В целях обеспечения исполнения данного областного закона был принят ряд нормативно - правовых актов, регламентирующих различные аспекты процесса управления государственным имуществом. Среди них можно выделить следующие: областной закон Ленинградской области от 9 марта 2000 года №24-оз «Об участии Ленинградской области в хозяйственных обществах», постановление Губернатора Ленинградской области от 9 февраля 2000 года №49-ПГ «О порядке организации и осуществления контроля за сохранностью и использованием по назначению государственного имущества Ленинградской области», постановление Правительства Ленинградской области от 15 ноября 2000 года №24 «Об утверждении порядка дачи согласия на распоряжение недвижимым государственным имуществом Ленинградской области, принадлежащими предприятию акциями, вкладами (долями) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ, на участие предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также на заключение предприятием договоров простого товарищества», постановление Правительства Ленинградской области от 2 августа 2001 года №78 «О порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Ленинградской области и порядке координации, регулирования и контроля их деятельности», постановление Правительства Ленинградской области от 25 марта 1999 года № 20 «Об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядке ведения этого реестра этого имущества» и другие.

Устав Ленинградской области и областной закон № 4-ОЗ закрепили право Правительства Ленинградской области делегировать часть своих полномочий в сфере управления государственным имуществом отраслевым органам исполнительной власти, входящим в состав Администрации области. Рациональность этого положения не вызывает сомнений. Согласно законодательству, в состав Правительства Ленинградской области входит небольшое количество человек (вице-губернаторов Ленинградской области), возглавляемых Губернатором, и представить себе, что эти люди способны были бы решать все вопросы по управлению имуществом (да еще помимо этого во многих других сферах) самостоятельно, едва ли возможно.

Решением этой проблемы и стало создание системы отраслевых органов исполнительной власти Ленинградской области, которым делегированы полномочия в различных областях. С другой стороны, чтобы не терять контроль над решением принципиально важных вопросов, Правительство издает нормативные правовые акты, в которых определены правила принятия решений по поводу распоряжения государственным имуществом.

Таким образом, в рамках федерального законодательства все, что не урегулировано областными законами, регулируется постановлениями Правительства Ленинградской области, а все, что не урегулировано правовыми актами Правительства, регулируется актами отраслевых органов власти.

Отраслевые органы нередко выступают разработчиками проектов областных законов и нормативно - правовых актов Правительства Ленинградской области. При этом, естественно, сохраняется контроль со стороны высшего исполнительного и законодательного органов власти, т.к. «последнее слово» по поводу того будет ли принят акт, остается за ними. Но в случае утверждения разработанных отраслевыми органами проектов, имеет место ситуация, когда они выполняют предписания, разработанные ими же самими.

Функции и часть полномочий по управлению государственным имуществом Ленинградской области осуществляет Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество).

И распределение функций по управлению государственным имуществом между различными органами государственной власти в Ленинградской области можно представить в виде Таблицы 1.

Таблица 1 Функции законодательной и исполнительной власти Ленинградской области в вопросе управления государственным имуществом

Государственный орган	Основные функции
Законодательное собрание Ленинградской области	Определяет основные направления использования государственного имущества Ленинградской области. Контролирует использование имущества.
Правительство Ленинградской области	Разрабатывает порядок учета имущества, определяет арендные ставки, определяет порядок приватизации государственного имущества и другие нормативные акты для обеспечения выполнения областных законов.
Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом.	Обеспечивает выполнение областных законов Ленинградской области, постановлений Правительства Ленинградской области и Губернатора. Разрабатывает проекты нормативных правовых актов по вопросам управления государственным имуществом. Разрабатывает проекты ненормативных правовых актов Правительства Ленинградской области и Губернатора в случаях, если издание этих актов требуется по законодательству. Издает собственные правовые акты по вопросам управления государственным имуществом.

Источник: таблица составлена автором на основе анализа нормативно - правовых актов Ленинградской области

2.2 Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом - отраслевой орган исполнительной власти, осуществляющий учет государственного имущества Ленинградской области

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом является Постановление Правительства Ленинградской области от 14 декабря 2004 г. N 293 «Об утверждении штатного расписания и Положения о Ленинградском областном комитете по управлению государственными имуществом».

Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции управление и распоряжение государственным имуществом Ленинградской области, полномочия по приватизации государственного имущества Ленинградской области и отдельные полномочия субъекта Российской Федерации в сфере земельных отношений.

Комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, в том числе территориальными органами, с другими органами исполнительной власти Ленинградской области, Законодательным собранием Ленинградской области, органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, с коммерческими и некоммерческими организациями, а также с гражданами.

Особого внимания заслуживает деятельность комитета по работе с органами местного самоуправления. В целях исполнения федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части разграничения и управления муниципальным имуществом, комитет регулярно проводит совещания с представителями вновь образованных муниципальных образований Ленинградской области, на которых оказывается консультационная, информационная, юридическая и методическая помощь руководителям муниципальных районов и поселений. Хотя управление муниципальным имуществом и относится к вопросам местного значения и муниципалитеты обладают всей полнотой власти и самостоятельностью в данной сфере, но, учитывая то, что местное самоуправление в Российской Федерации находится в стадии зарождения, у муниципалитетов нет достаточного количества квалифицированных и компетентных кадров, нет опыта самостоятельного управления, руководство и информационная помощь им со стороны субъекта Федерации крайне необходима.

Комитет принимает нормативные правовые акты Ленинградской области в форме приказов, а также правовые акты, имеющие ненормативный характер, в форме распоряжений.

Правовой акт Комитета (приказ, распоряжение), принятый с превышением полномочий Комитета или противоречащий федеральному или областному законодательству или правовому акту Правительства Ленинградской области, подлежит отмене в установленном порядке.

Комитет обладает правами юридического лица в объеме, необходимом для реализации его компетенции, имеет самостоятельный баланс, расчетный счет и иные счета в банковских учреждениях.

Комитет имеет печать, штампы, бланки со своим наименованием и изображением герба Ленинградской области.

Комитет осуществляет права и обязанности распорядителя бюджетных средств и получателя бюджетных средств, а также ведение бухгалтерского учета.

Финансирование деятельности Комитета осуществляется за счет средств областного бюджета.

Поскольку работники комитета являются государственными служащими, то подлежат в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе» аттестации один раз в три года, в ходе которой выявляется профессиональная пригодность сотрудников. Последняя аттестация работников Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом проводилась в июле 2005 года. По результатам этой аттестации всем работникам были присвоены квалификационные разряды (до принятия федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», вместо понятия «квалификационный разряд» использовалось понятие «классный чин»).

Среди основных задач комитета наиболее важными можно назвать следующие:

- Проведение единой государственной политики в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области, а также земельными участками.

- Обеспечение эффективного управления, распоряжения государственным имуществом Ленинградской области, а также земельными участками.

- Обеспечение поступления в областной бюджет неналоговых доходов от использования и продажи (приватизации) государственного имущества Ленинградской области, а также земельных участков в целях исполнения показателей, утвержденных областным законом об областном бюджете Ленинградской области на соответствующий финансовый год и планом развития государственного сектора экономики Ленинградской области.

- Учет государственного имущества Ленинградской области, в том числе ведение реестра государственного имущества Ленинградской области, а также организация технической инвентаризации недвижимого государственного имущества.

- Защита имущественных интересов Ленинградской области.

- Участие в формировании проекта областного бюджета Ленинградской области на очередной финансовый год, в том числе в части планирования бюджетных расходов на приобретение в собственность Ленинградской области земельных участков, недвижимости, пакетов акций, а также неналоговых доход областного бюджета.

Полномочия комитета:

- Организует государственную регистрацию прав собственности Ленинградской области на недвижимое имущество, а также на земельные участки.

- В установленном порядке осуществляет внесение сведений об объектах учета в реестр государственного имущества Ленинградской области и ведение реестра государственного имущества Ленинградской области, а также предоставление информации о государственном имуществе Ленинградской области.

- Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью государственного имущества Ленинградской области в соответствии с планом контрольной работы комитета на год.

