Территориальные основы местного самоуправления
Понятие "местное самоуправление", принципы его организации. Характеристика территорий муниципальных образований. Организационные основы местного самоуправления. Типы организаций муниципального управления в Российской Федерации, преимущества и недостатки.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.09.2010 |
| Размер файла | 157,7 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков или сельских населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.
В любом случае необходимо, во-первых, решить судьбу Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1982 г., официально признав его утратившим силу, и, во-вторых, провести официальный мониторинг действующих законов субъектов Федерации об административно-территориальном делении с точки зрения их соответствия Федеральному закону №131-ФЗ.
Глава 2. Организационные основы местного самоуправления
2.1 Структура органов местного самоуправления
Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до настоящего времени порождает множество споров среди специалистов в области конституционного, муниципального, финансового и других отраслей права.
Закон призван более детально урегулировать основы муниципальных отношений, и урегулировать их именно на федеральном уровне, перераспределив полномочия в сфере определения общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные ст. 72 Конституции России, в пользу Федерации. В этой связи нельзя не отметить, что на современном этапе конституционно-правового развития Российской Федерации тенденция укрепления публично-властной вертикали и расширение сферы ведения Федерации относительно ее субъектов находит достаточно подтверждений.
В части определения общих принципов организации системы органов местного самоуправления новый Закон в целях обеспечения единообразия организационной системы местного самоуправления приводит практически исчерпывающий перечень ее форм.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного Закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными, и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 г. более детально определяет систему местных органов власти. В перечень органов местного самоуправления ст. 34 нового Закона включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган. Значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст. 38 Закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись.
Что касается представительного органа, необходимо отметить, что его структура, порядок формирования и компетенция получили в новом Законе более подробное закрепление.
В первую очередь это проявляется в следующем: в соответствии с Федеральным законом 1995 г. правовое регулирование возможности осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан и соответствующие условия такого «замещения» относилось к ведению субъектов. В Законе 2003 г. условия определены на федеральном уровне - полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Даже незначительное изменение указанного числа избирателей, скажем, в результате демографических колебаний, не говоря уж об исторических традициях и иных местных особенностях, не позволяет изменить федеральный императив.
Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со ст. 15 Федерального закона 1995 г. численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Закон 2003 г. не оставляет здесь достаточного поля для регионального или местного нормотворчества, поскольку ст. 35 нового Закона императивно устанавливает численность депутатов.
Единообразие в определении численного состава депутатов представительного органа наряду с позитивной оценкой в связи с сокращением избыточного количества депутатов в ряде муниципалитетов несет и определенный негативный оттенок. Прежде всего он связан с нереализованностью основного признака самоуправления - учета местных традиций и особенностей населением при формировании структуры и состава муниципальных органов.
Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации также претерпел изменение. Новый Закон установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Расширяя исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, новый Закон относит к ней принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1-й главе как их обязательные, так и факультативные формы.
Еще одной новеллой Закона 2003 г. является императивное установление числа депутатов, работающих на постоянной основе, - не более 10% от общего числа депутатов.
Не менее значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального образования.
В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции главы относятся представительские функции, промульгация нормативных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа.
Правовое положение и взаимоотношения главы муниципального образования с представительным органом новым Законом императивно связываются с порядком его избрания.
Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового Закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. Однако Закон императивно определяет взаимоотношения главы и представительного органа: в случае избрания на муниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.
Новеллой являются условия отрешения от должности высшего должностного лица муниципального образования. К таким условиям, в частности, относятся нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В новом Законе отсутствует процедура предупреждения после принятия соответствующего решения суда. Кроме того, расширен перечень условий привлечения к такой ответственности.
Новеллой в нормативном закреплении в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем независимо от численного состава избирателей или иных факторов. Целью создания местной администрации по смыслу ст. 37 Закона 2003 г. является наряду с решением вопросов местного значения осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.
Отдельного внимания заслуживает не столько возможность замещения должности на условиях конкурса, сколько сам порядок его проведения, в частности состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования.
Согласно Закону 2003 г. члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе 2/3 ее членов назначаются представительным органом района (округа), а 1/3 - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. Участие в решении такого «местного» вопроса представителей государственной власти субъекта представляется недостаточно обоснованным. Кроме того, условия контракта в части осуществления государственных полномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации. Вне зависимости от оценки деятельности главы администрации по решению вопросов местного значения он может быть освобожден от должности в порядке, который был приведен выше, в случае невыполнения условий осуществления государственных полномочий.
Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти постольку, поскольку она касается выполнения государственных полномочий, строится на основе прямой подчиненности.
