К любым семейным отношениям, которые в силу указания коллизионной нормы о применимом праве должны регулироваться законодательством иностранных государств, может быть применена оговорка о публичном порядке. С помощью этой оговорки на легальной основе не допускается применение на российской территории норм иностранного семейного права в случаях, когда такое применение противоречило бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации (ст. 167 СК). Если оговорка о публичном порядке используется, для регулирования семейных отношений применяется не иностранное право, а законодательство РФ.

Статья № 3

О семейном законодательстве субъектов Федерации

Пчелинцева Людмила Михайловна - профессор кафедры гражданского права Военного университета (г. Москва).

(Пчелинцева Л.М.Журнал российского права, 1998)

В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В законодательстве ряда субъектов Федерации также находит закрепление этот конституционный принцип. В некоторых из актов предусматривается осуществление наряду с федеральными мерами и иных мероприятий, в том числе законодательного характера, включая разработку и принятие областных и местных программ поддержки семьи, материнства и детства . Нередко функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере конкретизируются и уточняются. Например, п. "и" ст. 15 Устава - Основного закона города Москвы от 28 июня 1995 года установлено, что непосредственно в ведении города находятся городские вопросы образования, воспитания, защиты семьи, охраны материнства, отцовства и детства. При этом координация работы по реализации федеральных, городских и окружных программ по социальной защите семьи, детей - сирот, подростков и молодежи, а также контроль за работой комиссий по делам несовершеннолетних, по вопросам опеки и попечительства и соблюдения прав детей в районе возложены на префектов административных округов. В свою очередь, глава управы района (лично или через подразделения администрации района) представляет префекту предложения по организации и финансированию работы с детьми, молодежью и семьей, разрабатывает и осуществляет мероприятия по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, руководит работой комиссий по делам несовершеннолетних и по защите прав детей и подростков.

Как установлено п. 2 ст. 3 СК, семейное законодательство включает не только Кодекс и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы, но также и законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют, прежде всего, семейные отношения по вопросам, непосредственно отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, относится: установление порядка и условий, при наличии которых вступление в брак может быть разрешено в виде исключения до достижения возраста шестнадцати лет (п. 2 ст. 13 СК); выбор супругами фамилии при заключении брака (п. 1 ст. 32 СК); присвоение фамилии ребенку (п. 3 ст. 58 СК); вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 2 ст. 121 СК); определение дополнительных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 123 СК); установление размера оплаты труда приемных родителей и льгот, предоставляемых приемной семье (п. 1 ст. 152 СК).

Однако законы субъектов Российской Федерации в области семейных отношений могут приниматься и по вопросам, непосредственно СК не урегулированным. Это вытекает из принципа единства семейной политики, что предполагает дополнение и развитие на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления минимальных социальных гарантий и льгот, предоставленных семье на федеральном уровне,

При этом в любом случае законы субъектов Российской Федерации, регулирующие семейные отношения, не должны противоречить как Кодексу, так и иным федеральным законам. При наличии противоречий между ними применению подлежит федеральный закон. Таковы принципиальные условия законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в сфере регулирования семейных отношений.

Изучение нормативной базы ряда регионов России свидетельствует о том, что после принятия СК семейное законодательство субъектов Российской Федерации в основном совершенствуется по следующим основным направлениям:

1. Установление порядка и условий, при наличии которых вступление в брак может быть разрешено в виде исключения до достижения возраста шестнадцати лет (п. 2 ст. 13 СК).

Предоставление субъектам Российской Федерации возможности устанавливать порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет, является новеллой СК и в то же время наглядно демонстрирует возрастающую роль в урегулировании семейных отношений законодательства отдельных регионов. Данное положение начинает активно применяться на практике. Так, в 1996 - 1997 гг. приняты специальные законы и иные нормативные акты в Вологодской, Владимирской, Калужской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Тверской областях. Особые обстоятельства (уважительные причины), дающие основания на ранние браки, чаще всего заключаются в беременности несовершеннолетней или рождении ею ребенка. К ним также могут относиться отсутствие обоих родителей у вступающих в брак, непосредственная угроза жизни одному из вступающих в брак либо иные чрезвычайные обстоятельства. Например, ст. 3 Закона Вологодской области от 14 августа 1996 г. N 95-ОЗ "О снижении брачного возраста" таким обстоятельством признан предстоящий призыв жениха на военную службу.

