Правовые и территориальные основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

1. Территориальные основы местного самоуправления. Границы и состав территории муниципального образования 4

2. Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности 6

Заключение 25

Список литературы 26

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и форм народовластия, важнейшей составной частью системы управления обществом.

Проблемы муниципально-территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии. Это обусловлено рядом причин. Конституция Российской Федерации (ст. 131 ч. 1) не дает однозначного ответа на вопрос о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления.

Целью данной работы является исследование правовых и территориальных основ местного самоуправления.

Задачи работы состоят в изучении уровне и видов муниципальных образований.

При подготовке работы были использованы нормы российского законодательства Конституция Российской Федерации. - М.: Юрайт, 2002; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822., исследования местного самоуправления Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: БЕК, 2007; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.: Юрист, 2008., учебники по муниципальному праву Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. - М., 2006; Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М., 2006; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - Екатеринбург: Сибирь, 2007..

1. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ГРАНИЦЫ И СОСТАВ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - Екатеринбург: Сибирь, 2007. - С. 21..

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление -- это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М., 2006. С. 38..

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» Конституция Российской Федерации. - М.: Юрайт, 2002.. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 322..

В ст. 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дано определение муниципального образования - «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Закон вводит двухуровневую систему местного самоуправления: нижний уровень составляют городские и сельские населённые пункты, а верхний -- городские округа и муниципальные районы. Предусматривается также категория городских округов, совмещающих в больших городах функции самоуправления обоих уровней. Детально прописан порядок установления и изменения границ муниципальных образований, их объединения и раздела. Территория, не включённая в границы населённого пункта, именуется «межселенной территорией», которая может включаться или не включаться в состав муниципального образования более высокого уровня. Если она включается в муниципальный район, то на такой территории он выполняет обязанности органов самоуправления обоих уровней.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

2. ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ИХ ОСОБЕННОСТИ

Конституция Российской Федерации называет два типа муниципальных образований - городские поселения и сельские поселения. Представляется, что на разных территориях (т.е. в городе и в селе) местное самоуправление не может функционировать одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм местного самоуправления.

В первом случае мы имеем дело с достаточно «плотной» группой населения, проживающей на относительно небольшой территории. Во втором случае местное самоуправление осуществляется на большой территории с невысокой плотностью населения, причем у каждого жителя (или у нескольких) часть этой территории, как правило, находится в собственности. Следовательно, формы и методы осуществления местного самоуправления в этих двух случаях должны в определенной степени различаться Автономов А.С., Захаров А.А. Основы местного самоуправления и муниципального управления. - М., 2007. - С. 65..

Тем не менее, в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не уделено должного внимания разграничению городского и сельского самоуправления. Закон 1995 г. ввел обобщающее понятие - «муниципальное образование», которое было определено как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Закон 2003 г. отделяет городские поселения от сельских, но различие это формально: городское поселение - это территория, в основе которой - городской населенный пункт; сельское поселение - это территория, в основе которой - сельский населенный пункт (пункты); формы и методы местного самоуправления одинаковы. Безусловное достоинство нового Закона - ликвидация тех негативных последствий, которые возникли вследствие неясности формулировок Закона 1995 г.: система местного самоуправления становится двухуровневой, компетенция каждого вида муниципальных образований достаточно подробно определена.

Проблема, часто возникавшая в сложной системе муниципальных образований (суть ее состоит в следующем: одно муниципальное образование входит в состав другого и при этом каждое является самостоятельным и в попытках эту самостоятельность реализовать максимально ущемляет права другого), решена путем законодательного определения компетенции каждого уровня местного самоуправления. Придание сельским районам статуса административно-территориальных единиц, т.е. территорий, на которых осуществляется государственное управление, еще не полностью изжито, но, во всяком случае, если границы муниципального района будут совпадать с границами административно-территориальной единицы, то компетенция органов местного самоуправления района будет достаточно определенной, поскольку напрямую закреплена Федеральным законом. Необходимо рекомендовать дальнейшее уточнение норм Федерального закона, определение в нем особенностей осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.: Юрист, 2008. - С. 111..

Совершенно правильным представляется в связи с этим замечание В.С. Мокрого о том, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления. Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

Определение территориальной основы местного самоуправления практически одинаково у исследователей этого вопроса. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев указывают, что «территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2007. -С. 291..

По мнению Н.В. Постового, «под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства» Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. - М., 2007. - С. 165..

С точки зрения В.А. Щепачева, «под территориальной основой понимается совокупность норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления» Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. - Оренбург, 2007. - С. 6..

