование этого вида деятельности Правительства России было осуществлено лишь 5 октября 2000 г. путем дополнения текста Регламента Правительства Российской Федерации специальной группой норм (ст. 89-99). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091. в указанном Регламенте были сформулированы правила организации законопроектной деятельности Правительства.

Впервые было установлено правило, в соответствии с которым решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства Российской Федерации. Кроме того, не допускается представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство Российской Федерации. Представляется, что нормативное закрепление данного правила должно решить одну из серьезных проблем при осуществлении Правительством законодательной инициативы, а именно - недопущение практики внесения законопроектов министерствами и ведомствами в Государственную Думу через депутатов. В литературе уже отмечалось, что в практике российского федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов - так легче лоббировать ведомственные интересы См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 27..

Такие факты отнюдь не единичны, что говорит о серьезности нарушений процедуры подготовки проектов в центральных органах управления. Как справедливо подмечено, "параллельное "хождение" нескольких вариантов законопроектов нередко приводит к тому, что правительственный проект вообще не получает принципиальной оценки От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 36.. Необходимы дополнительные правовые и организационные средства для налаживания согласованной законотворческой работы, заранее выработанные приоритеты в подготовке и рассмотрении конкретных законов" См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М. 1995. С. 163.. Еще во Временном положении о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации было установлено, что направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство Российской Федерации, не допускается.

В соответствии с п. 83 Регламента Правительства РФ последнее в связи с организацией законопроектного процесса, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов. Таким образом, предметом деятельности Правительства на данной стадии является рассмотрение и утверждение законопроектов для внесения их в Государственную Думу ФС РФ.

Ранее нами было уже отмечено, что законопроекты вносятся в Правительство на рассмотрение и утверждение федеральными органами исполнительной власти. Из числа данных органов основное место занимает Министерство юстиции РФ. Правила подготовки оформления проектов законодательных актов РФ установлены пп. 2.1.2.-2.1.4. Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Министерство юстиции России и укрепление вертикали власти // Российская юстиция. 2002. № 4. С. 13..

Законопроекты, подготавливаемые для внесения в Правительство Российской Федерации, печатаются шрифтом № 15 на стандартных листах бумаги формата А4.

На первой странице законопроекта в пределах верхней и правой границ текстового поля проставляется пометка: "Вносится Правительством Российской Федерации". Пометка печатается через 1 интервал и выравнивается по левой границе.

На расстоянии межстрочного интервала 24 пт от пометки у правой границы текстового поля печатается слово "Проект".

Законопроект имеет следующие реквизиты:

1. Наименование государства - РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ - печатается прописными буквами и выделяется полужирным шрифтом. Выравнивается по центру.

2. Наименование вида акта - ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН или ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН - отделяется от первого реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатается прописными буквами размером шрифта не более № 17 и может быть выделено полужирным шрифтом. Выравнивается по центру.

3. Заголовок отделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 36 пт и печатается через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Пишется с прописной буквы и отвечает на вопрос: "О чем?" издан закон или в нем приводится название кодекса (например: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации). Точка в конце заголовка не ставится.

В заголовке законопроекта о внесении изменений в действующие законы необходимо называть причины внесения изменений или конкретную норму, в которую вносятся изменения, а в случае неоднократного изменения одной и той же нормы дополнительно указывать, в какой именно части она изменяется.

4. Текст отделяется от заголовка межстрочными интервалами 36 - 48 пт и печатается через межстрочный интервал 24 пт.

Текстовая часть законопроекта может подразделяться на преамбулу и основную часть.

Основная часть текста законопроекта может подразделяться на части, разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи.

Заголовки частей и разделов печатаются прописными буквами полужирным шрифтом и выравниваются по центру. Точка в конце заголовка не ставится. Номера проставляются римскими цифрами.

Подраздел имеет порядковый номер, обозначенный римскими цифрами, и наименование. Обозначение подраздела печатается с прописной буквы с абзацного отступа. Наименование подраздела печатается полужирным шрифтом.