Вместе с тем реформированы не только отношения органов государственной власти и местного самоуправления по вертикали. Обновлению подверглась система взаимоотношений местных органов между собой. Так, в новом Законе появилось понятие исполнительно-распорядительного органа самоуправления (местной администрации); представительные органы исполняют правотворческие функции, отграниченные от функций исполнительно-распорядительного органа; глава муниципального образования не может быть и главой администрации, и председателем представительного органа, и наделен правом вето.
Указанное создает предпосылки для рассмотрения взаимоотношений органов местного самоуправления в контексте разделения властей, характерного для организации системы органов государственной власти.
В заключение хотелось бы указать на отдельные нормы, соответствие которых основополагающим конституционным принципам, выраженным в ст. 12, 130, 131 Конституции России, вызывает сомнение.
Во-первых, Закон 2003 г. практически исчерпывающим образом определил систему местного самоуправления.
Вместе с тем ст. 131 Конституции России устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указанное обстоятельство подтверждается, в частности, позицией, приведенной в Определении Конституционного Суда от 21 февраля 2002 г. №26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Исходя из конституционного смысла, указывает Конституционный Суд, местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований.
Во-вторых, важной новеллой является участие органов государственной власти в составе комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации.
В то же время в силу норм ст. 12, 130 Конституции влияние органов государственной власти в этой области недопустимо.
В-третьих, Законом установлена возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти соответствующего субъекта.
Такая возможность федеральной Конституцией ранее исключалась. Это, в частности, подтверждается правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 15 января 1998 г. №3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. №Об органах исполнительной власти в Республике Коми» и Постановлении от 24 января 1997 г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».
Таким образом, Закон 2003 г. содержит ряд небесспорных норм, соответствие которых Конституции России рано или поздно должно быть исследовано Конституционным Судом. С учетом наличия ранее принятых постановлений, выражающих правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, последнему, возможно, потребуется иначе истолковать некоторые ранее сделанные выводы.
2.2 Организационные работы местного самоуправления
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип «выделенной компетенции» местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).
Вместе с тем Конституция РФ (часть 2 статьи 132) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Соответственно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер - как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И прежде всего, должен быть ограничен перечень государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления.
Все государственные полномочия по субъекту (по правообладателю) могут быть поделены на: а) полномочия РФ и б) полномочия субъектов РФ. В зависимости от сферы ведения полномочия делятся на: а) полномочия по предметам исключительного ведения (РФ или субъектов РФ) и б) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом следует иметь в виду, что федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, а также договорами (соглашениями) федеральные полномочия могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ - федеральным органам государственной власти. То есть с точки зрения принадлежности полномочия РФ и субъектов РФ подразделяются на собственные и делегированные, причем перераспределяться в порядке передачи части полномочий от одного уровня власти к другому, согласно действующему законодательству, могут и полномочия по предметам исключительного ведения РФ или субъектов РФ, и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Частью 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Буквальное толкование данной нормы означает, что возможна передача любых собственных полномочий РФ и субъектов РФ органами власти того уровня, которым они принадлежат. Таким образом, следует признать принципиально допустимой передачу органам местного самоуправления:
1) Российской Федерацией - а) полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ и б) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
2) субъектами РФ - а) полномочий субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ и б) полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
По поводу возможности передачи органами государственной власти РФ или субъектов РФ делегированных им полномочий друг друга законодательство не содержит каких-либо конкретных предписаний, и это порождает немалую правовую неопределенность. Далее, на основе системного анализа действующих правовых норм, мы попытаемся выявить и сформулировать правила на этот предмет.
Но в первую очередь необходимо определить общие принципы передачи полномочий, касающиеся их содержания и объема. Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:
- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;
- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);
- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера - основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);
- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству - Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.
Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в пункте 2 статьи 26.3 закрепляется исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, т.е. понимаемых как собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно пункту 7 той же статьи, иные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляемые другими федеральными законами, определяются как передаваемые субъектам РФ полномочия РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета. В пункте 6 той же статьи устанавливается, какие из закрепленных в пункте 2 полномочий субъектов РФ не могут передаваться органам местного самоуправления. Таким образом, по данному Закону для собственных полномочий субъектов РФ критерий непротиворечия означает отсутствие прямого запрета на передачу полномочий. Соответственно, в этом случае наличие или отсутствие в специальном (отраслевом) законе разрешающей оговорки не имеет принципиального значения.
С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого - 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).
К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:
1) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;
2) организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;
3) формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;
4) передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;
5) финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов);
6) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;
7) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
8) предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
9) заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;
10) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
11) привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;
12) наделение городских поселений статусом городского округа;
13) определение границ муниципальных образований в установленном порядке;
14) учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;
15) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
16) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;
17) утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
18) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;
19) участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
20) создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;
21) осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Рассмотрение круга разрешенных и запрещенных к передаче на муниципальный уровень полномочий позволяет поставить ряд вопросов по содержанию и обоснованности законодательного подхода.
