Государственная власть

В классическом варианте (в качестве такового можно рассматривать, например США) механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции. Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной властью, но строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной либо ограничивающего свободу слова или печати либо право парода мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны приниматься законы ex post facto» (раздел 9 ст. 1) -- таковы некоторые нормы Конституции, прямо ограничивающие законодателя.

Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов.

Смысл учреждения верхней палаты (Сената) наряду с нижней (палатой представителей) состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент -- процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правонарушения пли проступки. Выборы палат Конгресса или Президента являются раздельными и не совпадающими по времени.

Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах. Заметим, что согласно разделу в ст. 1 Конституции США члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады. Как здесь ни вспомнить российских законодателей, свободно переходивших в правительство я обратно.

Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой -- законодательное вето Конгресса (о судебной власти будет сказано ниже). Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами Президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т.е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.

Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания Президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятого правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только Президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции. Так, Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны -- исключительное право Конгресса (что, впрочем, не мешало США вести необъявленные войны против Вьетнама, Лаоса и т.д.).

Большими полномочиями Президент обладает в сфере внешней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров. Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления.

Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права па законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.

Президент -- глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата. Прежде всего его личной прерогативой является определение численного состава и комплектование кабинета -- совещательного органа, включающего по желанию Президента тех или иных руководителей министерств и ведомств. Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру Сенату для утверждения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается иных должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично Президентом, министрами или судами.

Компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяется только па подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, а также правонарушения. Поскольку перечень противоправных деяний, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что токовым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.

Конституция США предписывает Президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, -- прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.

Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти -- законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. В качестве примера приведем существенную роль, которую он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит, и в системе сдержек и противовесов определяется его функцией конституционного надзора, т.е. функцией судебного надзора за соответствием законодательных и исполнительных актов Конституции.

Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закреплена исключительная привилегия толковать в конечной инстанции Конституцию и на этой основе объявлять недействительными действия и акты двух других ветвей власти. Но судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.

Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтересованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограниченны: суд принимает дела, связанные с толкованием Конституции, только в случаях «строгой необходимости», «явной ошибки» законодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мотивы и практические соображения законодателя, исходя ИЗ презумпции конституционности применяемого закона, придерживаясь принципа следования ранее созданным прецедентам.

Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В связи с этим право на беспрепятственное обращение в федеральный суд для обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы habeas corpus, запретительные и обязывающие приказы. Habeas corpus -- начальные слова латинского текста средневекового английского судебного приказа, который адресовался должностному лицу, отвечавшему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ предписывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки законности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конституционный принцип habeas corpus означает право каждого гражданина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об издании рассматриваемого приказа.

Запретительный приказ -- это приказ федерального суда нижестоящим судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск «нейтральным и беспристрастным» судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требовании «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».

Существенную роль в уголовном судопроизводстве, как и в целом в системе сдержек и противовесов, играют институты гражданского общества. Укажем на два их них -- Большое и Малое жюри. Большое жюри -- расширенная коллегия присяжных (от 16 до 23), выступающая как орган предания суду лиц, подозреваемых в совершении преступления. Цель использования института Большого жюри состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны обвинительной власти (и полицейской, и судебной). Согласно ст. 39 Великой хартии вольностей 1215 г., ни один вольный человек не может быть привлечен к ответственности иначе, как на основании законного решения равных ему сограждан. Иными словами, возможному злоупотреблению обвинительно-полицейской власти должна быть противопоставлена общегражданская гарантия; предание суду лица, подозреваемого в преступлении, осуществляется беспристрастными и равными ему согражданами. Большое жюри по собственному усмотрению и собственной инициативе выдвигает и утверждает обвинение в отношении конкретного лица по делам о преступлениях -- фелоинях (тяжких преступлениях, наказуемых лишением свободы па срок свыше одного года или смертной казнью).

Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (Малое жюри). Он, так же как и в случае с Большим жюри, являет собой форму выражения недоверия (противовеса) общества к государственной судебной власти. Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вердикт). После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании. Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что «вопросы права» разрешаются судом, а «вопросы факта» -- присяжными. Заметим, что от исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники.

Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет Конституция, которая является единственным источником законной власти и потому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, о которых говорилось выше, и базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правительство не вправе предпринимать действия, направленные на ограничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких Действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма работает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), иди право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены (дело Ex parte Milligan, 1866 г.).

Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия Конституции, в том, чтобы противостоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Особенно актуально сегодня звучит предостережение из дела Миллигена: если руководители страны обладают властью заменить конституционное правительство правлением посредством декретов «под предлогом необходимости», то «перспектива опасностей, которые будут угрожать свободе людей, станет просто угрожающей». Даже суд может оказаться неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама Конституция допускает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и «сдержки» злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм Конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые в принципе не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, есть чрезвычайные обстоятельства или их нет. Такое правосознание -- существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной. Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использовал Конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им за прещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Приведем пример. Полномочия Президента выступать в качестве главнокомандующего и «обеспечить беспрекословное выполнение законов» позволяют ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании «разумности» и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия Президента, последний обязан поступать в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).

Итак, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой -- правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей -- это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.

Без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.

Народ -- единственный и первичный источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Он передает часть принадлежащей ему власти государственным органам и должностным лицам -- своим представителям на определенных условиях и на определенное время. Государство и его органы реализуют делегированные им полномочия во имя интересов народа.

Законодательная власть

Законодательная власть -- представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»1.

Верховенство -- и это важно для сегодняшней российской действительности -- не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву -- конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.

Законодательная власть -- это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть -- это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler -- «говорить») -- высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д.

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача -- выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследованию.

Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

Исполнительная власть

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия - администрация («ad-ministrare» -- «служить для»; «ministrarc» -- глагол, производный от «ministris» -- «слуга», формы родительного падежа от основы «minus» -- «минус»). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит впасть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название -- исполнительные.

Существенные признаки исполнительной власти -- это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, се органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство -- правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит, исполнительная власть -- это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства -- президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции иди конституционного суда, или верхней палаты парламента.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти -- губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти.

Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Судебная власть

Органы, отправляющие правосудие, -- третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль, как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Особая роль суда определяется тем, что он -- арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии и независимости суда, и прав и свобод граждан, и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идёт прежде всего об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые в конечном счете гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.

Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, ответственности же государства перед своими гражданами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением норм, суд был пе вправе устранить даже вполне очевидные недостатки издаваемых подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.

Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б.Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, -- специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикции.

Легитимность государственной власти

К вопросу о социальной сущности и политической природе государственной власти. Современная политико-правовая наука рассматривает феномен «власть» с позиций различных концептуальных подходов. Согласно западной традиции первичным видом власти является власть индивидуальная как производная от естественного права на свободу действия, распоряжения собой, вещами, всем, что доступно индивидам. Поэтому распространенными моделями власти являются межперсональные конструкции, отношения между двумя и большим числом субъектов. Согласно позитивистскому подходу основу определения власти составляет признание асимметричности отношений между субъектами, существующая в связи с этим возможность одного субъекта влиять или воздействовать на другого субъекта. Если констатируется факт способности одного субъекта влиять на других и добиваться поставленных целей, несмотря на сопротивление, то можно утверждать, что субъект обладает определенной властью. Власть интерпретируется так же, как способность или менять отношения людей, или сохранять их, как способность добиваться цели. Весьма показательно в этой связи замечание классика американской политико-правовой мысли Г. Лассуэла о том, что власть начинается там, где информация, рекомендация, решение реализуются, переходя в достижение цели1.

Авторам настоящей монографии представляется вполне обоснованным подход, в соответствии с которым современные концепции власти с определенной долей условности можно подразделить на два больших класса:

-- атрибутивно-субстанциональные, трактующие власть как атрибут, субстанциональное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»;

-- реляционные, описывающие власть как социальное отношение или взаимодействие на элементарном и на сложном коммуникативном уровнях.