Главы нумеруются арабскими цифрами и имеют заголовки. Обозначение главы печатается с прописной буквы, с абзацного отступа. Заголовок главы печатается полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера, после которого ставится точка.

Параграф обозначается знаком §, имеет порядковый номер, обозначенный арабскими цифрами и заголовок. Заголовок параграфа пишется с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.

Статьи имеют единую сквозную нумерацию. Порядковый номер статьи обозначается арабскими цифрами. Обозначение статьи печатается с прописной буквы с абзацного отступа. Заголовок статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера, после которого ставится точка.

В исключительных случаях статья может не иметь заголовка. При его отсутствии слово "статья" и номер выделяют полужирным шрифтом.

В зависимости от содержания статья может подразделяться на части, пункты, подпункты, абзацы. Части обозначаются арабскими цифрами с точкой. Нумерация пунктов осуществляется арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Подпункты обозначаются буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Подпись отделяется от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов "Президент Российской Федерации". Слова "Президент" и "Российской Федерации" печатаются в 2 строки через один межстрочный интервал. Слова "Российской Федерации" печатаются от левой границы текстового поля, а слово "Президент" выравнивается по центру относительно этих слов.

5. Инициал имени и фамилия Президента Российской Федерации указываются при оформлении принятого закона в Государственной Думе.

6. Визы проставляются на лицевой стороне последнего листа законопроекта в нижней его части.

Требования по оформлению пояснительной записки к законопроекту.

Пояснительная записка к законопроекту печатается шрифтом № 14 на стандартных листах бумаги формата А4 и имеет следующие реквизиты.

Наименование вида документа - печатается прописными буквами ниже границы верхнего поля страницы на 24 пт, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру.

Заголовок отделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатается строчными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Точка в конце заголовка не ставится.

В заголовке к тексту указывается полное название законопроекта, к которому подготовлена пояснительная записка.

Текст отделяется от заголовка межстрочным интервалом 24 - 36 пт и печатается через интервал 18 пт на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля.

Текст должен содержать обоснование необходимости принятия законопроекта, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия.

В данном вопросе имеется незначительное расхождение правила Типовой инструкции и п. 84 Регламента Правительства. В соответствии с п. 84 Регламента Правительства РФ пояснительная записка должна содержать в себе только изложение предмета законодательного регулирования и концепцию законопроекта. Финансово-экономическое же обоснование вносимого законопроекта является отдельным документом, который прилагается к вносимому законопроекту Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса// Концепция развития российского законодательства. Под ред. Хабриевой Т.Я., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. М. 2004. С.83..

Согласно п. 13 Методологических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10.01.2001г. "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2. С. 12. при разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.

Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.

Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М. 2000. С. 56..

Относительно содержательного оформления проектов федеральных и федеральных конституционных законов указанные Методологические правила устанавливают следующие требования.

Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы и соответствовать раскрытию предмета правового регулирования.

Законопроекты, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, могут содержать преамбулу (вступительную часть), в которой излагаются цели и мотивы принятия закона, его регулятивное значение. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Определение основных понятий и обозначающих их терминов, используемых в законопроекте, целесообразно размещать в начале текста законопроекта.

Нормативное содержание законопроекта, в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующей последовательности:

общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству и др.);

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;

определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;

переходные и заключительные положения;

вступление закона в силу (отдельной статьей).

Нормативные предписания оформляются, как правило, в виде статей, имеющих единую (сквозную) нумерацию арабскими цифрами и наименование.

Значительные по объему законопроекты могут разделяться на разделы, главы, параграфы, имеющие нумерацию и наименование. Разделы нумеруются римскими цифрами, главы, параграфы - арабскими.

Статьи могут разделяться на части, имеющие нумерацию арабскими цифрами без наименования. Статьи и части статей могут разделяться на пункты, обозначаемые буквами русского алфавита со скобкой, а также на абзацы.