Прежде всего, исходя из упомянутого объема допустимых к передаче полномочий, получается, что в принципе субъекты РФ могут 2/3 своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Так, во Владимирской, Новгородской областях принято 13 законов о передаче различных полномочий этих субъектов РФ органам местного самоуправления, в Красноярском крае - 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько отдельных полномочий сразу). При этом осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления по значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что в корне нарушает конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель соотношения и взаимоотношений между этими уровнями публичной власти.
Кроме того, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Например, установлены запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и т.п. учреждениях. Разрешена и передача полномочий по организации межмуниципального транспортного обслуживания населения, в т.ч. железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом - трудно представить, как данные виды сообщения, в силу самой их специфики, могут быть эффективно реализованы силами муниципальных образований.
Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью запрещено передавать органам местного самоуправления, в то время как разрешено делегировать им многие полномочия по осуществлению межмуниципальных программ и проектов. Разрешено передавать на муниципальный уровень предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, хотя органы местного самоуправления не имеют никакого отношения ни к организации государственной гражданской службы, в т.ч. поступления, прохождения и увольнения с нее, ни к формированию данного вида специализированного жилого фонда.
Допускается передавать органам местного самоуправления полномочия по созданию и обеспечению охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Между тем не потому ли эти особо охраняемые территории и относятся в силу закона к государственным и региональным, что требуют централизованного управления со стороны субъектов РФ?
К числу разрешенных к передаче отнесены многие полномочия, закрепленные за субъектами РФ в порядке долевого разделения функций между местным самоуправлением и субъектами РФ (создание архивных фондов, транспортное обслуживание, библиотечное обслуживание, предоставление образования, развитие физкультуры и спорта, тушение пожаров).
Более того, сам перечень сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие, действительно отдельные полномочия, в других - целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения.
Следующий требующий освещения вопрос - о возможности и правилах передачи закрепленных за субъектами РФ федеральных полномочий по предметам совместного ведения - прямо не урегулирован ни Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ни Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ни каким-либо иным законом.
Из абзаца 2 части 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вполне ясно, распространяется ли правило о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам, только на собственные полномочия субъектов РФ или также на делегированные им полномочия РФ? И одинаков ли этот критерий непротиворечия применительно к передаче субъектами РФ собственных и делегированных Федерацией полномочий по предметам совместного ведения?
Анализ конкретных, отраслевых законов показывает, что лишь в немногих случаях федеральный закон содержит прямые разрешения на субпередачу органам местного самоуправления федеральных полномочий, делегируемых субъектам РФ. В большинстве случаев в законах не содержится упоминаний об этом. И нет ни одного примера прямых запретов на последующую субпередачу федеральных полномочий субъектами РФ.
В целом институт передачи части полномочий одних органов власти другим направлен на оптимизацию осуществления этих полномочий, исходя из специфических, индивидуальных, возможно и временных, условий, что не позволяет полностью отнести то или иное полномочие к функциям тех органов, которым оно передается, а требуется именно закрепление прав по его осуществлению этими органами под контролем и по правилам, определяемым (во всяком случае, в значительной мере) передающими органами.
Наконец, нельзя не отметить, что Российская Федерация может непосредственно передавать органам местного самоуправления свои полномочия федеральным законом, если целесообразно их осуществление именно на муниципальном уровне.
Применение единых правил в отношении делегированных субъектам РФ полномочий РФ, независимо от того, относятся ли они к исключительному или совместному ведению, оправданно потому, что существует проблема отграничения полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ от полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Прежде всего, потому, что сами предметы ведения разграничиваются вовсе не так четко и однозначно, как хотелось бы. Учитывая особенности юридической техники или ее откровенные недоработки, установление объема и содержания того или иного предмета ведения, его отграничение от смежных предметов ведения не всегда просто. Кроме того, и комплексный характер многих отношений вызывает сложности при отнесении их к конкретному предмету ведения, они как бы находятся на стыке нескольких сфер ведения одновременно.
Итак, можно сформулировать следующие общие правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий:
1) собственные полномочия РФ и субъектов РФ (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не запрещено законом;
2) делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) не могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не разрешено законом.
Нельзя сказать, что сформулированные выше правила в настоящее время беспрекословно соблюдаются. Среди нарушений есть как случаи очевидного действия вопреки прямым запретам закона <*>, так и, в значительно большей мере, следствия неясности, несогласованности и противоречивости самих законодательных актов.
2.3 Устав муниципального самоуправления
Устав муниципального образования - важнейший нормативный правовой акт, принимаемый на местном уровне. Хотя действующий Закон в отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении не содержит прямого указания, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представляется, что без устава невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти.
Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:
- наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;
- являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;
- регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;
- обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;
- является основой для дальнейшего нормотворчества;
- характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений;
- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;
- должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.
Законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, поскольку их перечень, установленный ст. 14 Закона, не является исчерпывающим. В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, учитывая, что, как правило, вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне.
Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требования об обязательном закреплении в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.
Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и, следовательно, хотя бы общий порядок распоряжения ею, по нашему мнению, должен быть закреплен в уставе муниципального образования с учетом интересов его населения. Доходы от использования муниципальной собственности относятся к числу важнейших источников доходов местных бюджетов, и вместе с тем известны случаи злоупотребления полномочиями по управлению муниципальным имуществом. Новый Закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Как уже отмечалось, предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования; кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым Законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования.
Перечень регулируемых в Уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем ранее учеными уже отмечалось, что «в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы (федеральных законов)». Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это зачастую происходит на практике.
Закон изменяет порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним не предусмотрено принятие уставов на референдуме, уставы принимаются представительным органом муниципального образования или населением непосредственно в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления - более 66%.
В данных положениях закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями настоящей статьи должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений - органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и др.
На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительного органа муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования (2/3 голосов от установленной численности депутатов).
Закон предусматривает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и вносимых в них изменений и дополнений устанавливается федеральным законом. Также Закон ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: помимо предусмотренного и действующим Законом о местном самоуправлении противоречия Конституции, федеральному или региональному законодательству, таким основанием может служить также нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него при государственной регистрации проверялось и ранее.
Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.
Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.
В субъектах РФ сложилась различная практика регистрации уставов муниципальных образований. В одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае, Томской, Омской областях), в других - органами юстиции (например, в Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае), в третьих - органами исполнительной власти субъектов РФ (в частности, уставы регистрировало Правительство Кировской области). В юридической литературе относительно названных вариантов регистрации уставов муниципальных образований высказывались разные мнения. Так, В.И. Васильев утверждал, что регистрация уставов законодательными органами субъектов РФ «"представляет собой «наиболее предпочтительный и демократичный порядок регистрации, предполагающий открытое, гласное обсуждение всех возможных вопросов, наиболее объективное и наименее подверженное ошибкам». Разумеется, каждый из названных вариантов обладает своими плюсами и минусами. На наш взгляд, регистрация уставов муниципальных образований органами исполнительной власти без каких-либо законодательных гарантий ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица. С другой стороны, регистрация уставов представительными органами сталкивается с трудностями технического характера, и аппараты этих органов не справляются с большим объемом работы. Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики. Данный вопрос приобрел еще большую остроту, когда органы юстиции в субъектах РФ были отнесены к федеральным органам исполнительной власти. Совершенно очевидно, что субъекты Федерации не могли устанавливать дополнительных обязанностей в виде регистрации уставов муниципальных образований федеральным органам государственной власти.
Данная проблема была разрешена Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г., определившим, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44). Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соответствие Конституции, федеральному и региональному законодательству, соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него проверялось и ранее при государственной регистрации.
Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход, на наш взгляд, соответствует сложившейся практике, но тем не менее он не бесспорен. Так, Уставная палата (позднее преобразованная в Уставный суд) Иркутской области в 1999 г. рассматривала вопрос о регистрации устава муниципального образования как обязательного условия вступления его в силу. Уставная палата пришла к выводу, что нормы, согласно которым государственная регистрация уставов муниципального образования является необходимым условием вступления их в силу, противоречат положениям Устава Иркутской области. Обосновывая данный вывод, Уставная палата исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочих, принятие, обнародование и вступление устава в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом применения. Государственная регистрация устава имеет значение лишь как включение соответствующего муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований и означает официальное признание государством соответствующего муниципального образования и его устава.
Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента от 13 октября 2004 г., государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы отнесена к компетенции Минюста РФ. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально - эти полномочия полностью передали органам юстиции.
Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который вступил в силу 1 сентября 2005 г. В соответствии с данным Федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (Главное управление Минюста РФ по федеральному округу), а осуществляют регистрацию территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу. В полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Во исполнение норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. №350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции был подготовлен пакет приказов, детализирующих нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. и указанного Постановления Правительства РФ.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Представляется, что практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» довольно скоро позволит добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.
Подобные документы
Местное самоуправление-основа Конституционного строя РФ. Становление модели организации местного самоуправления. Местное самоуправление: понятие, конституционное закрепление. Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления.
реферат [37,0 K], добавлен 01.10.2008Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 29.06.2012Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.
контрольная работа [26,9 K], добавлен 12.12.2011Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.
курсовая работа [32,7 K], добавлен 19.03.2015Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы. Гарантии прав местного самоуправления и его ответственность.
курсовая работа [56,5 K], добавлен 26.02.2009Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 05.08.2010Понятие местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении. Устав муниципального образования. Экономические основы местного самоуправления. Местный бюджет.
курсовая работа [31,2 K], добавлен 21.11.2008Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011