Решение о снижении брачного возраста (до четырнадцати или до пятнадцати лет) обычно принимается соответствующими компетентными органами (главой областной (городской, районной) администрации или уполномоченными ими должностными лицами) по заявлениям несовершеннолетних лиц, желающих вступить в брак, и их родителей при обязательном представлении документов, подтверждающих наличие особых обстоятельств для заключения брака (ст. 3 Закона Московской области от 15 мая 1996 г. N 9/90 "О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет" с изменениями, внесенными Законом Московской области от 9 апреля 1997 г. N 20/97; ст. 4 Закона Орловской области от 21 апреля 1997 г. N 33-ОЗ "О порядке и условиях вступления в брак лиц, не достигших возраста шестнадцати лет"; ст. 2, 5 Закона Ростовской области от 12 мая 1996 г. N 18-ЗС "Об условиях и порядке регистрации брака несовершеннолетних граждан в Ростовской области"; ст. 3 Закона Рязанской области от 14 января 1997 года "О порядке и условиях разрешения вступления в брак лицам, не достигшим возраста шестнадцати лет".

Примечательно, что законодательством некоторых регионов также установлена необходимость получения заключения органа опеки и попечительства об отсутствии препятствий к вступлению в брак (ст. 2 Закона Калужской области от 6 июня 1997 г. N 10-ОЗ "О порядке и условиях вступления в брак на территории Калужской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет"; ст. 8 Закона Новгородской области от 31 июля 1996 г. N 65-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области" с изменениями, внесенными Законом Новгородской области от 25 октября 1996 г. N 72-ОЗ; ст. 2 Закона Мурманской области от 18 ноября 1996 г. N 42-01-ЗМО "Об условиях и порядке вступления в брак лиц, не достигших возраста шестнадцати лет".

2. Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 2 ст. 121 СК).

Нормы принципиального характера о защите прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в уставном законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 121 СК защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших по тем или иным причинам попечение родителей, возлагается на органы опеки и попечительства. Указанная их обязанность предполагает выполнение следующих основных функций: выявление и учет таких детей (ст. 122 СК); избрание форм их устройства в зависимости от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей (ст. 123 СК); осуществление последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 142, 145, 147, 155 СК). Согласно п. 2 ст. 121 СК и п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Однако согласно ст. 132 Конституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству, которые реализуются путем принятия соответствующих решений (постановлений, распоряжений) руководителем (главой) органа местного самоуправления, конкретное наименование должности которого устанавливается, исходя из местных традиций, и закрепляется в законе (уставе) о местном самоуправлении. Например, органом власти района города Москвы является районная управа, состоящая из районного собрания и главы управы, возглавляющего районное собрание и администрацию района. Поэтому все функции по охране прав детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет глава управы района (лично или через подразделения администрации района) в порядке, установленном ст. 5 - 6 Закона г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве".

При установлении факта отсутствия попечения родителей данные о детях персонально регистрируются органом опеки и попечительства в журнале первичного учета утвержденной формы. В том случае, если ребенок в течение одного месяца со дня его первичной регистрации не был передан на воспитание в семью, орган опеки и попечительства заполняет на него анкету установленной формы, копия которой передается для постановки ребенка на региональный учет в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В частности, в столице формирование регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории г. Москвы, возложены на Комитет образования.

Согласно ст. 123 СК дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей - сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Кроме того, программой социальных реформ в РФ на период 1996 - 2000 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. N 222, в перспективе предусмотрено дальнейшее расширение государственной поддержки развития новых форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения (попечительские семьи, воспитательные семьи и др.).

С принятием Кодекса появилась возможность использования иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, которые прямо не указаны в ст. 123 СК, но могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что теоретически допускается использование различных известных ранее способов устройства детей - сирот (включая патронат, патронаж, так называемое "свободное воспитание" и т.п.), но только при условии закрепления этих форм в законах субъектов Российской Федерации.