В кодифицированных актах могут выделяться общая часть, содержащая положения общенормативного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нормативные предписания.

Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 27.. Следует правильно использовать официально установленные наименования, общеизвестные термины, не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также иностранной терминологией. Использование эмоционально - экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера и бланкетные нормы Тихомиров Ю.А., Петухов В.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 9..

В законопроекте, подготавливаемом на основании, во исполнение или в развитие Конституции Российской Федерации, действующего федерального конституционного закона, федерального закона, следует обязательно указывать соответствующую статью Конституции Российской Федерации или официальные реквизиты соответствующего акта.

Положения об изменениях, дополнениях или признании актов утратившими силу, о приостановлении действия ранее принятых актов в связи с принятием данного закона включаются в текст законопроекта отдельной статьей.

В заключительных и переходных положениях законопроекта указываются:

порядок введения закона в действие;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации подготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию закона;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом;

порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие после вступления закона в силу.

Переходные и заключительные положения законопроекта следует располагать в отдельной заключительной главе или статье.

2. О языковых требованиях к тексту законопроекта

Существует известное всем латинское изречение, связанное с юриспруденцией: "Ignorantia non est argumentum", которое переводится как "незнание закона не освобождает от ответственности". Наверное, нет другой сферы деятельности, где языковое незнание (равно как и непонимание) веками приносило бы столько жизненных проблем гражданам, а политических и экономических - государству. Если непонимание какого-либо текста чаще всего не влечет принципиальных проблем, то одиозная фраза "Казнить нельзя помиловать" наглядно демонстрирует жизненную важность соблюдения законов языка в юридических текстах О языковых требованиях к юридическому тексту // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 4. С. 40..

Общение государства со своими гражданами и с другими государствами происходит посредством официальных документов. Отсюда вытекает особенность юридического текста - он должен быть ясно понят, что выступает необходимым условием выполнения требований государства или получения гражданами информации о своих правах Проект нового ЖК РФ - наш общий шанс построить новую Россию! // Юридический мир. 2004. № 7. С. 19..

Особенно это касается понятности актов, определяющих жизненно важные интересы человека. Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации декларирует, что "все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу". Таким образом, опубликование дает гражданам возможность узнать, осмыслить и правильно понять текст документа и соответственно реагировать на него Правовая экспертиза федерального бюджета: технология проведения // Российская юстиция. 2005. № 5. С. 29.. Правильное понимание нормативных текстов более узкой направленности (финансовых, международных и т. п. актов) специалистами является условием нормального функционирования государственных институтов.

Необходимо подчеркнуть, что юридическое понимание подразумевает не только понимание отдельных текстов, но и знание того, что законодательство является системой, и потому только представление о совокупности нормативных актов определенной тематики может дать точную информацию о предмете Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М. 2001. С. 298.. Это также специфика законодательства. Как правило, для написания диссертации достаточно отыскать определенное количество источников на данную тему и качественно раскрыть их в работе. Неполнота же подбора правовой информации может повлечь принципиальную ошибку: если отобрать 99 нормативных документов на определенную тему и не заметить сотого, который устанавливает, что все найденные ранее утратили силу, не избежать, мягко говоря, неприятных последствий.

Законодательный текст властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания. Правовая информация, заключенная в юридических текстах, есть особый вид информации, определяющий основы нормального функционирования общества, его экономической и политической жизни Где исток законодательной реки? // Журнал Российская Федерация. 1997. № 12. С. 42.. Неправильное восприятие правовой информации влечет моральные и материальные потери. А понимание источника правовой информации - юридического текста - напрямую зависит от его качества как в плане содержания, так и в плане выражения.