Атрибутивно-субстанциональные подходы к осмыслению власти, в свою очередь, можно подразделить на волевые и структурно-функциональные.

Волевые концепции исходят из определения власти как способности или возможности навязывания воли каким-либо политическим субъектам. Такой подход был особенно влиятелен в традиции немецкой политической мысли. Гегель1, Энгельс2, Вебер3 использовали понятия «волевого свойства» или «волевой способности» в самых разных, порой даже когнитивно полярных, определениях власти.

Так, по М. Веберу, власть -- это способность определять поведение других людей даже против их воли, как доминирование. Она определяется следующим:

-- осуществляется индивидами и поэтому включает в себя тот или иной выбор, какое-либо намерение или средство;

-- включает в себя представления о средстве, т.е. о том, как индивиду достичь желаемых целей;

-- может повлечь за собой сопротивление и конфликт, так как осуществляется над другими индивидами;

-- подразумевает, что имеются различия в интересах лиц, обладающих властью, и лиц, не имеющих власти;

-- выступает как негативное явление, включающее в себя ограничения и лишения для тех, кто подчинен доминированию4.

Такое определение власти при желании можно интерпретировать и как волевое отношение, но акценты у Вебера, как у Гегеля или у Маркса, все же смещаются на трактовку ее как некоего потенциала политического субъекта, обладающего особыми субстанциональными качествами носителя власти5.

Наш современник английский социолог Э. Гидденс определяет власть как «способность вмешиваться в данный ряд событий так, чтобы некоторым образом изменять их»6. Такого подхода придерживаются сторонники так называемой силовой модели, возникшей в рамках англо-американской школы «политического реализма». С точки зрения такого подхода и во внутренней (Д. Кэтлин), и в международной (Г. Моргентау) политике власть выступает как силовое воздействие политического субъекта, контролирующего определенные ресурсы и при необходимости использующего даже прямое насилие.

Структурно-функциональные концепции власти связаны, прежде всего, с исследованиями Т. Парсонса. Так, по Т. Парсонсу, власть -- это позитивная социальная способность к достижению общественных целей. При этом американский социолог исходит из того, что власть рассеяна в пределах всего общества, а не сконцентрирована в руках правящей элиты. Т. Парсонс считает, что в обществе существует некоторый ограниченный потенциал власти, и поэтому любое увеличение власти одной социальной группы неизбежно влечет за собой уменьшение властных полномочий у другой группы. Политическая система у Т. Парсонса выступает как открытая и плюралистическая, и это позволяет всему обществу определенным образом участвовать в политическом процессе1. Власть представляет собой некое особенное интегра-тивное свойство социальной системы, имеющее целью поддержание ее целостности, координацию общих коллективных целей с интересами отдельных элементов, а также обеспечивающее функциональную взаимозависимость подсистем общества на основе консенсуса граждан и легитимизации лидерства.

С атрибутивно-субстанциональными тесно соседствуют реляционные концепции власти, трактующие власть при помощи категории «социальные отношения».

Надо сказать, что различные подходы достаточно тесно переплетаются между собой, как, например, в бихевиоризме. Поведенческий (бихевиористский)2 подход редуцирует все многообразие властного общения до элементарных отношений между поведениями двух индивидовакторов и соответствующего влияния одного на другое. Бихевиористы определяют власть в качестве отношения двух субъектов следующим образом: «А имеет власть над В в отношении ценностей К, если А участвует в принятии решений, влияющих на политику В, связанную с ценностями К». Таким образом, власть становится отношением двух поведений и влияний, при котором одна сторона навязывает свое решение другой. Так, Г. Лассуэлл использует методы социальной психологии, психоанализа и психиатрии в изучении политического поведения и пропаганды, выявляет роль массовых коммуникаций в формировании, распространении и воспроизводстве символики политической власти3.