Особенно важно, что выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом конкретном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу - интернат, назначение опекуна и т.п.). Непосредственно полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены не только в СК (ст. 121 - 123, 125, 129, 140, 145 - 147, 154 и др.), Гражданском кодексе (ст. 31 - 41), Гражданском процессуальном кодексе РСФСР (ст. 263.2 - 263.3), но и в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих правовой статус этих органов в рассматриваемой сфере деятельности.

Обновленные специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства приняты в ряде субъектов Российской Федерации уже после принятия СК (Закон Архангельской области от 18 декабря 1996 года "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области"; Закон Владимирской области от 2 апреля 1997 года "Об организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних во Владимирской области"; Закон Ленинградской области от 31 марта 1997 года N 7-ОЗ "Об органах опеки и попечительства в Ленинградской области" и др.) и предусматривают меры по защите прав и интересов детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

3. Установление размера оплаты труда приемных родителей и льгот, предоставляемых приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей (ст. 152 СК).

В соответствии с п. 2 ст. 151 СК Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. N 829 утверждено Положение о приемной семье. Установлено, что приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка на воспитание в семью, который заключается между органом опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка и приемными родителями, то есть супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью. В соответствии со ст. 152 СК размер оплаты труда приемных родителей устанавливается законами субъектов РФ в зависимости от количества взятых на воспитание детей. В таком же порядке приемным семьям могут предоставляться льготы различного характера. Отдельные нормы о льготах имеются в федеральном законодательстве, но они носят рекомендательный характер и касаются только приемных семей, создающих крестьянское (фермерское) хозяйство. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. N 829 (п. 3) органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано: а) выделять в собственность приемной семье, создающей крестьянские (фермерские) хозяйства, земельные участки единым массивом (по нормам их бесплатного предоставления) вблизи места проживания этой приемной семьи с учетом количества детей, взятых на воспитание; б) предоставлять преимущественное право на дополнительное получение земельных участков при количественном увеличении состава приемной семьи; в) предоставлять беспроцентные ссуды для нового строительства или расширения существующих жилых помещений; г) принимать меры по освобождению в первые два года после образования от уплаты местных налогов; д) выделять в первоочередном порядке долгосрочные кредиты для развития производственной базы этих хозяйств, приобретения техники, оборудования, автотранспорта и на другие цели, связанные с ведением сельскохозяйственного производства, в пределах лимитов централизованных кредитных ресурсов, выделяемых для сельскохозяйственных товаропроизводителей; е) оказывать помощь в решении вопросов, связанных с финансированием за счет средств местных бюджетов строительства дорог, линий электропередач, сетей газификации, связи, теплоснабжения, водоснабжения и других объектов инженерного обустройства, а также затрат, направляемых на повышение плодородия почв. Эти рекомендации Правительства Российской Федерации закреплены в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации.

В целом же законодательство субъектов Федерации содержит нормы о льготах приемным семьям (без ограничения в зависимости от каких-либо видов их деятельности) значительно более широкого объема. В настоящее время целевые законодательные и иные нормативные акты о предоставлении различных льгот приемным семьям приняты в Белгородской, Волгоградской, Курской, Липецкой, Пермской, Свердловской, Тюменской, Ярославской и других областях. Их анализ позволяет выделить основные виды льгот социального и жилищного характера, предоставляемых в регионах приемным семьям:

предоставление скидки в размере до 50 процентов за квартирную плату, плату за коммунальные услуги и телефон

предоставление земельного участка с освобождением от уплаты земельного налога

преимущественное право на получение санаторно-курортных путевок, в том числе бесплатных, в лечебно - оздоровительные учреждения;

предоставление приемным родителям ежегодных отпусков повышенной продолжительности - от 42 до 56 дней.