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных относятся следующие вопросы:

- формирование муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- упразднение муниципального образования.

Нормы Федерального закона 2003 г. указывают, что муниципальное образование - это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, новый Закон, по сути, даже не делает попытки дать определение муниципального образования с точки зрения его сущности, его главных критериев в отличие от Федерального закона 1995 г. (напомним, в нем муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, иная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления). Он просто перечисляет все типы поселений, которые являются муниципальными образованиями. Следовательно, теряют свое значение два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета). По новым правилам, для того чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом, необходимо выяснить, обладает ли оно статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Итак, новый Федеральный закон серьезно сужает существовавшее до недавнего времени многообразие форм местного самоуправления. Территориальные пределы муниципального образования до сих пор определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений.

С принятием нового Закона такая ситуация изменилась. Для каждого типа муниципального образования введены специальные требования. В соответствии с ними, можно выделить своего рода муниципалитеты первого и второго уровней. Так, муниципальное образование первого типа - это городское поселение, каковым согласно нормам нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является поселение, в составе территории которого имеются один город или поселок городского типа с прилегающей территорией. При этом в составе территории городского поселения также может находиться один или несколько сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не имеющими статуса самостоятельных муниципальных образований.

Муниципальное образование - сельское поселение - это также поселение первого уровня, в составе его территории имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, должен входить в состав городского или сельского поселения Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. - М., 2006. - С. 165..

Муниципальным образованием второго уровня следует считать муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как видно из приведенного определения, каждое «вторичное» муниципальное образование включает в себя два или несколько «первичных».

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Помимо названных типов муниципальных образований, новый Закон выделяет и «особые» типы муниципалитетов. К этим «особым» типам относятся городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому или территориальному принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование должно являться поселением или объединением поселений. Под поселением, как видно из Закона 2003 г., следует понимать город, поселок, сельский населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Несложно заметить, что все приведенные определения Федерального закона являются неполными, незавершенными. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует введения ряда специальных критериев, на которых должны быть основаны принципы формирования муниципальных образований, изложенные в ст. 12 нового Федерального закона. Наиболее очевидными такими критериями являются Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: БЕК, 2007. - С. 84.:

- численность населения территории;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории также необходимо учитывать, поскольку именно оно - главный субъект самоуправления на соответствующей территории.

Состав территории муниципального образования не определяется детально в новом Федеральном законе. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство субъектов Российской Федерации не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. В общем, в состав территории муниципального образования входят Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2007. - С. 158.:

- земли городских, сельских поселений;

- земли общего пользования;

- рекреационные зоны;

- земли, необходимые для развития поселений;

- другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;

- водные и иные объекты.

Важным критерием для определения территориальных пределов муниципального образования является определение средней численности населения, проживающего в том или ином регионе. Федеральный закон выделяет:

- территории с низкой плотностью населения;

- территории с высокой плотностью населения;

- межселенные территории.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Межселенная территория - это территория, находящаяся вне границ поселений.

В целом границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:

- эффективности местного самоуправления;

- приближенности органов местного самоуправления к населению;

- гарантированности прав местного самоуправления (в том числе гарантированности достаточной бюджетной обеспеченности);

- самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- учета административно-территориальных границ территорий субъекта Российской Федерации;

- учета исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, но эти законы должны приниматься на основе требований Федерального закона, наиболее важным из которых является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъекта Российской Федерации (за небольшими исключениями, установленными федеральным законом) должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Помимо этого, Федеральный закон устанавливает ряд требований в отношении установления и изменения границ муниципальных образований. В частности, к числу таких требований относятся Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - Екатеринбург: Сибирь, 2007. - С. 155.:

- включение всех муниципальных образований-поселений в границы муниципальных районов;

- учет исторических особенностей населенных пунктов и прилегающих к ним территорий;

- определение размеров территории поселения с учетом численности его населения. территориальный местный самоуправление

Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Это требование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. Территория одного поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Инициатива такого изменения может принадлежать следующим субъектам:

- населению;

- органам местного самоуправления;

- органам государственной власти субъекта Российской Федерации;

- федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть выработаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования (присоединению к нему соответствующих территорий, объединению и т.д.).