К этим концепциям примыкают и так называемые интеракциони-стские теории, согласно которым властное отношение выполняет роль особого способа обмена ресурсами между людьми или асимметричного взаимодействия со сменой ролей актеров при разделе зон влияния, а также основного стабилизатора в совокупной системе общественных отношений, обеспечивающего посредством регулирования постоянно возникающих конфликтов по поводу распределения и перераспределения материальных, идеологических и других ресурсов социальное равновесие и политический консенсус (Р. Дарендорф)1.

Наконец, к наиболее сложным и комбинированным подходам можно отнести коммуникативные (X. Аренда, Ю. Хабермас), а также постструктуралистские (неоструктуралистские) (М. Фуко, П. Бур-дье) модели власти, рассматривающие ее как многократно опосредованный и иерархизированный механизм общения между людьми, разворачивающегося в социальном поле и пространстве коммуникаций. X. Аренда отмечает в связи с этим, что власть -- это не собственность или свойство отдельного политического субъекта, а многостороннее институциональное общение. Возникновение власти как социального феномена обусловлено необходимостью согласования общественных действий людей при преобладании совместного интереса над частным2. Ю. Хабермас отстаивает точку зрения, что власть является тем макромеханизмом опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни, который наряду с деньгами обеспечивает воспроизводство естественных каналов коммуникаций между политическими субъектами3.

Что касается новейших постсруктуралистских (неоструктуралистских) концепций «археологии и генеалогии власти» М. Фуко и «поля власти» П. Бурдье, то их объединяет не субстанционально-атрибутивное, а скорее реляционное видение власти как отношения и общения. М. Фуко отмечает, что власть представляет собой не просто отношение субъектов, а своего рода модальность общения, т.е. «отношение отношений», неперсонифицированное и неовеществленное, поскольку его субъекты каждый момент находятся в постоянно изменяющихся энергетических линиях напряжений и соотношениях взаимных сил. П. Бурдье обосновывает собственное понятие «символическая власть», которое сводится им к совокупности «капиталов» (экономических, культурных и т.д.), распределяющихся между агентами в соответствии с их позициями в «политическом поле», т.е. в социальном пространстве, образуемом и конструируемом самой иерархией властных отношений4.

Безусловно, власть -- это неизменный атрибут социального взаимодействия (интеракции), распределения ролей и влияний, обмена действиями внутри отношения, в котором каждый участник преследует собственные цели. Она не есть нечто искусственно созданное и навязанное людям извне. Это онтологическая структура, встроенная в человеческое бытие: там, где люди взаимодействуют между собой, там существует власть в простой или сложной форме. В этомсмысле мы вполне солидарны с позицией М. Фуко. «...Все полюса контроля и влияния находятся ведином поле власти, в рамках которого работает своего рода «закон сохранения властной энергии»1. Власть -- необходимая составляющая общества, призванная регулировать социальные отношения. Это своего рода синергетический способ человеческой самоорганизации и принцип коллективного саморегулирования. Справедливы, с нашей точки зрения, слова С.Л. Франка о том, что «...общество, как живой организм, именно постольку прочно и жизненно, поскольку оно, как всякий сложный организм, складывается как иерархическое многоединство подчиненных и соподчиненных низших общественных единств»2.

Что же следует понимать под термином «власть» в его социальном смысле? Предлагаемое нами определение данного понятия отражает, на наш взгляд, сущностные аспекты власти, отличающие ее от других форм (способов) взаимодействия людей и их групп. Итак, социальная власть -- это обеспеченная возможностью принуждения форма социального отношения, один из субъектов которого подчиняется целенаправленному воздействию другого, что проявляется в его действиях. Из данного определения видно, что власть -- это форма, т.е. нечто идеальное. Чтобы ее понять с научной точки зрения, необходимо описать и проанализировать то, что она оформляет -- отношение, связь социальных субъектов. Эта форма выражается, проявляется в характере и направленности данной связи -- в различных «...динамичных формах зависимости, независимости и взаимозависимости»3. От других форм социального взаимодействия власть отличает специфический признак асимметричности. Ведь властное отношение -- это отношение господства и подчинения, влияния и зависимости, доминирования воли одного участника над волей другого.