В некоторых регионах приемные семьи по льготам приравниваются к многодетным семьям без конкретизации имеющихся у них дополнительных прав и преимуществ

Что касается размера оплаты труда приемных родителей, то этот вопрос решается на местах по-разному. Как правило, за основу берутся различные ставки оплаты труда педагогических работников или минимальный размер оплаты труда. Например, ст. 9 Закона г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" закреплено, что заработная плата приемных родителей, имеющих на воспитании трех и более приемных детей, устанавливается в размере ставки одиннадцатого разряда Единой тарифной сетки для педагогических работников учреждений образования. В ст. 9 Закона Новгородской области от 31 июля 1996 г. N 65-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области" установлено, что труд приемных родителей оплачивается в размере максимальной ставки оплаты труда воспитателя (без категории) по Единой тарифной сетке без учета стажа работы пропорционально количеству находящихся на воспитании детей. При этом предусмотрено, что за воспитание каждого ребенка, не достигшего трехлетнего возраста или имеющего отклонения в физическом или психическом развитии, дополнительно выплачивается не менее 50% минимального размера оплаты труда. Примерно такой же порядок оплаты труда приемных родителей предусмотрен ст. 2 Закона Белгородской области от 14 июля 1997 г. N 124 "О приемной семье", ст. 1 Закона Курской области от 10 июня 1997 г. N 11-ЗКО "Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье".

В отдельных субъектах Федерации оплата труда приемных родителей устанавливается исходя из минимального размера оплаты труда. Так, в ст. 4 Закона Липецкой области от 5 июля 1997 г. N 72-ОЗ "О материальном обеспечении приемной семьи в Липецкой области" определено, что оплата труда приемных родителей составляет от трех до девяти минимальных размеров оплаты труда в зависимости от количества взятых на воспитание детей. В Ярославской области ежемесячная оплата труда приемных родителей, взявших на воспитание трех детей, составляет пять минимальных размеров оплаты труда с повышением на тридцать процентов за каждого последующего за третьим ребенка.

4. Определение порядка учета лиц, желающих усыновить детей (п. 2 ст. 126 СК).

Порядок учета лиц, желающих усыновить детей, не подлежит правовому регулированию на федеральном уровне, так как согласно п. 2 ст. 126 СК он должен быть определен органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что достаточно активно реализуется на практике. Нормативные акты по данному вопросу приняты в Архангельской, Владимирской, Липецкой, Мурманской, Новосибирской, Нижегородской, Новгородской, Пензенской, Тверской, Ярославской областях, Ставропольском крае и ряде других регионов страны.

Как правило, учет кандидатов в усыновлении осуществляется соответствующими органами управления образованием (п. 2 ст. 5 Закона Архангельской области от 18 декабря 1996 г. N 12-5-ОЗ "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области"; п. 2.1 Положения о порядке учета лиц, желающих усыновить детей, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории Липецкой области, утвержденного Постановлением главы администрации Липецкой области от 19 февраля 1996 года N 60; п. 2 ст. 5 Закона Мурманской области от 16 июня 1997 г. N 70-01-ЗМО <3>) или созданными на их основе или с их участием специализированными центрами по усыновлению (ст. 11 Закона Новгородской области от 31 июля 1996 г. N 65-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области"; п. 2 Постановления администрации Владимирской области от 6 ноября 1996 г. N 525 "О порядке учета лиц, желающих усыновить детей во Владимирской области" и др.).

Основанием для постановки граждан на учет в качестве кандидатов в усыновители является заключение о возможности граждан (гражданина) быть усыновителями (усыновителем) с учетом ограничений, установленных Кодексом (ст. 127 - 128 СК). Оно составляется по результатам рассмотрения заявления лиц, желающих усыновить ребенка. К этому заявлению обычно прилагаются следующие документы: справка с места работы о занимаемой должности и заработной плате либо копия декларации о доходах, заверенной в установленном порядке; копия финансового лицевого счета с места жительства; копия свидетельства о браке (если состоят в браке); медицинская справка государственного или муниципального лечебно - профилактического учреждения о состоянии здоровья лица, желающего усыновить ребенка; а также иные документы. Кроме того, лицо, обращающееся с просьбой об усыновлении, должно предъявить паспорт или другой документ, удостоверяющий личность.

