Устав муниципального образования
Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Особенности регулирования местного самоуправления. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.08.2008 |
| Размер файла | 108,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
* Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.
* Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень края, области, автономной области и автономных округов.
* Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматри-вались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствова-ло разграничение компетенций представительных и админист-ративных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев ис-полнительных органов в единую систему исполнительной вла-сти в РФ.
Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного само-управления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый ха-рактер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы ме-стного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населе-ния и потребностям ситуации системы местного самоуправле-ния. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кри-зис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление.
Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и вы-ходом Положения об основах организации местного само-управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:
1. Система местного самоуправления должна была вклю-чать представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главное должностное лицо -- главу местного самоуправления (главу местной ад-министрации); кроме этого, население по своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного само-управления.
2. В зависимости от уровня осуществления местного само-управления (территориальной основы) закреплены такие об-щие принципы организации местного самоуправления:
* структура местного самоуправления определяется чис-ленностью населения муниципального образования;
* представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания представителей органов местного само-управления формируются на всех уровнях осуществления ме-стного самоуправления, за исключением городов и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в по-следних функции представительного органа местного само-управления могут осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным главой местного самоуправления;
* глава местного самоуправления (глава местной админи-страции) назначается соответственно главой администрации края, области, города федерального значения, автономной об-ласти, автономного округа или избирается населением.
3. Самостоятельность местного самоуправления определя-лась наличием собственной компетенции. Положение в общих чертах разграничивало компетенции представительного, ис-полнительно-распорядительного органов и главы местного са-моуправления (главы местной администрации).
Таким образом, начало 90-х гг. XX в. стало периодом фор-мулирования проблематики местного самоуправления, переосмысления российского исторического опыта, разработ-ки концептуальной основы будущих реформ. Из теоретиче-ских проблем, которые были поставлены в связи с политиче-ским развитием в стране, особое внимание вызывал статус местного самоуправления, его соотношение с государствен-ным управлением. Закрепление местного самоуправления как системы, отде-ленной от государственных органов, получило развитие в за-конах субъектов РФ. Часть регионов перевела проблему мест-ной власти в практическое русло, создавая подчас специфиче-ские прецеденты. В частности, на отдельных территориях идея местного самоуправления фактически была подменена идеей общественного самоуправления с сохранением системы мест-ного государственного управления.
В других же субъектах РФ, наоборот, вопреки опыту госу-дарственного централизованного управления, отмечалась эй-фория по поводу отделения местного самоуправления от сис-темы государственной власти, идеализировались возможности местного самоуправления. Акцент на самостоятельности и не-зависимости местного самоуправления в значительной степени был обусловлен политическими причинами, местническими настроениями. Коллизии были заложены в положениях о «до-говорном» характере взаимоотношений государственных и му-ниципальных органов. Подчас в тех же уставных документах, наряду с положениями о «независимости» местного самоуправ-ления, появлялись нормы, более жестко регламентирующие местное самоуправление.
II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия новой Конституции РФ. Закрепление местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России соответствовало требованиям Европейской Хартии местного самоуправлении, предусматривавшей, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».
Одним из первых шагов по реализации новой Конституции РФ стал Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», который в качестве условия эффективной деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Указ регламентировал: 1) состав му-ниципальной собственности; 2) порядок ее формирования, а также право органов местного самоуправления в администра-тивном и судебном порядке оспорить любое решение органов государственной власти, касающееся проблем муниципальной деятельности. Особенно широкие возможности для формирова-ния финансово-экономической основы местного самоуправления открыло принятие нового Гражданского кодекса РФ.
Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» и его принятие подготовили новый этап в развитии му-ниципального права.
III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации ме-стного самоуправления в Российской Федерации» в юридиче-скую силу. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное за-конодательство, конкретизирующее общее принципы органи-зации местного самоуправления, принимаются акты, регла-ментирующие основные стороны жизнедеятельности муници-пального образования.
Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований -- к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации мест-ного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного само-управления, которые наряду с федеральными и регио-нальными актами формируют единую правовую основу орга-низации и деятельности местного самоуправления.
Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения.
2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения
В процессе правового регулирования организации и деятельно-сти местного самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни, как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами, административно-территориальная организация муниципального образования, бюджетное устрой-ство и бюджетный процесс в муниципальном образовании, му-ниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади и т.д.