Современная ситуация в стране, характеризующаяся стремительными изменениями во всех сферах общественной жизни, требует быстрого реагирования со стороны законотворческих органов; новые реалии нуждаются в законодательном оформлении У нас в гостях Министр юстиции Российской Федерации Валентин Ковалев // Журнал Российская Федерация. 1996. № 1. С. 23.. К сожалению, по объективным (лавинообразное нарастание количества необходимых нормативных документов, сжатые сроки их подготовки) и субъективным причинам (общее понижение правовой и языковой культуры) тексты, выходящие из-под пера современных законодателей, зачастую не отвечают требованиям к их качеству, что может повлечь неблагоприятные правовые последствия.

Основную роль в понимании смысла закона играет форма его изложения Некоторые итоги работы главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 2003 году // Президентский контроль. 2004. № 4. С. 12.. Для выполнения своих функций официальный язык государственной власти должен обладать такими качествами, как ясность и простота, точность выражения (соответствие между идеей законодателя и ее воплощением), логическая последовательность изложения. Юридический текст в идеале характеризуется единством терминологии, краткостью и емкостью формулировок, точностью определений, стилистической правильностью, унифицированностью.

Качество языка официальных документов свидетельствует об уровне правовой культуры государства, отношении общества к законности. Отклонения от языковых норм недопустимы, так как могут повлечь за собой непонимание, а значит, невыполнение государственной воли. Можно сказать, что стиль языка закона - это особый стиль, который своеобразно использует законы языка.

Юридические тексты чрезвычайно специфичны также в связи с тем, что право регулирует почти все сферы жизни. Поэтому в законодательных актах используется самая разнообразная лексика (бытовая, производственная, научная), приобретающая в тексте документа, подписанного органом власти, юридическую значимость. Основные требования, предъявляемые к юридическим терминам, - однозначное отражение правовых понятий Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М. 2003. С. 6., стабильность и преемственность, отказ от необоснованных неологизмов, иностранных слов, сокращений, устаревших слов и словосочетаний, бюрократических штампов, учет проблемы сочетания слов в тексте.

Анализ отдельных предложений нормативного акта позволяет выявить специфику их построения - многоступенчатость Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М. 2000. С. 72.. Изучение особенностей каждой ступени - путь к совершенствованию текста нормативного акта, а значит, к его лучшему пониманию. Основанием для выделения ступеней предложения является вычленение представленных в тексте субъектов (действующих элементов), объектов (элементов, на которые направлено действие) и предикатов (видов действия) Законопроектная деятельность: от подготовки законов к их эффективной реализации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 9. С. 13.. Главное в таком взгляде на текст акта - различение адресатов и, соответственно, дифференциация правовых требований к каждому типу адресатов. Многоступенчатость построения проявляется в том, что субъект нижестоящего уровня играет роль объекта на вышестоящем уровне.

Приведем пример текста, организованного по одной из типовых схем (цифрами обозначены отдельные ступени):

(1) Правительство Российской Федерации постановляет установить,

(2) что Главное управление несет ответственность

(3) за организацию

(4) службы наблюдения и контроля

(5) за уровнем загрязнения внешней среды.

Каждая ступень имеет свои особенности в построении, лексике и обладает особой значимостью, причем различной с точки зрения выражения нормы и с точки зрения адресата правовой информации. Соответственно, на каждой ступени решаются свои проблемы понимания с учетом конкретного адресата.

Ступень (1), имея субъектом высшие государственные органы, представляет в качестве предиката так называемые модальные и императивные выражения. Они могут быть даны списком, примерно таким: разрешить, предоставить право, сохранить право за;

поручить, возложить на;

обязать;

рекомендовать, предложить;

запретить.

Эти выражения поддаются типологизации и унификации, при автоматизированном поиске информации они могут быть закодированы.

Ступень (2) указывает на основной субъект, чья деятельность регулируется данным нормативным документом, и на его функции. Предикаты, отражающие эти функции, имеют большую частотность в текстах нормативных актов и юридическую специфику: нести ответственность, обеспечить, организовать, разработать;

рассмотреть, осуществить;

глаголы с оттенком оценочности - укрепить, усилить, увеличить, повысить и т. п.

Поисковая ценность таких выражений невелика, запросы в подобных терминах не формулируются.

