Теоретические и правовые основы государственного кадастра недвижимости

Стоит согласиться с мнением разработчиков нового Закона в том, что процедура досудебного урегулирования позволит: уточнять результаты определения кадастровой стоимости; получать информацию о рыночной стоимости объектов недвижимости и уточнять их характеристики; повышать достоверность получаемых результатов, что приведет к сокращению количества обращений об обжаловании в связи с повышением точности информации, используемой для проведения кадастровой оценки.

Обращают на себя внимание те изменения, которые ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ внесены в ЗК РФ, а именно:

-в п. 2 ст. 66 ЗК РФ - согласно которым государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, что исключает правотворческие функции Правительства РФ по регламентации порядка проведения госу-дарственной кадастровой оценки земель в Российской Федерации;

в п. 3 ст. 66 ЗК РФ - согласно которым в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости, что вносит столь необходимую ясность в вопросе о пределах соотношения двух видов стоимости объектов недвижимости. Хотько А.В. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель - М.: РИОР, 2010. - 282 с

Таким образом, землепользователи получили возможность при оспаривании результатов ГКО в отношении своего объекта недвижимости использовать отчет о его рыночной стоимости, полученный в частном порядке (на основании договора с оценщиком), как главный и единственный аргумент для внесения изменений в государственный кадастр объектов недвижимости.

Еще одним важным нововведением стало закрепление возможности внесудебного рассмотрения споров о результатах государственной кадастровой оценки. Соответствующий порядок был подробно регламентирован в новой главе Закона «Об оценочной деятельности», посвященной государственной кадастровой оценке. В ней установлено, в частности, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены любым заинтересованным лицом не только в судебном порядке, но и в комиссиях, специально создаваемых в субъектах РФ при территориальных управлениях Росреестра.

Причем если в комиссию поступило обращение, подкрепленное отчетом о рыночной стоимости соответствующего объекта недвижимости, то она автоматически обязана принять решение о признании кадастровой стоимости, равной рыночной оценке. Иных вариантов действия у комиссии, по сути, не имеется. Так, у нее нет полномочий, чтобы оспорить представленный землепользователем отчет. В качестве единственной «заслонки» предусмотрено, что к заявлению заинтересованного лица помимо отчета о рыночной оценке должно быть приложено положительное экспертное заключение саморегулируемой организации, членом которой является проводивший ее оценщик. Однако это обязательно лишь в том случае, если расхождение в оценке превышает 30 %. Впрочем, на практике почти все подобные заявления сопровождаются положительным заключением СРО: получить его не проблема.

Рассмотрим этот момент в отношении Республики Татарстан. История с земельным налогом началась в 2010 году, когда были внесены изменения в «Закон об оценочной деятельности» и было установлено, что кадастровая стоимость земли должна соответствовать рыночной. Была проведена переоценка и установлена стоимость земли на 1 января 2011 года. Но, как выяснилось позднее, стоимость кадастровой стоимости значительно превышала рыночную. Предприятия, узнав об этом, приняли меры по пересмотру кадастровой стоимости своих земель. В 2011 году вышло Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 28.06.2011 N 913/11, которое чётко регламентировало, как это делается. И в соответствии с этим постановлением предприятия стали пересматривать стоимость земли. Процедура очень сложная, многоэтапная, предприятия проводят оценку, отчёт об оценке проходит экспертизу в СРО. И только после того, как отчёт признан соответствующим закону и требованиям законодателей, регулирующих оценочную деятельность, он считается приемлемым для пересмотра. Предприятие обращается в суд, суд рассматривает.

У городских муниципальных органов есть право оспорить отчёт об оценке в суде, если они не согласны с ним. Они могут назначить свою судебную экспертизу рыночной стоимости. Во многих случаях муниципалитеты этим своим правом пользуются. Суды, в большинстве своём, эти требования - проведение судебной экспертизы - удовлетворяют. И после того как проведены всевозможные экспертизы, и, убедившись, что рыночная цена столько-то, суд выносит решение обязать Росреестр внести соответствующее изменение стоимости в кадастр. Процесс этот сложный, многоступенчатый и какие-либо мошеннические схемы прохождения этого процессы, очень сложно использовать. Ведь в ней должны участвовать и оценщики, и предприятия, и судьи.

