1.1. Понятие «местное самоуправление».

Местное самоуправление является одним из основных ви-дов самоуправления наряду с национальным, профессиональ-ным, самоуправлением по интересам и политическим. В специ-альной литературе в настоящее время можно встретить доста-точно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением со-временной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образо-ваний, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только рос-сийский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX - начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.

Одно из первых определений понятия местного само-управления в отечественной юридической литературе было да-но А. Васильчиковым, сторонником общественной (общест-венно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внут-реннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление -- это единст-во прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления» Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-странных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. I-IV..

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление -- это лишь составная часть госу-дарственного управления.

Понимание муниципального самоуправления как разно-видности местного государственного управления получило ши-рокое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных -- германской му-ниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и госу-дарственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муници-пального управления, социал-реформистские концепции мест-ного самоуправления, теории социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление» в юридической лите-ратуре также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные ор-ганы и их должностные лица. Последние, как правило, осуще-ствляют методы нетрадиционной политики, активнее исполь-зуют общественную инициативу. Их деятельность часто олице-творяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного само-управления. Ибо оно обладает одновременно качествами соци-ального и политического, публично-правового и частноправово-го. С одной стороны, самоуправление -- это естественное со-стояние человека и общества, что отличает его от государства.

В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сло-жившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти на-ступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом -- реформами местного самоуправ-ления наступал откат с очередным усилением тенденции цен-трализации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства -- такая же неиз-бежность, как и их извечная потребность друг в друге. Органи-зационная обособленность общества и государства, органов ме-стного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени -- это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоя-тельностью социального и политического. Вместе с тем, мест-ное самоуправление, являясь проявлением общественного (со-циального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление -- это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление -- это публичная власть, существую-щая наряду с государственной властью, которую отличают та-кие признаки, как: 1) локально-управленческий характер орга-нов; 2) наличие определенных формальных гарантий органи-зационной, финансово-бюджетной и функциональной само-стоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с на-селением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются на-селением) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.

Таким образом, местное самоуправление -- это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (ес-тественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле-ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен-ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче-ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре-чивыми, часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благо-приятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассо-вых и общенациональных отношений, гармонизации различ-ных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень са-моорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естест-венные потребности отдельного человека, условия их удовле-творения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жи-лищно-коммунальные, противопожарная защита, полицей-ская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерацио-нально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень -- это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, об-щественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспри-нимает издержки жизни в большом городе -- загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов» Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляю-щееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 163-170. .

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая при-обретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выпол-няющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материн-ства и отцовства, социальное и культурное обслуживание лю-дей и т.п. -- традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления незави-симости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно от-крывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером» Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

. Естествен-ному характеру формирования местного сообщества соответст-вует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их дея-тельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тон-кое понимание проблем местного населения, чем государствен-ные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большин-ство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и дохо-дах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.

Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют од-ни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водо-снабжения, решаются они по-разному в муниципальных обра-зованиях. В этом проявляются не только субъективные факто-ры, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать опреде-ленный выбор муниципальных благ. В этой возможности важ-нейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на ме-стном уровне.

Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспе-чивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за пре-доставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обо-стрение социальных проблем, имея на местном уровне допол-нительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти уси-ливает доверие населения к ее возможностям. В муниципаль-ных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все мест-ные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.

На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечи-вает органам местного самоуправления большую ценность де-нег -- важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить уча-стие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эф-фективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных соци-альных групп, объединенных местом проживания, солидар-ность местного сообщества.

Важная социальная роль муниципальных органов обуслов-лена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития обра-зования, здравоохранения и культуры, жилищного и комму-нального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе-ния и ряд других решались на уровне органов местного само-управления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу -- обеспечивают комплексное решение вопросов обслу-живания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты го-сударственной политики: улучшение демографической ситуа-ции, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слабо-развитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии -- это selfgovernment (самоуправление), во Франции -- centralisa-tion administrative (административная централизация), в Гер-мании -- standische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особен-ностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправ-ления, которая нашла свое закрепление в принятой странами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хар-тии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под ме-стным самоуправлением понимается право и реальная спо-собность органов местного самоуправления регламентиро-вать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на форми-рование представлений о местном самоуправлении в нацио-нальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) ме-стного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное само-управление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому европейским сообществом оп-ределение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР -- система организации дея-тельности граждан для самостоятельного (под свою ответ-ственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматри-вать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заве-дование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.. Такой систем-ный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие ме-стного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как систе-мы, состоящей из совокупности демократических организаци-онных форм (выборов) и институтов прямой (непосредствен-ной) демократии (референдумов), других форм прямого воле-изъявления, а также указанием на то, что посредством выбор-ных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федера-ции. --М., 1996. С. 460,470..

Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. кон-ституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти наро-да составляет одну из основ конституционного строя Рос-сийской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)» Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14..

Таким образом, местное самоуправление -- это:

* основа конституционного строя России;

* форма народовластия;

* право населения муниципального образования на само-управление;

* самостоятельная деятельность населения муници-пального образования, признаваемая и гарантируемая Консти-туцией РФ, а также предполагающая ответственность;

* наличие собственной компетенции -- вопросов местного значения;

* сочетание прямой (непосредственной) и пред-ставительной демократии;

* организация власти с учетом интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого пра-ва населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Зако-на) Курской области предусматривает возможность самостоя-тельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким об-разом допускает возможность упразднения местного само-управления на территории отдельного муниципального обра-зования и его замену органами государственной власти, под-черкнул, что право проживающих на территории муници-пального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муни-ципального образования.

1.2. Территориальные основы местного самоуправления.