Основное действие, которому посвящена главная идея конкретного документа, указывается в нижних ступенях. Так, в приведенном примере это - "загрязнение внешней среды". Термины этих ступеней отражаются в заголовках нормативных актов и их частей, тематические запросы часто формулируются их лексикой. То есть именно эта часть документа выражает основную его тему. Поэтому для решения проблемы понимания смысла нормативного акта требуется особо четкое и ясное формулирование этой тематической части.

Знание законов построения юридических текстов позволяет формулировать правовые предписания таким образом, чтобы они были максимально понятны тому адресату, которого имеет в виду законодатель.

Неудачные формулировки правовых норм приводят к неясности их смысла, и, соответственно, к ошибочности в восприятии их содержания.

Так, требованию точности нормативного акта противоречит использование недостаточно определенных категорий и понятий, дающих простор для произвольного и субъективного толкования (неинформативные слова типа: "своевременно", "надлежаще", "надлежащим образом", "в должном порядке" и т. п.).

Нечетким является использование конструкций, не выражающих государственную волю в явном виде. В частности, вместо конструкции типа "субъект обязан...", "субъект должен..." используются такие, как "субъект делает...", что дает субъекту оправдания в случае, когда он "не делает". Например: "Предприятия оказывают содействие гражданам в проведении ремонта жилых помещений".

В развитие замечания о неясно выраженной государственной воле упомянем "бич юристов" - выражение "как правило" и подобные ему. Содержащая их фраза теряет характер нормы, жестко установленного правила поведения.

Требования простоты и ясности законодательного текста несовместимы с чрезмерным и необоснованным использованием иностранной лексики, устаревших, вышедших из употребления в связи с изменениями в законодательстве терминов. Положительная тенденция в этом отношении - помещение определений терминов в самом тексте закона.

Нарушение норм управления, неудачный порядок слов приводят к нечеткому восприятию текста О языковых требованиях к юридическому тексту // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 4. С. 42..

Очень частая проблема - общее прилагательное для однородных существительных: "Недееспособные мужчины и женщины не имеют права". В таком случае кого касается норма: недееспособных женщин или всех женщин?

Нередки случаи нарушения норм русского языка: "За органами государственной власти автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления Российской Федерации". Глагол "обеспечивать" требует прямого дополнения без предлога. Должны быть использованы формулировки типа: "органам... предоставляется право" или просто "органы имеют право".

Непродуманность текста закона как целостного образования усложняет восприятие документа: "Лица, на день голосования отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда". Здесь излишняя детализация, отсутствие учета дополнительной информации, образующейся при сочетании слов, понижает юридическую значимость акта: разве у нас есть граждане, отбывающие наказание в местах лишения свободы не по приговору суда? Еще один пример: "Военнослужащие участвуют в голосовании наравне со всеми гражданами" - т. е. военнослужащий приравнивается к гражданину.

Пониманию препятствуют нарушения порядка слов при изложении правового предписания: "Кооперативы инвалидов, созданные при общественных организациях инвалидов/ в которых работает 70 процентов этой категории лиц...". Эти 70 процентов работают в кооперативах или в общественных организациях Актуальные проблемы совершенствования гражданского и социального законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 12.?

Употребление синонимов при обозначении правовых понятий вызывает много разноаспектных вопросов Конституция Российской Федерации и участие Минюста России в подготовке федеральных законов // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 32.. Синонимия зачастую влечет нарушение взаимно-однозначного соответствия между правовым понятием и термином, его выражающим, так как синонимы всегда различаются юридически значимыми оттенками смысла, объемами (в качестве примера можно взять термины "ущерб", "убыток", "вред", аналогичное положение и при использовании слов "неустойка", "штраф", "пеня").

"Товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа)". В тексте акта эти два понятия используются как синонимы, как равнозначные, что вводит в заблуждение, в то время как правовое положение этих двух видов юридических лиц различно.

Использование близких по значению слов "государственный", "федеральный", "республиканский", "общереспубликанский" должно быть строго регламентировано.