В тоже время у нас существует несколько ступеней судебного обжалования - первая инстанция, апелляция, кассация. Далее судебное решение можно оспорить в высшем Арбитражном суде. Так, если что-то не соответствует законодательству, в одной из инстанций это будет отменено. Поэтому сложно говорить о каких-то мошеннических схемах. Наверное, кто-то пытался с каких-то оценочных фирм это сделать, но всё легко разбивается: те же муниципалитеты присутствуют на судебных заседаниях и сами имеют представление о рыночной стоимости. Если они видят, что оценка существенно не соответствует, они должны заявлять ходатайство об экспертизе, назначать свою экспертизу, доказывать, что та оценка, которую представило в суд предприятие, не соответствует действительности.

Безусловно, положения ФЗ от 22.07.2010 N 167-ФЗ, устраняющие старые «болевые точки» законодательства в сфере государственной кадастровой оценки земель и конкретизирующие ее процедуры, существенно улучшили положение землепользователей и упростили задачи для правоприменителей при разрешении земельных споров. Тем не менее законодатель оставил не разрешенными вопросы отраслевой принадлежности и нормативного характера актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, порядка утверждения и опубликования таких актов, их обязательных объема и содержания при утверждении и опубликовании.

В случае если нарушение своих прав при определении размера земельных платежей обнаруживает хозяйствующий субъект, коммерческая деятельность которого связана с использованием земельных участков, подведомственность спора арбитражному суду также не вызывает сомнений, однако судебная практика по этому вопросу развивается не однозначно.

В этой связи необходимо обратить внимание на два главных этапа в процессе проведения государственной кадастровой оценки земель.

Во-первых, в силу положений перечисленных выше нормативных актов, исполнение государственной функции по организации и проведению государственной кадастровой оценки земель является прерогативой Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр РФ, ранее - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости). В частности, Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель установлено, что организация государственной кадастровой оценки земель и ее проведение осуществляются Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Во-вторых, согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Правила проведения государственной кадастровой оценки земель уточняют положение Закона (п. 10): органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Конституционный принцип, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, устанавливает необходимость надлежащего обнародования актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель. Коростелев, С.П. Кадастровая оценка недвижимости : учеб. пособие / С.П. Коростелев. - М.: Маросейка, 2010. - 356 с.

Пороки в процедурах государственной кадастровой оценки земель приводят к невозможности исчисления базовых величин платежей за землю. Например, Верховный Суд РФ Определением от 28 января 2009 г. N 48-Г08-14 оставил без изменения решение суда, которым был признан недействующим и противоречащим федеральному законодательству нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, т.к. кадастровая стоимость земельного участка землепользователя была определена исходя из площади, не соответствующей реальной площади земельного участка, что привело к завышению кадастровой стоимости. По арбитражному делу N А08-3552/2008 суды посчитали невозможным исчисление налоговой базы по земельному налогу в связи с тем, что удельные показатели кадастровой стоимости по одному из кадастровых кварталов не были утверждены в установленном порядке. Нарушения порядка обнародования результатов государственной кадастровой оценки земель и доведения их до налогоплательщиков земельного налога позволили землепользователю выиграть налоговый спор по делу N А82-924/2009-20. Особенности ведения кадастра на современном этапе: монография / В.Н. Клюшниченко. - Новосибирск: СГГА, 2011. - 139 с.

Рассмотрим несколько последних примеров из судебной практики.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе председательствующего Кислицына Е.Г., судей Бабаева С.В., Чернышова Д.В. установил, что индивидуальный предприниматель Полытова Валентина Петровна обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике и филиалу федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата» по Чувашской Республике - Чувашии об установлении с 01.01.2007 кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 21:01:021206:26 (Чувашская Республика, город Чебоксары, Канашское шоссе, дом 25) в размере его рыночной стоимости, составляющей 5 550 000 рублей, и о понуждении внести соответствующие изменения в сведения государственного кадастра недвижимости о земельном участке задним числом на указанную дату. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2014 г. № А79-14353/2012

Установление измененной кадастровой стоимости земельного участка не обеспечивает исправления недостоверных сведений об объекте, а представляет собой вновь определенную характеристику, подлежащую внесению в государственный кадастр недвижимости на будущее время. Следовательно, во всех правоотношениях, в которых используется кадастровая стоимость, ее новый, определенный судом размер может применяться не ранее вступления в

Из Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 27.02.2014 г. № А79-14353/2012 можно сделать вывод, что пересмотр кадастровой оценки земли «задним числом» не предусмотрен.