Как представляется, законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. Отдельные исследователи указывают, что на уровне района необходимо создание условий для того, чтобы было возможно в зависимости от условий конкретного муниципального образования осуществление как государственной, так и муниципальной власти. В тех случаях, когда на территории муниципального образования местное самоуправление осуществляется на таких уровнях, как городское и сельское поселение, сельский округ или, например, волость, на уровне района может осуществляться только местное государственное управление. Это не противоречит российскому законодательству и может стать одним из механизмов совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В связи с тем что, как уже неоднократно было подтверждено теорией и практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой разумной представляется идея территориального разделения уровней власти. То есть необходимо создать такую систему публичной власти на уровнях, находящихся ниже уровня субъекта Российской Федерации, при которой бы возможным стало сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Очень большой шаг в этом направлении был сделан в Федеральном законе 2003 г., который предложил «поселенческо-территориальную» систему местного самоуправления. Недостаток, точнее говоря, непоследовательность, Закона заключается в том, что он предлагает оба уровня - и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) - считать уровнями местного самоуправления. Недостатки такого подхода очевидны и уже неоднократно отмечались в трудах специалистов в области муниципального права. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований - районов - наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований - поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов - районные фонды финансовой поддержки поселений и т.п.). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления.

Между тем многие субъекты Российской Федерации с самого начала построения новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. стремились и стремятся включить районы в систему своей - государственной - власти. И ряд субъектов Федерации, которым удалось построение такой районной государственной власти, весьма успешно развиваются (Республика Татарстан, например, входит в десятку наиболее экономически развитых субъектов Российской Федерации). Это свидетельствует о том, что практика подтверждает близость районов к уровню государственной власти. Вместе с тем район - это, как правило, не настолько большая территория, чтобы решать масштабные государственные задачи и управляться как государство или его субъект. Поэтому на уровне района в решении местных дел должно участвовать как население, так и государство. И к числу этих дел должны относиться не только вопросы местного значения, но и вопросы государственного значения (экономическая, в том числе налоговая, политика, транспорт, связь и пр.). Из этого следует, что на уровне района должна одновременно существовать и местная, и государственная власть. Как их совместить - важный и крайне сложный вопрос, исчерпывающий ответ на который, вероятнее всего, сможет сформулировать лишь практика. На сегодняшний день вполне справедливым представляется утверждать, что дублирование систем власти, создание параллельно действующих систем муниципальных и государственных органов будет неэффективным. Даже если удастся исчерпывающе разграничить их полномочия, устранить (зачастую неизбежные) конфликты, связанные с нахождением двух примерно равновесных сил на одной территории, эта система останется неэффективной, поскольку необходимо будет оплачивать ее расходы, как минимум, в двукратном размере. Те страны, в которых такое дублирование допускается, обычно ограничиваются только «верхними» уровнями власти. Так, во Франции, например, местное самоуправление и государственное управление дублируются на уровнях департаментов и регионов, а на уровне коммун (которых во Франции более 40 тысяч) это уже неэффективно, экономически невыгодно. Поэтому во Франции в коммуне избранный населением мэр рассматривается одновременно как представитель государства, и в этом качестве он взаимодействует (часто руководит) полицейскими, пожарными и другими государственными структурами Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М., 2006. - С. 183..

Как представляется, такую систему организации местной власти вполне могла бы заимствовать и Россия. Представительный орган местного самоуправления в ней мог бы формироваться по двухступенчатой системе из представителей представительных органов местного самоуправления поселений (такая возможность уже предусмотрена в нормах Федерального закона 2003 г.). Сформированный таким образом представительный орган местного самоуправления района будет выбирать из своего состава председателя - главу муниципального образования, и уже в этом качестве глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления будут формировать районную исполнительную власть, возглавлять которую должен глава администрации, утверждаемый представительным органом местного самоуправления и вносимый на рассмотрение представительного органа местного самоуправления главой субъекта Российской Федерации. При этом и глава муниципального образования (председатель представительного органа местного самоуправления), и глава районной администрации должны рассматриваться как представители государства (хотя формально в систему государственной власти они входить не будут, иначе возникнет противоречие со ст. 12 Конституции Российской Федерации). Важно в рамках такого механизма закрепить систему гарантий деятельности представительного органа местного самоуправления: глава субъекта Российской Федерации не должен получить, например, право роспуска районного представительного органа местного самоуправления в случае отклонения кандидатуры главы администрации. Важно на самых начальных этапах данной процедуры предусмотреть механизмы согласования: например, кандидатуру главы администрации глава субъекта должен вносить не по собственному усмотрению, а на основе рекомендаций, выработанных специально создаваемой Комиссией по отбору кандидатов, которая должна формироваться на паритетной основе представителями главы субъекта Федерации и представительного органа местного самоуправления. Она и будет вносить соответствующие предложения по кандидатам главе субъекта Федерации, который обязан будет представить на рассмотрение представительного органа местного самоуправления одну из кандидатур, отобранных комиссией.