Правовой акт местного самоуправления -- это офици-альный документ, регулирующий муниципальные отноше-ния. Его официальный характер определяется тем, что он из-дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле-ния, а его право на принятие правового акта определяется за-конодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует ряд важнейших требований. В частности, субъ-екты муниципального правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и издавае-мые акты не выходили за пределы компетенций соответст-вующих субъектов правотворчества.
Правовой акт принимается управомоченньм субъектом местного самоуправления. Основным из указанных субъектов является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении, регламентируя достаточно традици-онный способ принятия населением правового решения на ме-стном референдуме, одновременно с этим вводит новую фор-му-- народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает новую разновидность правовых актов местного само-управления -- решение органа местного самоуправления, при-нятое в порядке народной правотворческой инициативы.
Наряду с населением муниципального образования в соот-ветствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» право на принятие (издание) правового акта по вопро-сам своего ведения имеют также органы местного самоуправ-ления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с закона-ми субъектов Федерации.
Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения содержащейся в нем информации. Такой формой является норма муниципального права. Федераль-ный закон «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет сущ-ность нормы муниципального права как «общеобязательного правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренного уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными нормативными правовыми актами, муниципальные акты соз-дают лишь часть норм муниципального права.
Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способа-ми:
1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 пре-дусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований);
2) определением перечня вопросов, в рамках которых местно-му самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.
Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, при-нятые путем прямого волеизъявления граждан, решения орга-нов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза-тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления и гражда-нами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления офи-циально признается государством и его органами, т.е. не нуж-дается в дополнительном утверждении органами государствен-ной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательст-вом, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.
Акты местного самоуправления отличает специфиче-ский язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, пред-лагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право» Тихомиров ЮЛ. Публичное право. М., 1995. С. 126.. Но большинство поня-тий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на ла-тинизированном и древнегреческом языках.
Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необхо-димости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, со-держание которых подчас грубо нарушает российское законо-дательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.
В целях упорядочивания местного нормотворчества, со-вершенствования качества принимаемых актов органами госу-дарственной власти субъектов РФ обычно более детально раз-рабатываются общие принципы подготовки, принятия и ут-верждения муниципальных актов. Их содержание можно све-сти к следующим основным положениям:
1. Все акты представительных органов местного само-управления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в пред-ставительный орган. Иные акты представительного органа ме-стного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, приняв-ших участие в голосовании.
2. Акты по вопросам принятия устава муниципального об-разования или внесения в него поправок и дополнений, адми-нистративно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц ис-полнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, счита-ются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.
3. Акты, принимаемые представительным органом, затра-гивающие права, свободы и обязанности человека и граждани-на, не могут применяться, если они не опубликованы (обнаро-дованы) официально.
4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недос-таточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. Протест с необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствую-щий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом местного само-управления. Действие опротестованного решения приостанав-ливается с момента получения представительным органом ме-стного самоуправления протеста главы местной администра-ции.
Представительный орган местного самоуправления откло-няет протест главы местной администрации, если за опротесто-ванное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом слу-чае решение представительного органа местного самоуправле-ния вступает в силу в срок, указанный представительным ор-ганом, и не может быть опротестовано повторно главой мест-ной администрации. Бели решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его проти-воречия действующему законодательству, глава местной адми-нистрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной админист-рации не будет отклонен представительным органом, опроте-стованное решение представительного органа считается отме-ненным.
Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.
5. Глава местной администрации (муниципального образо-вания) имеет право «вето», т.е. право отклонить правовые ак-ты, принятые представительным органом местного самоуправ-ления.
Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступле-ния правового акта глава местной администрации (муници-пального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоот-ветствия правового акта нормам действующего законодатель-ства или невозможности исполнения в силу недостаточной фи-нансовой или материальной обеспеченности.
Если после этого представительный орган местного само-управления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образо-вания), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа из-бранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (му-ниципального образования) в течение трех дней и опубликова-нию (обнародованию).
6. Порядок подготовки и подписания правовых актов мест-ной администрации устанавливается главой местной админи-страции в соответствии с законодательством. Порядок офици-ального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 117-121
.
Таким образом, правовой акт местного самоуправле-ния-- это официальный письменный акт, принятый непо-средственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий об-щеобязательные правила по предметам ведения местного са-моуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.
Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципаль-ных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных террито-риях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифици-ровать по следующим основаниям:
1) по нормативной природе различаются:
* нормативные правовые акты длительного действия, ад-ресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных об-разований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;
* правовые акты индивидуального содержания, адресо-ванные конкретному лицу или органу и рассчитанные на одно-кратное применение: ордер -- договор найма жилого помеще-ния в муниципальном жилищном фонде социального исполь-зования, распоряжение мэра города о выделении дополнитель-ных средств на ремонт объекта социально-культурного назна-чения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;
2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:
Ш решения, принятые непосредственно населением муни-ципального образования на местном референдуме: уставы му-ниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуж-даются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органа-ми местного самоуправления и вступают в силу после офици-ального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального обще-ственного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;
Ш решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.
Ш правовые акты, принятые в порядке народной право-творческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры ор-ганов местного самоуправления и др.;
Ш правовые акты, принятые коллегиально представитель-ным органом местного самоуправления или выборным колле-гиальным органом территориального общественного само-управления: положения об органах территориального общест-венного самоуправления и др.;
Ш правовые акты, принятые на основе единоначалия: рас-поряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.;
Ш договоры, если хотя бы одна из сторон представляет ин-тересы соответствующего муниципального образования: дого-вор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа ме-стного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграни-чении компетенций и финансовых средств и др.;
3) по содержанию правовые акты местного самоуправ-ления можно сгруппировать в зависимости от предметов веде-ния местного самоуправления следующим образом:
* правовые акты по вопросам хозяйственной деятельно-сти;
* правовые акты по вопросам социальной политики;
* правовые акты по вопросам деятельности местного са-моуправления в культурной сфере;
* правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.
4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:
* правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);
* правовые акты, не требующие официального опублико-вания (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов мест-ного самоуправления. Так, например, акты применения муни-ципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нару-шений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонару-шении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают пра-вильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.
В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест-ной администрацией. К актам представительного органа мест-ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо-люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми-нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.
Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:
Устав муниципального образования -- основной нор-мативный правовой акт, определяющий статус муниципально-го образования; акт нормативно-учредительного характера.
В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници-пального образования; система местного самоуправления; ре-гулируются территориальная, финансово-экономическая и ор-ганизационная основы местного самоуправления, общий поря-док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных му-ниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются га-рантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного само-управления.
Регламент представительного органа местного са-моуправления -- правовой процессуальный акт, регулирую-щий общие принципы работы представительного органа мест-ного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмот-рения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.
Постановление -- нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, сво-боды и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием му-ниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. По-становления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего по-становление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распоря-дительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкрет-ных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки ис-полнения.
Как правило, только в виде постановлений могут изда-ваться акты представительного органа местного самоуправле-ния, которыми: (а) принимается или изменяется структура ор-ганизации местного самоуправления, образуется, реорганизу-ется структурное подразделение или орган местного само-управления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанав-ливается правило или положение, за нарушение которого на-лагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновля-ются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кре-дита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду соб-ственности, находящейся в ведении органов местного само-управления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых по-становлений.
Положение -- акт, систематизирующий нормы статутно-го (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принима-ются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также оп-ределяющие их взаимоотношения с другими органами, органи-зациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на мест-ном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муници-пальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности мест-ного сообщества, например, в области укрепления обществен-ного порядка.
Правила -- нормативно-правовой акт, детально регла-ментирующий порядок осуществления какого-либо вида дея-тельности.
Распоряжение -- акт ненормативного характера, изда-ваемый по оперативным вопросам; акт применения права.
Правовые акты резолютивного характера -- резо-люции, заявления, обращения -- акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.
Протокол -- документ коллективного органа, фиксирую-щий основные этапы его работы, перечень обсужденных во-просов, содержание выступлений и принятых решений.
Приказы и инструкции -- правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.
Указание -- распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопро-сам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.
