Устав муниципального образования - необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. Порядок его принятия

4

ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТ

Контрольная работа

По предмету: Муниципальное право

Тема: Устав муниципального образования - необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. Порядок его принятия.

Выполнила студентка группы СЗ-22

курса заочного отделения

специальность «Социальная работа»

Тишкова Анжелика Борисовна

Проверила:

Балашиха 2008

Содержание

Введение…………………………………………………………………..3

1.Органы местного самоуправления……………………………………5

2.Муниципальные образования…………………………………………8

3. Устав муниципального образования и порядок его принятия……….8

Литература……………………………………………………………….18

Приложение……………………………………………………………...19

Введение

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

1.Органы местного самоуправления

По законодательству РФ, муниципальное образование. - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с ГК РФ . муниципальное образование является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений. Статус муниципального .образования. определяется Конституцией РФ, ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 12 августа1995 года, законодательством субъектов РФ, а так же уставом соответствующего муниципальному образованию.

3. Устав муниципального образования и порядок его принятия

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации местное самоуправление. определяются организация и формы осуществления М.с. в данных муниципальных образованиях, их территориальная финансово-экономические основы, а также содержатся другие положения об организации М.с., о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц . местное самоуправление

В соответствии с законом муниципальное образование самостоятельно разрабатывает свой устав. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два способа принятия устава муниципального образования: представительным органом местное самоуправление. и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.

Устав муниципального образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

Практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации ставит вопрос об определении юридического значения государственной регистрации уставов муниципальных образований. Отказ в такой регистрации нередко является рычагом давления на мэров или глав местных администраций.

По вопросу о юридическом значении регистрации уставов муниципальных образований неоднократно высказывался Комитет по местному самоуправлению Государственной Думы РФ, Генеральная прокуратура, Верховный Суд РФ. Единого подхода к данной проблеме выработано не было, мнения так и остались противоположными. Согласно первому из них (его поддерживают все названные федеральные органы, за исключением Верховного Суда) факт вступления устава муниципального образования в силу не связывается с процедурой его государственной регистрации, а решающее значение имеет факт его опубликования. Согласно второму мнению опубликованный, но не прошедший процедуру государственной регистрации устав не может считаться вступившим в законную силу. Ни в первом, ни во втором случае не подвергается сомнению необходимость самой регистрации - это требование Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С практической точки зрения представляет интерес одно из дел, рассмотренных Уставной палатой Иркутской области. В соответствии с Уставом области, Уставная палата - экспертно - консультативный орган, к компетенции которого относится принятие заключений о соответствии Уставу области областных законов, иных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных от имени области, толкование Устава области, дача заключений по спорам о компетенции между органами государственной власти области, между ними и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления между собой. Заключения Уставной палаты носят рекомендательный характер. (Правовой статус палаты имел переходный характер, и с принятием Федерального закона "О судебной системе Российской Федерации" началась ее постепенная трансформация в Уставный суд области.)

В Уставную палату обратился глава администрации одного из районов Иркутской области с запросом о проверке соответствия Уставу области отдельных положений Закона области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области" и "О местном самоуправлении в Иркутской области", согласно которым устав муниципального образования публикуется с реквизитами его государственной регистрации и вступает в силу с момента его опубликования. Названные Законы, принятые в 1997 г., относят регистрацию этих уставов к ведению управления юстиции области. Устав района был принят представительным органом местного самоуправления в 1995 г., после его опубликования без реквизитов о его регистрации в 1998 г. заявитель считает устав вступившим в силу.

При подготовке дела к рассмотрению было получено заключение государственного Института регионального законодательства Иркутской области. На вопрос об определении характера факта регистрации уставов муниципальных образований - разрешительном, уведомительном или ином - с точки зрения принципов гарантированности местного самоуправления, самостоятельности местного сообщества в решении вопросов местного значения, признания за местным сообществом собственных полномочий, был получен ответ, что с позиции этих принципов решить вопрос о юридическом значении государственной регистрации уставов муниципальных образований вряд ли возможно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяет прямо юридическое значение государственной регистрации уставов муниципальных образований. Исходя из этого Министерство юстиции РФ в заключении по результатам юридической экспертизы областного Закона "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области", Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям (ныне - Министерство по делам федерации и национальностей) в ответе на запрос областной администрации сделали вывод о том, что Федеральный закон не связывает вступление в силу уставов муниципальных образований с фактом их государственной регистрации.