Следующее дело рассматривал Федеральный Арбитражный Суд Северо-Западного округа.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Кадулина А.В., Сергеевой И.В., установил, что общество с ограниченной ответственностью «Девелопмент-СПб» обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости - земельного участка с кадастровым номером 78:10:5134:17, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Свердловская наб., д. 12, лит. Т, в размере его рыночной стоимости, равной 14 269 649 руб. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.01.2014 г. № А56-11879/2013

Истец в обоснование своих требований представил суду отчет об оценке рыночной стоимости земельного участка по состоянию на 15.03.2012 г., то есть на дату проведения кадастровой оценки этого участка. Соответствие данного отчета требованиям ФЗ от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности подтверждено экспертным заключением от 26.02.2013 г. № 37/Э/2013, выполненным некоммерческим партнерством «Саморегулируемая организация оценщиков «Сообщество профессионалов оценки».

Из Постановления ФАС Северо-Западного округа от 23.01.2014 г. № А56-11879/2013 можно сделать вывод, что привлечение независимого оценщика позволило эффективно оспорить кадастровую стоимость участка.

Практика применения судами норм права в сфере кадастровой оценки земель показывает, что отправной точкой при оценке доводов сторон являются установление и оценка факта утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель органами исполнительной власти субъектов РФ.

2.2 Понятие кадастровой оценки земель

25 августа 1999 г. Правительством Российской Федерации принято Постановление № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», положившее начало проведению работ по государственной кадастровой оценке всех категорий земель на территории Российской Федерации для целей налогообложения. Отметим, что в российском контексте понятия «массовая оценка» и «кадастровая оценка» используются как синонимы, причем исторически сложилось так, что понятие «кадастровая оценка» прочно вошло в профессиональный лексикон оценщиков, именно его применяют в нормативно-правовых документах, учебно-научной литературе, обзорах и публикациях. Определение «кадастровая оценка» указывает на информационный ресурс - государственный кадастр недвижимости: в результате проведения кадастровой оценки определяется кадастровая стоимость, которая является учетной характеристикой объектов в государственном кадастре недвижимости. Пылаева А.В. Развитие кадастровой оценки недвижимости: монография / А. В. Пылаева; Нижегор. гос. архитектур.-строит. ун-т. - Н. Новгород : ННГАСУ, 2012. - 130 с.

Рассмотрим в хронологическом порядке процесс формирования понятия «кадастровая оценка» в нормативно-правовой базе и учебно-научной литературе.

Концепция оценки недвижимости и бизнеса была представлена в России осенью 1994 года на семинаре Института экономического развития Мирового банка реконструкции и развития. Начиная с этого момента, в нашей стране развивается западная модель оценки стоимости недвижимости и формируется методология ее применения в целях налогообложения. В 1997 году была переведена на русский язык книга международного эксперта в области массовой оценки недвижимости Джозефа Эккерта «Организация оценки и налогообложения недвижимости». В ней дано следующее определение: «массовая оценка - это систематическая оценка групп объектов недвижимости по состоянию на определенную дату с использованием стандартных процедур и статистического анализа». Эккерт, Дж. Организация оценки и налогообложения недвижимости : в 2 т. / Дж. Эккерт, Р. Дж. Глаудеманс, Р. Р. Олми. - М. : Рос. о-во оценщиков, 1997. - Т. 1-2.

Рейнхольд Вессели дает похожее определение - «массовую оценку можно определить как систематическую оценку группы объектов недвижимости на заданную дату с использованием стандартных процедур с применением общих данных на основе статистической их обработки». Вессели, Р. Массовая оценка недвижимости - многофункциональный инструмент для стран в переходном периоде / Р. Вессели, А. Ланкин // Налоговая оценка недвижимости и развитие институтов имущественного налогообложения : докл. междунар. конф. - М., 2005.

Постепенно формировались законодательные основы кадастровой оценки недвижимости в целях налогообложения. Начало формированию нормативно-правовой базы кадастровой оценки недвижимости положили Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (далее - Правила), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316. В пункте 2 Правил указано, что «государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения». В Правилах отмечено, что в процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории, по результатам которого составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах зон. Правила определили кадастровую оценку как деятельность по определению кадастровой стоимости.