Заключение

В результате проведенного исследования, включающего теоретико-методологические, институционально-правовые и историко-культурные вопросы, показано, что конкретное этнополитическое и юридическое устройство системы государственной власти должно включать в себя не только институционально-правовые и структурно-функциональные аспекты, но и основываться на синтезе политических и правовых доктрин, на духовно-нравственных, социально-психологических (правоментальных) основах национального юридико-полити-ческого бытия. На основании историко-правового анализа институтов и структур отечественной верховной (государственной) власти, утверждается принципиальная значимость исследования исторических и духовно-нравственных основ отечественной властно-государственной деятельности, способов правовой организации институтов и структур государственной власти, модели взаимоотношений человека, общества, государства. Государственная власть рассматривается как юридико-нормативное явление, как устойчивый правокультурный и этнополитический феномен, влияющий на развитие национальных политико-правовых отношений, процессов и явлений.

Исследование и оценка основ отечественной системы государственной власти, ее историко-культурной и правоментальной обусловленности важны в плане обновления российской системы государственной власти, разработки эффективной современной правовой политики, обосновании концепции политико-правового развития страны на ближайшее время и более отдаленную перспективу. Особое значение поставленная в работе проблема приобретает в свете проводимых сейчас реформ всех ветвей и уровней государственной власти, построения правовой государственности, поиска адекватных национальному сознанию и правокультурному укладу публичных институтов и структур, методов и способов властвования, повышения эффективности государственного управления.

В современной литературе ощущается поиск национальных основ государства и права, этнополитических и институционально-правовых моделей отечественной системы власти, происходит историческая реконструкция прошлого идейного и практического опыта. Стало очевидным, что успех современных преобразований во многом зависит от стратегии, предполагающей прочную опору на позитивную историческую традицию и одновременный поиск политических и правовых инноваций. Будущее российской государственности во многом зависит от способности отечественного научного сообщества к освоению духовного смысла, адекватной оценки сущности и специфики национальной модели государственной власти, а итогом всех этих поисков должно стать построение политико-правового каркаса современного общества на основе устойчивых, прошедших апробацию, духовных основах национального мироощущения и приобретенных в ходе естественного социального развития политико-правовых форм и институтов.

Рассмотрение своеобразия подходов к концептуализации институтов и структур государственной власти, имеющей место в зарубежных и отечественных научно-исследовательских изысканиях традиции исследования категории «государственная власть», позволяет выделить три группы теорий: реалистические, номиналистические и концептуалистические.

Познание отечественной государственной власти зависит от имеющего место в конкретном обществе идеала социального взаимодействия и политико-правового порядка. В этом плане государственная власть - это сложнейший комплекс элементов, структур и институтов властвования, обеспечивающих определенный политико-правовой порядок, связанный с самобытностью политических, правовых, духовно-нравственных и социально-экономических условий функционирования отечественного социума. В свою очередь, политико-правовой порядок - это основанная на юридических нормах, идеях, ценностях и идеалах такая институциональная организация общества, которая обеспечивает упорядоченность социальных отношений и отражает специфику и закономерности развития социально-культурной системы. Причем существующий в том или ином обществе политико-правовой порядок можно разделить на два уровня: «публичный» - официально декларируемый и институционально признанный, идеи и содержание которого культивируются в жизнедеятельности социальных субъектов, и «скрытый», отражающий реальное состояние дел и расстановку социальных сил, стратегии и неофициальные практики, отношения социальных субъектов. Политико-правовой порядок можно рассматривать в двух измерениях: как установленную и поддерживаемую государством систему институционально-правовых отношений и как определенную совокупность практических действий и взаимоотношений субъектов и связанных с ними представлений.