Уставная палата при рассмотрении дела исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочего, принятие, обнародование и вступление нормативного правового акта в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом правоприменения и исходящую, к тому же, от органа исполнительной власти, на который, в соответствии с областным законодательством, возложена регистрация.

По своей правовой природе регистрация устава муниципального образования имеет сходные элементы с правовым институтом включения муниципального образования в Федеральнв государственной регистрации или во внесении в Федеральный реестр. Государственная регистрация означает официальное признание со стороны государства соответствия устава муниципального образования федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

В федеральном и областном законодательстве закреплена возможность принятия уставов муниципальных образований на местных референдумах. Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органом местного самоуправления (п. 5 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Следовательно, устав, принятый в результате проведения местного референдума, не нуждается в утверждении государственным органом и вступает в силу с момента его официального опубликования безотносительно к процедуре его государственной регистрации.

В Приморском крае первоначально уставы муниципальных образований принимались на местном референдуме. Вслед за принятием на референдуме большинство из них передавались на экспертизу во Владивостокский центр правовой информации и правового всеобуча. Затем они отправлялись на регистрацию в управление юстиции администрации Приморского края. Несмотря на экспертизу, в силу отсутствия соответствующих законов и противоречивости краевого и федерального законодательства в области местного самоуправления, практически во всех уставах муниципальных образований специалистами управления юстиции администрации Приморского края были выявлены ошибки и противоречия, послужившие основанием для отказа в регистрации уставов. Поскольку краевое законодательство связывает факт регистрации уставов со вступлением их в силу, почему-то ни у кого не возникало вопроса о законности дополнительного утверждения решения, принятого на референдуме.

Названным Законом к ведению субъекта Федерации отнесено определение порядка государственной регистрации (п. 3 ст. 8). Закон же Иркутской области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" регулирует не только правоотношения, связанные с установлением порядка регистрации уставов муниципальных образований, но и правоотношения, связанные с их вступлением в силу. Тем самым областной законодатель расширил свои полномочия по осуществлению правового регулирования по сравнению с тем объемом прав, который предоставлен ему федеральным законодателем.

До принятия субъектами Федерации законов, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в том числе определяющих порядок регистрации уставов), вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований. Следовательно, до момента вступления в силу областного законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований порядок регистрации конкретного устава мог быть определен в самом уставе.

Таким образом, действующее федеральное и региональное законодательство выделяет уставы, принятые на референдуме и не нуждающиеся в дополнительном утверждении; уставы, принятые до вступления в силу регионального законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований, вступление в силу которых не связывается с фактом их государственной регистрации; уставы, принятые после вступления в силу названного законодательства, устанавливающего обязательность регистрации для факта их вступления в силу. Статус всех этих уставов не может быть различен

На основании изложенного был сделан вывод, что установление регистрации уставов муниципальных образований как обстоятельства, необходимого для вступления устава в силу, противоречит уставным принципам самостоятельности и под собственную ответственность решения населением вопросов местного значения, гарантированности местного самоуправления, признания за местным сообществом собственных полномочий. Выходя за пределы прав, предоставленных федеральным законом по определению порядка регистрации уставов муниципальных образований, областной законодатель нарушает уставную гарантию местного самоуправления, в соответствии с которой полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти.

Такое решение, в силу противоречивости правоприменительной практики, породило ряд обращений в Уставную палату. Первым из них было обращение губернатора Иркутской области. Его запрос основывался на Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г. по протесту Генерального прокурора РФ о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. В отличие от мнения Генеральной прокуратуры требование государственной регистрации уставов муниципальных образований Верховным Судом признано необходимым условием деятельности местного самоуправления, а акт государственной регистрации устава - необходимой стадией единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу <*>. Основываясь на том, что вступившие в законную силу решения, определения и постановления судов обязательны для всех юридических лиц и граждан, а также имеют преюдициальное значение при рассмотрении иными судами аналогичных дел, губернатор просил разъяснить заключение Уставной палаты с учетом положений Постановления Президиума Верховного Суда от 29 октября 1997 г

В ответе, подготовленном Уставной палатой, был дан анализ позиции Президиума Верховного Суда. В обоснование своих выводов Верховный Суд проводит логическое толкование статей 5 и 8 Федерального закона, а также рассматривает проблему компетенции субъекта Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по установлению общих принципов организации местного самоуправления. При такой трактовке законодательства о местном самоуправлении возникает конфликт между федеральным законодательством о референдуме и о местном самоуправлении. Доводов, почему приоритет имеет законодательство о местном самоуправлении над законодательством о референдумах, Верховный Суд не приводит.