Учебник «Оценка недвижимости» под редакцией А.Г. Грязновой и М.А. Федотовой, изданный в 2003 году, содержит следующее определение: «кадастровая оценка - совокупность административных и технических действий по установлению кадастровой стоимости объектов недвижимости в границах административно-территориального образования по оценочным зонам, выполненных на определенную дату». Оценка недвижимости : учебник / под ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой ; Фин. акад. при Правительстве Рос. Федерации. - М. : Финансы и статистика, 2003. - 492 с. Это определение согласовывается с определением, изложенным в Правилах, и дополняет его в части пояснения того факта, что кадастровая стоимость устанавливается по оценочным зонам. Однако приведенное определение, указывая на необходимость выполнения административных и технических действий, не cодержит их перечень и не раскрывает их содержание.

Социальная значимость кадастровой оценки недвижимости, использования ее результатов в налогообложении сформировала потребность законодательно определить понятие государственной кадастровой оценки недвижимости.

В законе «О государственном кадастре недвижимости» планировалось впервые ввести законодательное определение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости как одновременного, единообразного по способам процесса определения стоимости объектов недвижимости, осуществляемого на основе сбора и обработки сведений о рынке недвижимости. Законопроект содержал понятия кадастровой стоимости и кадастровой оценки, устанавливал общие правила кадастровой (массовой) оценки земельных участков и иных объектов недвижимости. Однако в окончательном варианте - Федеральном законе № 221 «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. - эти понятия отсутствуют.

В это же время был опубликован Административный регламент (далее - Регламент) исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель», утвержденный Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 215. Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 28.06.2007 № 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» [Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 июля 2007 г. Регистрационный N 9913]. Регламент определяет организационное обеспечение работ по кадастровой оценки земель, в нем указано, что «..исполнение государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель включает следующие административные процедуры:

- подготовка документов, регламентирующих проведение государственной кадастровой оценки земель в субъекте Российской Федерации;

- формирование перечня подлежащих государственной кадастровой оценке земельных участков в субъекте Российской Федерации;

- выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

- контроль за ходом выполнения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации;

- проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте Российской Федерации и представление результатов государственной кадастровой оценки земель органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на утверждение;

- утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- внесение сведений об экономических характеристиках земельных участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в государственный земельный кадастр;

- определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, а также земельных участков, в отношении которых прошли государственный кадастровый учет текущие изменения, связанные с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков;

- разъяснение результатов государственной кадастровой оценки земель».

Приведенный Регламент проясняет и детализирует административные процедуры, раскрывает содержание деятельности по определению кадастровой стоимости. В нем прослеживается процессный подход, перечисленные административные процедуры являются этапами выполнения работ по кадастровой оценке. Если добавить этап «определение кадастровой стоимости», мы получим полное описание процесса кадастровой оценки.

Следующим шагом в определении сущности, предназначения, места и роли кадастровой оценки в нормативно-правовом поле явились новые законодательные инициативы в области регулирования оценочной деятельности. Новым этапом в развитии нормативно-правового обеспечения кадастровой оценки стали изменения, введенные в 2010 году в закон «Об оценочной деятельности в РФ». В закон введена глава III «Государственная кадастровая оценка», в которой впервые законодательно определено понятие «государственная кадастровая оценка»: «... под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя:

- принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

- формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке;

- отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

- определение кадастровой стоимости и составление отчета об определении кадастровой стоимости;

- экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости;

- утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

- опубликование утвержденных результатов определения кадастровой стоимости;

- внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости». Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [Собрании законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3813].

Сопоставление приведенных определений выявляет их схожесть и созвучность. Определение, приведенное в Регламенте, сформулировано с точки зрения организации кадастровой оценки органами исполнительной власти, поэтому оно акцентирует внимание на такие функции управления кадастровой оценкой, как принятие решений и контроль. Определение, приведенное в Федеральном законе, описывает процесс кадастровой оценки в четкой последовательности его выполнения.