Только после постановки на учет кандидаты в усыновители имеют право получить подробную информацию о ребенке, который может быть усыновлен, а также сведения о наличии у него родственников, обратиться в медицинское учреждение для проведения независимого медицинского освидетельствования усыновляемого ребенка при участии представителя учреждения, в котором находится ребенок. Они обязаны лично ознакомиться с документами усыновляемого ребенка, познакомиться и установить с ним контакт.

Отрицательное заключение и основанный на нем отказ в постановке на учет в качестве кандидатов в усыновители доводятся до сведения заявителя.

5. Законодательство субъектов Российской Федерации по иным вопросам регулирования иных семейных отношений.

В конституционном (уставном) и другом законодательстве субъектов Российской Федерации находят непосредственное закрепление отдельные нормы СК, главным образом устанавливающие основные принципы семейных отношений, в том числе:

принцип свободного и полного согласия мужчины и женщины на вступление в брак (ст. 1 и 12 СК)

о правовом положении детей, родившихся от родителей, не состоящих в браке между собой (о равенстве прав и обязанностей "внебрачных" детей и детей, родившихся от родителей, состоящих в браке между собой - ст. 53 СК)

принцип ответственности родителей за воспитание несовершеннолетних детей (ст. 63 СК). Причем в ряде регионов страны также установлено, что труд по воспитанию детей приравнивается ко всякому другому труду и является основой для достойного социального обеспечения

об обязанности трудоспособных совершеннолетних детей заботиться о нетрудоспособных родителях (ст. 87 СК).

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации находят закрепление и иные вопросы регулирования семейных отношений. Так, в ряде регионов уточнены требования п. 1 ст. 59 СК в части установления порядка изменения фамилии или имени ребенка, входящего в компетенцию руководителей органов местного самоуправления (глав администраций муниципальных образований). В частности, установлено, что данный вопрос должен решаться на основании заключения соответствующих органов управления образованием (ст. 3 Закона Владимирской области от 2 апреля 1997 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних во Владимирской области"; ст. 4 Закона Мурманской области от 16 июня 1997 г. N 70-01-ЗМО "Об организации и деятельности органов опеки и попечительству в Мурманской области"; ст. 4 Закона Пензенской области от 28 июня 1997 г. N 44-ЗПО "Об органах опеки и попечительству в Пензенской области".

Приведенные данные о действующем региональном законодательстве о браке и семье не носят исчерпывающего характера. Однако они позволяют дать общее представление об основных направлениях его развития в современных условиях. В отличие от практики прошлых лет субъектами Российской Федерации достаточно активно используются предоставленные им Конституцией Российской Федерации и Семейным кодексом полномочия в сфере правового регулирования некоторых видов семейных отношений.

Список используемой литературы

1. Антокольская М.В. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. - М.: Юрист, 2008. - с. 450

2. Антокольская М.В. Семейное право, - М.: Юрист. - 2005. - с. 336

3. Алексеев С.С. Общая теория права, - М.: Юрид. лит.-ра. - 2002. - Т. 2. - с. 347.

4. В.О. Гаврилов Семейное право в вопросах и ответах / Серия «Консультирует юрист», - Ростов-на-Дону: Феникс. - 2002. - с. 250

5. Грудцына Л.Ю. Семейное право, М.: ЮстицИнформ. - 2006 г. - с. 520

6. Корнеева И.Л. Семейное право. Практикум, - М.: Юристъ. - 2005. - с. 334

7. Крашенинников П.В. Семейное право, - М.: Статут. - 2008. - с. 302

8. Кузнецова И.М. Семейное право, - М.: Юристъ. - 1999. - 118 с.

9. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения, - М.: Юрид. лит.-ра. - 2004. - с. 345

10. Михайлов Ф.Н., Комзолов А.И. Семейное право, - М.: Книжный мир. - 2001. - с. 268

11. Муратова С.А., Тарсамаева Н.Ю. Семейное право, М.: Новый юристъ. - 2005. - с. 360

12. Пчелинцева Л.М. Семейное право, - М.: Норма. - 2002. - с. 668

13. Рясенцев В.А. Семейное право, -- М.: Юридическая литература. - 2001. - с. 284

14. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М.: Норма-информ, 2006. - С. 399.