Одновременно с запросом губернатора в Уставную палату было внесено представление прокуратуры Иркутской области об устранении нарушений законодательства о местном самоуправлении, в котором, со ссылкой на ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и судебную практику утверждалось, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. На основании этого прокуратура просила пересмотреть заключение Уставной палаты и решить вопрос об отзыве заключения.

В ответе Уставная палата сослалась на Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, в котором указано, что решения судов общей юрисдикции не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции РФ и федеральным законам. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ исключает обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы. Поэтому ссылка на постановление Президиума Верховного Суда РФ по конкретному делу не может быть использована как достаточный правовой аргумент. Учитывая, что подавляющее большинство органов местного самоуправления Иркутской области формируются и осуществляют свою деятельность на основании уставов местного самоуправления, которые не зарегистрированы в установленном областным законодательством порядке, и их не признают вступившими в законную силу, создается ситуация, когда вся деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признана в судебном порядке недействительной. Поскольку Уставная палата является экспертно - консультативным органом, заключения которого носят рекомендательный характер, они не могут служить предметом прокурорского надзора.

Заключение было направлено для рассмотрения в Законодательное собрание области, в компетенцию которого входит решение вопроса о внесении изменений и дополнений в областное законодательство исходя из рекомендаций Уставной палаты.

Это проблема характерна для значительного числа регионов. Так, в Иркутской области из существующих 37 муниципальных образований к моменту рассмотрения дела только два имели зарегистрированный устав (г. Иркутск, устав которого был зарегистрирован законом области до вступления в силу областного законодательства о регистрации, и Ангарское муниципальное образование, включающее г. Ангарск и прилегающую к нему территорию).

В Приморском крае из 42 муниципальных образований зарегистрированы уставы только пяти. Отсутствие уставов у муниципальных образований - серьезная проблема, поскольку, не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом. Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до невозможности муниципального образования открыть счет в банке. Это наносит ущерб представительным органам, поскольку, в то время как главы муниципальных образований пользуются старыми счетами администраций районов и городов, представительные органы вынуждены их только открывать. Остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают <*>. Отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов не только снижает динамику развития местного самоуправления, но и способно, в силу того, что численность городских и районных дум определяется уставами муниципальных образований, поставить под сомнение легитимность избираемых представительных органов местного самоуправления и их решений.

В уставах некоторых субъектов РФ регистрация уставов муниципальных образований относится к компетенции представительного (законодательного) органа власти. Такая регистрация осуществляется путем принятия нормативного правового акта субъекта Федерации. В то же время в большинстве регионов регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют органы исполнительной власти. Рассмотренное дело, на наш взгляд, представляет интерес не только с точки зрения его содержания, но и показательно с позиций разумного распределения компетенции между представительным и исполнительным органом. Наиболее целесообразно отнести вопрос о регистрации уставов муниципальных образований к компетенции представительного органа. Акт о регистрации того или иного устава в этом случае будет иметь форму закона, что позволит осуществлять государственную защиту устава всеми имеющимися в распоряжении государственной власти способами. Такая конструкция позволяет решить вопрос не только о природе государственной регистрации уставов, но и о юридическом значении регистрации: устав вступает в силу после его опубликования; он подлежит государственной регистрации с целью придания его положениям общеобязательной силы. Кроме того, принятый в этом случае Законодательным собранием нормативно - правовой акт может явиться предметом прокурорского надзора в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Впрочем, данное предложение имеет и своих оппонентов. Так, рассматривая порядок регистрации муниципальных уставов представительными органами государственной власти и приводя в качестве примеров законодательство о государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской и Курской областей, авторы статьи, посвященной уставам муниципальных образований, полагают, что порядок, при котором государственная регистрация муниципального устава осуществляется законодательным органом государственной власти, не соответствует конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, и видят в нем политическую подоплеку, не приводя, однако, своих аргументов

Литература

1.Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

2.Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3 (19). С. 38 3.ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.01.1998 N 65 "О ФЕДЕРАЛЬНОМ РЕЕСТРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 125, 126 И 127 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Верховного Суда РФ от 29.10.1997 Законность, N 1, 2000

Приложение:

Выдержки из Конституции Российской Федерации

Статья 3 пк.2

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15 пк.2

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.