Задача государственной кадастровой оценки земель - создание единой системы для налогообложения всех земель Российской Федерации. Результаты работ по государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный кадастр недвижимости и не подлежат изменению до очередной кадастровой оценки земель, которая проводится не реже одного раза в 5 лет и не чаще, чем один раз в 3 года. Функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и её территориальные органы. Государственная кадастровая оценка земель и установление обоснованной платы за землю является одной из основных задач государственного управления земельными ресурсами.

Условно можно выделить следующие цели государственной кадастровой оценки:

- правовая: государственная регистрация прав на землю и сделок с ними, защита прав землепользователей и субъектов Российской Федерации;

- экономическая: для корректного установления налогооблагаемой базы, ставок земельного налога и величины арендной платы за землю; определения величины компенсационных выплат при изъятии земель для муниципальных нужд;

- информационная: поддержка рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки; информирование широкого круга заинтересованных лиц о стоимости земель;

-управленческая: оценка эффективности существующего функционального использования территории, расчетная поддержка проектных разработок генерального плана города и в планировании крупномасштабных мероприятий общегородского характера.

Основной целью проведения работ по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации является создание налоговой базы для исчисления земельного и ряда других имущественных налогов, что определено Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 65, 66), актами Президента и Правительства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель", постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель», поручение Президента Российской Федерации от 17.03.2001 г. № Пр-496-ГС, поручение председателя Правительства Российской Федерации от 29.03.2001 г. № МК-П5-05449). Стоимостная оценка земли является важнейшим экономическим инструментом управления рациональным использованием земельных ресурсов на стадии выбора и обоснования проектных решений, служит механизмом создания цивилизованной системы налогообложения и ценообразования, имеет большое значение для составления имущественных договоров относительно земель и права их аренды на вторичном рынке.

2.3 Значение кадастровой оценки земель для установления земельного налога и арендной платы

Статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее -- Земельный кодекс Российской Федерации) провозглашает в качестве одного из принципов земельного законодательства Российской Федерации принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ [Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года, в ред. от 23.07.2013 года] // Собрание законодательства РФ №44 от 29 октября 2001.

Данный принцип и совокупность существующих норм законодательства Российской Федерации, регулирующих однородные общественные отношения в сфере платы за землю, образуют самостоятельный институт земельного права -- институт платы за землю, который занимает ключевое место во всей системе земельных правоотношений, так как от эффективности работы данного правового института в немалой степени зависит развитие земельного рынка Российской Федерации на современном этапе, а также пополняемость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Институт платы за землю начал формироваться в эпоху перехода Российской Федерации к рыночной экономике, однако формирование данного института земельного права не завершено, о чем свидетельствуют вносимые изменения в законодательство Российской Федерации в рассматриваемой сфере.

Впервые плата за землю была предусмотрена Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятыми ВС СССР 28 февраля 1990 г. В РСФСР плата за землю (земельный налог, арендная плата за землю и плата за приобретение земли в собственность) была установлена положениями Земельного кодекса РСФСР, утвержденного ВС РСФСР

25 апреля 1991 г. № 1103-1, которые были конкретизированы в Законе Российской Федерации от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю». К настоящему моменту практически все нормы Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» утратили силу, в связи с их несоответствием принятым позднее нормативно-правовым актам.

Введение платы за землю преследовало своей целью стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, а также выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества и обеспечение развития соответствующей инфраструктуры.

Принцип платности землепользования находит свое отражение в пункте 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ [Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года, в ред. от 23.07.2013 года] // Собрание законодательства РФ №44 от 29 октября 2001.

Согласно пункту 2 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ (далее -- Налоговый кодекс Российской Федерации), земельный налог устанавливается данным кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с данным кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Пунктом 1 статьи 388 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что налогоплательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения, в соответствии со статьей 389 настоящего кодекса, на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, если иное не установлено настоящим пунктом. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ [Принята Государственной Думой 19 июля 2000 года, Собрание законодательства Российской Федерации от 7 августа 2000 г. N 32 ст. 3340].

При этом в соответствии с пунктом 2статьи 389 Налогового кодекса Российской Федерации не признаются объектом налогообложения:

1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

4) земельные участки из состава земель лесного фонда;

5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ [Принята Государственной Думой 19 июля 2000 года, Собрание законодательства Российской Федерации от 7 августа 2000 г. N 32 ст. 3340].