? ???????????? ? ???????????? ????????????????? ??????? ????????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ???????? ??????????????. ???, ?????????? ?????????? ????? ?? ??????????????? ?????????? ? ???????? ???????? ???????? ?????????? ? ?????? 25 ???????????? ?????? «?? ????? ????????? ???????? ??????????????», ??????? ????????? ?????? ???????? ?????????????? ????????????? ??????? ???????? ????? ?? ???????? ???????? ????????, ?????????? ?????????? ?? ???????? ????????? ? ???????? ????? ??????????????. ?????????? ???????????? ?????? ???? ?????????? ????????????. ??? ?? ?????? ???????????? ?????? ?????????? ? ????????? ?????? ? ??????????? ???? ???????? ?????????????? ?????? ?????? ?? ???????? ?????????????? ? ???????????? ????????? ????????? ? ??????? ?????? ??????????? ??????? «?? ????? ????????? ??????????? ???????? ?????????????? ? ?????????? ?????????» ?? 28.08.1995 ?.. ???????? ???????? ?????????????? ???????????????, ??? ???????? ?????? ??????? ??????? ?? ???????? ???????? ???????? (???????? ?????? ?????? ?????????????? ???????????) ????? ???? ???????????? ? ????? ?????????? ?? ??????????.
????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ? ??????????? ??? ???????? ?????????????? ?????? ???????????? ? ??????? ????????????? ???????????.
2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований
Муниципальное образование -- городское, сельское посе-ление, несколько поселений, объединенных общей территори-ей, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муници-пальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском по-селении либо на иной территории.
В настоящее время в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдель-ные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсо-веты, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различ-ным типам территориальной организации местного само-управления применительно к субъектам РФ сложилось сле-дующее распределение: а) на уровне районов -- в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов -- в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов -- в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков -- в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов -- в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов -- в 11 субъектах; ж) не оп-ределены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными об-разованиями -- в 5 субъектах.
В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Сара-товской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях -- административной единице, включающей несколько поселе-ний, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие само-управляющиеся территории как отдельные поселки, села, де-ревни, части городов районного и республиканского подчине-ния.
Действующее законодательство регулирует вопросы, свя-занные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы ре-шаются с учетом мнения населения соответствующей террито-рии представительным органом местного самоуправления го-рода самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответ-ствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референду-ма». Наряду с учетом мнения населения российское законода-тельство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и из-менения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных об-разований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на террито-рии России. С этой целью в орган исполнительной власти со-ответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование, представляются следующие документы:
1) рекомендация о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. (В случае несогласия заявителя с отка-зом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр основанием для регистрации явля-ется комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обосновани-ем);
2) копия заявления о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр;
3) копия пояснительной записки с указанием наименова-ния муниципального образования, наименования администра-тивного центра муниципального образования (если муници-пальное образование включает в свой состав несколько поселе-ний), адреса, по которому располагается орган местного само-управления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет не-сколько поселений;
4) копии документов, содержащих сведения о наличии му-ниципальных образований, находящихся в границах муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр; сведения о нахождении муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр, в границах другого муниципально-го образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);
5) копия решения о создании муниципального образова-ния или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;
6) копия протокола избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного само-управления либо выборных должностных лиц местного само-управления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);
7) опубликованный устав муниципального образования.
Орган исполнительной власти в месячный срок рассмат-ривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, ко-торые также в месячный срок либо оформляют и выдают соот-ветствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их.
Отказ может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Аналогичный порядок установлен и для исключения муници-пального образования из Федерального реестра, констатирую-щего таким образом упразднение - муниципального образова-ния.
Федеральный реестр муниципальных образований в РФ ведется на бумажных и электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образова-ния на территории РФ. Внесение муниципального образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование муниципального образования; (2) адрес административного центра муниципального образования; (3) перечень документов -- оснований для внесения в Феде-ральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату регист-рации.
В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра муниципаль-ных образований в РФ, утвержденного Постановлением Пра-вительства РФ от 23 мая 1998 г.
Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях:
а) изменения наименований муниципальных образований;
б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагают-ся органы местного самоуправления; г) изменения состава по-селений, входящих в муниципальное образование. Для внесе-ния изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального об-разования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изме-нения наименований, объединения или преобразования му-ниципальных образований, а также заверенную копию соот-ветствующего решения, надлежащего в соответствии с зако-ном субъекта РФ и уставом муниципального образования ор-гана государственной власти или органа местного самоуправ-ления.
Регистратор в месячный срок со дня поступления докумен-тов в Министерство рассматривает их на соответствие требо-ваниям, установленным Положением о Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным требованиям:
1) производит запись о внесении изменений в соответст-вующей графе книги для ведения Федерального реестра;
2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;
3) сдает рассмотренные документы в архив Министерст-ва;
4) передает сведения, необходимые для внесения в элек-тронную копию книги для ведения Федерального реестра, ре-гистратору компьютерной сети;
5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о внесении изменений в Федеральный реестр зая-вителю (в случае направления почтовой связью и обеспечива-ет их отправку либо передает оформленное надлежащим обра-зом извещение своему непосредственному руководителю для вручения уполномоченному представителю муниципального образования.