С целью преодоления возможных конфликтов целесообразно предложить и процедуру рейтингового голосования: глава субъекта Федерации может внести в представительный орган местного самоуправления несколько кандидатов, по каждому из которых будет проведено голосование. В должности главы районной администрации утверждается кандидат, получивший наибольшее число голосов.

Несомненно, что поселения, которые станут в новой системе решать преимущественно вопросы местного значения, тоже должны быть связаны с системой органов государственной власти уже хотя бы потому, что отдельные государственные полномочия могут им делегироваться органами государственной власти, как это предусматривает закон, так как и на самом низовом уровне неизбежно возникают вопросы, имеющие государственное значение. Наилучшим и наиболее соответствующим принципам демократического устройства государства представляется установление такой связи через систему политических партий, через политическую систему общества. Местное самоуправление как институт гражданского общества не может существовать в отрыве от других его институтов, оно неизбежно должно быть связано, должно развиваться вместе с ними. Как и местное самоуправление, партийная система в Российской Федерации также находится в состоянии становления и развития, и корректно утверждать, что совместная эволюция этих институтов будет более эффективной, чем их раздельное движение. Поэтому вполне разумно ввести в систему муниципальных выборов элементы пропорциональной системы (например, закрепить положение о том, что часть кандидатов представительного органа местного самоуправления избирается по пропорциональной системе) и развивать такую систему мажоритарных выборов, в которых участвуют посредством выдвижения кандидатов только политические партии.

Особое значение в рамках этой модифицированной системы местного самоуправления будет принадлежать городским округам. Особенности городских округов должны заключаться не в объединении района и поселения и не в механическом сложении городских (поселенческих) и районных полномочий, а в разделении собственно города на территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции района. Совершенно нереально представить себе в качестве поселений со статусом муниципального образования такие «города-миллионники», как, например, Новосибирск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону или Нижний Новгород. Население каждого из этих поселений сопоставимо с численностью небольших европейских государств. Какие могут быть объединяющие один миллион человек вопросы местного значения? Как справедливо и неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местное самоуправление только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т.е. когда как можно большее число жителей может реально и непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Обратимся вновь к зарубежному опыту. Большой Лондон состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Районные советы образуют основной элемент городского самоуправления. Город как поселение представляет собой, в сущности, совокупность самостоятельных районов. И такая организация возникла в ходе естественного исторического процесса: для создания и содержания инженерной инфраструктуры жители города в начале XVIII в. образовывали местные органы власти, собиравшие налоги, заключавшие подряды на строительство, ремонт и расширение инженерных сетей. Так постепенно, естественным путем возникло районное самоуправление в городских районах Лондона. Впоследствии районы заключили договор об объединении в границах Большого Лондона и сформировали Совет Большого Лондона, основной задачей которого стала координация и согласование деятельности районных советов. В ходе реформы 1984 - 1985 гг. Совет Большого Лондона был распущен, а его полномочия были распределены между районными советами.

Эти примеры, как представляется, убедительно свидетельствуют о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий. И наша собственная, российская, практика подтверждает данный вывод: города с населением свыше 100 тыс. человек практически всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические принципы и принципы организации эффективного управления. Следует сделать вывод, что в данном случае этот принцип существенным образом влияет и на принципы организации публичной власти. Отсюда вытекает, что городской округ обязательно должен включать в свой состав поселение, численность населения которого достигла как минимум 100 тыс. человек. Это поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне округа, который должен выступать в качестве административно-территориальной единицы, т.е. субъекта государственного управления.

Изложенное приводит к выводу о том, что районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление -- это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления.

ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Закон вводит двухуровневую систему местного самоуправления: нижний уровень составляют городские и сельские населённые пункты, а верхний -- городские округа и муниципальные районы. Предусматривается также категория городских округов, совмещающих в больших городах функции самоуправления обоих уровней.

Муниципальные образования - города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие - представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы.

Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации. - М.: Юрайт, 2002.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.

Автономов А.С., Захаров А.А. Основы местного самоуправления и муниципального управления. - М., 2007.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: БЕК, 2007.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - Екатеринбург: Сибирь, 2007.

Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.: Юрист, 2008.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. - М., 2006.

Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М., 2006.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2007.

Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. - М., 2007.

Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. - Оренбург, 2007.

Размещено на Allbest.ru