Таким образом, лица, обладающие земельными участками на вещном праве, уплачивают земельный налог, за исключением вышеуказанных случаев, а также иных случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а лица, владеющие и пользующиеся земельными участками в рамках обязательственных правоотношений, уплачивают арендную плату, за исключением соответствующих случаев.

В пункте 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации отражено, что за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ [Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года, в ред. от 23.07.2013 года] // Собрание законодательства РФ №44 от 29 октября 2001.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются, соответственно, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Таким образом, в настоящий момент существуют две формы платы за землю: земельный налог и арендная плата, которые можно охарактеризовать как субинституты рассматриваемого правового института, составляющие его стержневую основу, и которые непосредственно взаимодействуют между собой.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», то есть практически спустя 8 лет после вступления в законную силу Земельного кодекса Российской Федерации, что свидетельствует о непоследовательности законодателя в развитии земельных правоотношений.

Данным нормативно-правовым актом закреплены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые в равной степени распространяются на все публично-правовые образования и которые должны последовательно реализовываться с целью недопущения постановки хозяйствующих субъектов в неравное экономическое положение, что в конечном итоге может негативно отразиться на развитии конкуренции в Российской Федерации.

В частности, вышеуказанным нормативно-правовым актом провозглашаются следующие принципы:

- Принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

- Принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости;

- Принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков;

- Принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

- Принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться. Приказ Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 г. N 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости" [Зарегистрировано в Минюсте РФ 31 марта 2010 г. регистрационный N 16771].

Вышеуказанные принципы можно рассматривать как некую детализацию и конкретизацию принципа платности землепользования, закрепленного в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации. Роль и значение данных принципов трудно переоценить, так как они отражают существенные идеи и исходные постулаты определения размера арендной платы, объективно учитывающие субъектный состав арендаторов земельных участков, цели использования земельных участков, доходность использования земельных участков и иные значимые факторы. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ [Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года, в ред. от 23.07.2013 года] // Собрание законодательства РФ №44 от 29 октября 2001.

Также является распространенным определение размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности на основании ставок арендной платы либо методических указаний по ее расчету, утвержденных Министерством экономического развития Российской Федерации. В подобных случаях устанавливаются фиксированные ставки арендной платы за определенную единицу площади земельного участка, которые дифференцируются только по субъектам Российской Федерации, то есть по территориальному критерию, однако в ряде случаев подобные ставки индексируется на величину, равную прогнозируемому уровню инфляции.

Определение размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, подобным способом основывается на социальной значимости объектов, которые расположены на соответствующих земельных участках (например, земельные участки, предназначенные для инфраструктуры железнодорожного транспорта общего и необщего пользования, линий электропередачи, линий связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, аэродромов, вертодромов и посадочных площадок, аэропортов, объектов единой системы организации воздушного движения и т.д.).

Вместе с тем Минэкономразвития России во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582, в ряде случаев до настоящего момента не установлены ставки арендной платы в отношении земельных участков, на которых расположены объекты соответствующей инфраструктуры, что приводит к необоснованным финансовым нагрузкам на правообладателей объектов соответствующей инфраструктуры, так как, согласно пункту 6 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, в подобных случаях арендная плата рассчитывается на основании рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, что диссимулирует процесс приведения земельных правоотношений в соответствие с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, арендная плата за пользование земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации и расположенными за пределами территории Российской Федерации, взимается исходя из рыночной стоимости этих земельных участков, с учетом права страны, где такие земельные участки находятся, если международными договорами не установлено иное.

В этой связи правовой анализ зарубежных механизмов оценки земель и определения размеров платы за их использование, в том числе анализ опыта зарубежных государств в сфере установления платы за землю, потенциально может стать источником для нововведений в российское законодательство с целью обеспечения прогрессивного развития земельных правоотношений.

Пункт 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, в ряде случаев определяет, что арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах, в частности, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки.

Пункт 5 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, определяет случаи, когда арендная плата рассчитывается в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Минэкономразвития России.

Совершенствование и дальнейшее развитие правовых механизмов определения платы за землю в современных условиях приобретает особую значимость и актуальность, так как от решения данной проблемы в немалой степени зависит качество и динамика развития российского рынка земельных ресурсов, что в конечном итоге сказывается на всей российской экономике, в силу того, что земля традиционно рассматривается как один из основополагающих факторов экономического роста.