Исключение муниципального образования из Федерально-го реестра производится в случае его упразднения. Под уп-разднением муниципального образования не следует понимать упразднение права на местное самоуправление населения дан-ной территории. Причем, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение муниципального образования в обязательном порядке преду-сматривает либо проведение на соответствующей территории местного референдума, либо решение представительного орга-на местного самоуправления. Для исключения муниципально-го образования из Федерального реестра по заявлению органа, принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении муниципального образования (либо уполномо-ченного представителя населения -- в случае принятия реше-ния непосредственно населением), уполномоченный орган ис-полнительной власти субъекта РФ представляет комплект до-кументов, содержащий заявление об исключении муниципаль-ного образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об упразднении муниципального образования, свиде-тельство о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр.
2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления.
Устав муниципального образования -- один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно-стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор-мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ-ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли-чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку-ментов, основанием для классификации которых является ха-рактер функций местного самоуправления:
1) устав общего типа -- разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;
2) классифицированный устав -- регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального об-разования;
3) устав необязательный -- предполагает, что органы ме-стного самоуправления имеют право менять формы деятельно-сти в зависимости от реальных обстоятельств;
4) уставы «местных правил» -- наиболее гибкий тип уста-ва, предоставляющий органам местного самоуправления наи-большую свободу в выборе форм деятельности.
Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель-ности местного самоуправления. Правовое значение устава му-ниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ-ление местного самоуправления населением ладного муници-пального образования.
Устав муниципального образования, как правило, начина-ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо-дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо-вания, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного са-моуправления или Декларации «О принципах местного само-управления в государствах-участниках Содружества». Пример-ный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Со-брание представителей муниципального образования (наиме-нование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и ме-стные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организа-ции и устройству на принципах демократии, добиваясь боль-шей эффективности в деятельности органов власти, обеспе-чения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все ос-новные причины, по которым был создан и принят устав муни-ципального образования.
Устав -- это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:
* Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту уста-ва, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руково-дствуется.
* Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, на-именования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильно-сти в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.
* Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного са-моуправления, формирования органов местного самоуправле-ния и избрания либо назначения его должностных лиц, разре-шения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юри-дическими лицами.
* Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (де-путатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение допол-нительных доходов и т.д. Акмалова А.А. Муниципальное право России. - С. 100
Важной особенностью устава является его самодостаточ-ность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законода-тельные нормы, имеющие отношение к местному самоуправле-нию, а при необходимости цитировать и собственно статьи зако-нов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден за-ниматься поиском других нормативных актов.
Подобные документы
Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.
контрольная работа [37,1 K], добавлен 26.01.2015Местное самоуправление. Участие населения в решении местных дел. Гарантии правомочий местного самоуправления. Устав муниципального образования и порядок его принятия. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ.
курсовая работа [28,1 K], добавлен 08.12.2008Теоретические основы организации местного самоуправления. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Правовая основа местного самоуправления в ХМАО-Югре. Субъекты правового регулирования. Система муниципальных правовых актов.
курсовая работа [54,7 K], добавлен 13.01.2011Правовое регулирование местного самоуправления в РФ. Правовые акты местного значения. Процесс разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования. Роль Устава муниципального образования в правовом регулировании местного самоуправления.
дипломная работа [57,8 K], добавлен 27.02.2008Система органов и должностных лиц местного самоуправления и его правовавя основа. Устав муниципального образования, иные муниципальные правовые акты. Понятие экономической основы местного самоуправления: муниципальная собственность и местный бюджет.
курсовая работа [34,3 K], добавлен 23.05.2009Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Рассмотрение процесса разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования. Описание роли Устава в правовом регулировании местного самоуправления. Государственная регистрация и вступление в силу уставов в Ямало-Ненецком автономном округе.
курсовая работа [32,3 K], добавлен 07.02.2016Организационно-правовые основы местного самоуправления в России. Функции собрания представителей, главы и контрольно-счетной палаты муниципального образования района. Создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
курсовая работа [165,7 K], добавлен 20.07.2016Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.
курсовая работа [32,7 K], добавлен 19.03.2015Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.
дипломная работа [1,3 M], добавлен 31.05.2010