Для демонстрации недочетов в текстах законодательных актов, которые влекут их непонимание адресатами-гражданами, приведем выдержки из главного нормативного акта - Конституции Российской Федерации. Этот текст - наиболее авторитетный материал для выявления общих подходов и тенденций в законотворчестве, а значит, в использовании юридического языка и потому может служить выразительной иллюстрацией проблем и трудностей, подстерегающих законодателей при подготовке юридических текстов.

Начнем с названия документа. Определение Конституции как Основного Закона приводится лишь в самом конце после многократного употребления термина "Конституция" без всякого его разъяснения, в п. 3 Раздела второго - "Заключительные и переходные положения", где это уточнение уже не принципиально Конституция Российской Федерации и построение демократического правового государства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 29.. Создается впечатление, будто авторы в последний момент спохватились, что забыли устоявшееся сочетание. А ведь в предыдущих Конституциях оно давалось в названии документа: Конституция (Основной Закон). Естественным было бы поместить необходимое определение в преамбуле: "...принимаем Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации".

Логичность изложения - это одно из основных требований к стилю юридического языка Минюст России и формирование нормативно-правовых основ российской государственности // Закон и право. 2002. № 2. С. 12.. Безобидный, но выразительный пример непоследовательности юридической мысли: "Основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (п. 1 ст. 17 Конституции). Естественнее выглядел бы обратный порядок слов ("...принадлежат каждому от рождения и неотчуждаемы").

Изложение нормы должно быть исключительно точным и не давать возможности понимания, отличного от того, которое имел в виду законодатель. Так, в п. 5 ст. 76 Конституции имеется фраза: "В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". В принципе сказанное здесь не мешает считать "иным актом" федеральный конституционный закон. И тогда возникает противоречие с п. 3 той же статьи (и здравым смыслом): "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам".

В отличие от художественного текста пропуск, неповторение некоторых элементов текста приводит к неточности изложения правовой нормы. Так, в п. 2 ст. 7 Конституции устанавливается: "В Российской Федерации охраняются труд и здоровье..., устанавливается... размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи..., развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". В данном случае можно понять текст так, что "иные гарантии" представлены исключительно в ряду пенсий и пособий, а остальные меры в состав гарантий социальной защиты не входят. Для правильной передачи смысла нормы необходимо добавить всего одно слово: "...устанавливаются государственные пенсии, пособия и обеспечиваются иные гарантии социальной защиты" Там же. С. 30..

Аналогичный упрек можно предъявить изложению ст. 56 Конституции. В последнем пункте особо не упомянуто, что предложенная норма исполняется исключительно "в условиях чрезвычайного положения", и при автономном прочтении смысл совершенно меняется. Конечно, в большинстве случаев пункт рассматривается в совокупности с окружающими, но где гарантия, что не может сложиться другая ситуация. Каждая правовая норма должна выглядеть максимально полно, иметь собственную ценность как самостоятельный юридический документ Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации // Право и экономика. 2004. № 6. С. 26..

Изложение правовых норм должно происходить в соответствии с правилами русского языка. Этого нельзя сказать о следующих выражениях.

"Гражданство... является единым и равным независимо от оснований приобретения" (п. 1 ст. 6) - такое выражение некачественно передает мысль о равноправности гражданства независимо от оснований приобретения.

Неудачная организация законодательного текста как единого целого отражается на его понимании и эстетических характеристиках Укреплять государственные начала в жизни общества // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 2. С. 27..

Повышение требований к технике подготовки проектов нормативных актов является условием улучшения качества законов. Динамизм развития общественно-политических процессов предполагает постоянное появление новых реалий. Это должно найти воплощение в грамотных, корректных, точных текстах нормативных документов. Новые законы должны быть достойны (и по содержанию, и по форме) демократических перемен в нашем обществе и служить основой дальнейших прогрессивных преобразований в России Приоритеты правового регулирования в информационной сфере // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 9. С. 34..