Разбалансированность существующих механизмов оценки земель и определения размеров платы за землепользования обусловлена несистемностью вносимых законодателем изменений и отсутствием четкой научно-обоснованной концепции в рассматриваемой сфере, в том числе учитывающей зарубежный опыт.

Глава 3. Организационно-правовое обеспечение порядка проведения кадастровой оценки земель

3.1 Порядок проведения кадастровой оценки земель

Порядок проведения кадастровой оценки земель регулируется Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» и Приказом Минэкономразвития РФ от 28 июня 2007 года N 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель».

Правила проведения государственной кадастровой оценки земель определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Организация проведения государственной кадастровой оценки земель осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (сейчас - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) и его территориальными органами. Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (сейчас - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» определяет последовательность и сроки осуществления действий (административных процедур) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (сейчас - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) и территориальных органов Роснедвижимости (сейчас - Росреестр) - Управлений Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации, порядок взаимодействия между Роснедвижимостью и Управлениями Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации, а также порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при исполнении государственной функции по организации государственной кадастровой оценки земель.

Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (сейчас - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии) по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 28.06.2007 N 215) определенно точно перечисляет административные процедуры по исполнению государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель (п. 4):

- подготовка документов, регламентирующих проведение государственной кадастровой оценки земель в субъекте РФ;

- формирование перечня подлежащих государственной кадастровой оценке земельных участков в субъекте РФ;

- выбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте РФ;

- контроль за ходом выполнения работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте РФ;

- проверка результатов работ по определению кадастровой стоимости земельных участков в субъекте РФ и представление результатов государственной кадастровой оценки земель органу исполнительной власти субъекта РФ на утверждение;

- утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органом исполнительной власти субъекта РФ;

- внесение сведений об экономических характеристиках земельных участков (сведений о кадастровой стоимости земельных участков) в ГЗК;

- определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков, прошедших государственный кадастровый учет, а также земельных участков, в отношении которых прошли государственный кадастровый учет текущие изменения, связанные с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков;

- разъяснение результатов государственной кадастровой оценки земель. Приказ Минэкономразвития Российской Федерации от 28.06.2007 № 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» [Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 июля 2007 г. Регистрационный N 9913].

Для более полного понимания основных методик расчета кадастровой стоимости земельных участков необходимо ознакомиться с составом земель в Российской Федерации, в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Существуют следующие методики определения государственной кадастровой оценки земель:

-методические рекомендации, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 04.07.2005 № 145 «Об утверждении Методических рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»;

- методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 № 39);

-методика государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (утв. Приказом Росземкадастра от 20 марта 2003 № 11/49);

- методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов (утв. приказом Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138);

- методика государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений (утв. приказом Росземкадастра от 26.08.2002 № П/307).

Вышеизложенное подтверждает, что единственным надлежащим ответчиком по делам об оспаривании результатов государственной кадастровой оценки земель являются территориальные органы Росреестра России (Приказ Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 N 395 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»).

Нормативно регламентированная процедура кадастровой оценки земель, исполнение которой является государственной функцией соответствующего органа, предполагает рассмотрение подобных дел по правилам гл. 24 АПК РФ.

Нарушение прав и законных интересов землепользователей заключается в том, что в результате незаконных действий либо решения государственного органа на землепользователя фактически возлагается обязанность по уплате платежей за землю на основании недостоверных реестровых сведений.

Такой подход отражен, например, во вступившем в законную силу решении Арбитражного суда Кемеровской области от 21 января 2010 г. по делу N А27-21124/2009: «системный анализ положений Административного регламента позволяет суду прийти к выводу о том, что государственная кадастровая оценка земель может быть признана проведенной в установленном законом порядке только в случае безусловного соблюдения государственными органами всех административных процедур, включая проверку отчета». Приказ Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 N 395 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" [Зарегистрировано в Минюсте РФ 20 октября 2009 г. N 15066]. Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21 января 2010 г. по делу N А27-21124/2009.

Принимая во внимание, что процедура утверждения кадастровой оценки земельных участков является многоступенчатой и многостадийной, каждый этап и стадия утверждения отчета должен соответствовать действующему законодательству, в противном случае утверждение отчета ведет к нарушению прав и законных интересов владельца земельного участка, в том числе связанных с исполнением обязанностей налогоплательщика уплачивать в бюджет только законно установленные налоги и сборы.