Феномен государственной власти привязан к определенному временному и геоюридическому континууму, именно в этом контексте постижение национальной государственной власти предполагает ее исследование как самостоятельного правокультурного феномена, рассматриваемого в трех взаимосвязанных измерениях: аксиологическом - это правокультурное и правоментальное измерение, влияющее на смысло-понятийное закрепление и массовое восприятие, понимание государственно-правовых явлений и процессов; институционально-правовом - это системно-нормативное и структурно-функциональное измерение государственной власти, политико-правовые модели взаимоотношений и взаимосвязей ее институтов и структур; социологическом - это социально-культурные закономерности производства и воспроизводства властно-правовых и политических отношений. Все три измерения взаимосвязаны и взаимообусловливают друг друга, складываются не стихийно, а вырастают на определенном национально-историческом фундаменте сообразно с имеющим место стилем правового и политического мышления, что и формирует неповторимый колорит государственной жизни народа, вектор ее развития.

Развитие отечественной государственности, институционализация государственной власти - это воплощение определенной исторической закономерности, проявлявшей себя в деятельности ряда предшествующих государственных образований. Исторические тенденции во многом обусловливали не только становление нашей государственности, эволюцию институционально-политической и правовой системы, но и существенным образом повлияли на специфику взаимоотношения - человека и государства, государственной власти и отдельных территорий и т.д.

Государственная власть, имеющая публично-правовой и общественно значимый характер обладает своими, присущими только ей, источниками легитимности. Определение этих источников позволяет высветить национальные и исторические модели и практики властвования, их генезис и трансформацию. В силу этого, понятие «легитимности» имеет свои смысловые оттенки и эвристические возможности, обусловленные пространственно-временными и социально-культурными факторами. Именно историко-культурный фон во многом предопределяет смысл, содержание и практическую действенность данного концепта на определенном промежутке времени. В этом смысле «предложить», сформулировать универсальную теорию легитимности практически и теоретически годную, инвариантную для всех времен и культур-цивилизационных пространств, как видится, невозможно. Так, например, в современных российских реалиях западные модели легитимации государственной власти, а именно - избирательные процедуры до сих пор остаются формальными (час-то. фиктивный) механизмами легитимации политическнх институтов: доверие населения - как к данным демократическим процедурам, так и сформулированной на их основе политической элиты, остается весьма ншкнм. Для отечественного политико-правового мышления государственная власть, не санкционированная нравственно-духовным идеалом, идеалом социальной справедливости не является легитимной.

Конституционная модель либерально-демократического правового государства не отражает реальные условия современной политико-правовой, социально-экономической и духовно-нравственной действительности. При формировании правовой политики следует ориентироваться не на некие мировые стандарты, заимствования. а на поиски модели, пусть менее совершенной, не соответствующей условиям национальное жизни и потому работающей и способном вывести страну из кризиса, в котором она пребывает не одно десятилетие. Так, например, в конституционно-правовом опыте существует две модели государственного устройства: кооперативная и дуалистическая. Первая предполагает совместное взаимодействие различных уровней и ветвей при осуществлении государственной власти, напротив, вторая, постулирует четкое разграничение предметов ведения, прав и ответственности при осуществлении последней. В настоящее время в России при обновлении советской институциональной системы возобладала вторая, дуалистическая модель устройства государственной власти, хотя, исторически, для российского политико-правового пространства характерна именно первая модель - кооперативная.

Современная отечественная государственная власть есть совокупность властных полномочий составляющих ее субъектов в их единстве и тесном взаимодействии, она должна функционировать в процессе реализации своих властных полномочий, согласно предметам своего ведения не теряя при этом своего главного свойства - единства и целостности с юридической точки зрения разделение властей, должно быть осмыслено не как разделение органов и автономное политико-правовое функционирование, а как разделения полномочий, составляющих содержание единой государственной власти осуществляемой для достижения известных социально-полтических, правовых, экономических, духовно-культурных и иных целей. В русской традиции прочность государственного строя всегда связывалась с гармоничным взаимодействием властей, которое обеспечивала «верховная власть» (в современном контексте президентская). Причем последняя являлась выразителем исторических и психологических принципов государственной власти, символом, связывающим государство и общество.