- Осуществляет внеплановые проверки за использованием государственного имущества Ленинградской области

- Готовит проекты решений Правительства Ленинградской области о передаче государственного имущества Ленинградской области в федеральную собственность, собственность иных субъектов Российской Федерации

- Готовит проект прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Ленинградской области.

- Выдает выписки из реестра государственного имущества Ленинградской области гражданам и юридическим лицам по требованию (форма выписки приведена в Приложении 1).

- Другие полномочия в вопросе управления государственным имуществом Ленинградской области.

Комитет возглавляет вице-губернатор Ленинградской области - председатель Комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Ленинградской области.

Комитет состоит из департаментов и отделов. Структура комитета представлена на рис. 5.

Для осуществления учета государственного имущества в структуре комитета создан специальный отдел, который называется Отделом учета и управления государственным имуществом и объектами незавершенного строительства. Основные направления деятельности отдела приведены в Приложении 2.

2.3 Учет и контроль за использованием государственного имущества Ленинградской области: оценка его эффективности и проблемы, существующие сегодня

Основным источником информации о государственном имуществе, как уже было сказано выше, является реестр.

По сути, реестр представляет собой базу данных, построенную на клиент - серверной технологии, содержащую в себе справочные компоненты (реестр объектов и субъектов учета) и динамические информационные материалы (операции с имуществом, информация о финансовых операциях по договорам аренды имущества).

Архитектура построения предполагает развитие интеграционных возможностей для обмена данными с другими заинтересованными государственными организациями в режиме реального времени [40, 154]

Изучение процедуры учета государственного имущества (т.е. ведения реестра) начнем с изучения законодательства в данной сфере.

В соответствии с пунктом 4 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" порядок учета имущества субъекта Российской Федерации устанавливается федеральным законом. Однако, на сегодняшний день, такой закон до сих пор не принят, и единственным федеральным нормативно - правовым актом по данному вопросу является постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г.N696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества", пункт «11» которого гласит:



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4 структура Леноблкомимущества [30, 9].

«Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать соответствующие положения об учете и ведении реестров государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества».

Таким образом, до принятия федерального закона каждый субъект Российской Федерации принимает собственные нормативные акты по вопросам организации учета своего имущества: так в г. Санкт - Петербург - это распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Администрации Санкт-Петербурга от 7 декабря 2001 г. N 1973-р "Об организации учета недвижимого имущества Санкт-Петербурга и порядке ведения Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга", а в Ленинградской области это постановление Правительства Ленинградской области от 25 марта 1999г. №20 «Об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядка ведения этого реестра» (основные положения этого постановления будут подробно рассмотрены ниже).

Между тем, очевидна необходимость издания федерального закона, устанавливающего единую методологию учета государственного и муниципального имущества. Правовое регулирование учета федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно быть единым. Учет государственного имущества, а также ведение соответствующих реестров государственного имущества на основе единых методологических принципов обеспечат сопоставимость и совместимость содержащихся в них сведений.

В целях организации всестороннего учета государственного имущества Ленинградской области ведется реестр государственного имущества Ленинградской области [31, 3].

Ведение реестра государственного имущества Ленинградской области началось в 1999 году после издания соответствующего постановления Правительства Ленинградской области. За месяц до этого было издано упомянутое выше распоряжение Мингосимущества, в котором были утверждены рекомендации по проведению процедуры учета федерального имущества, а также даны рекомендации органам власти субъектов разработать аналогичные правила и процедуры учета имущества субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что после издания постановления Правительства Ленинградской области от 25 марта 1999г. №20 «Об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядка ведения этого реестра» была проведена комплексная работа по инвентаризации всего недвижимого имущества Ленинградской области и регистрация прав собственности на него Ленинградской области в учреждениях юстиции (смотри распоряжение Губернатора Ленинградской области от 25 июля 2000 г. N 352-рг "О проведении инвентаризации объектов недвижимости государственной собственности Ленинградской области, расположенных на территории Ленинградской области" и распоряжение Губернатора Ленинградской области от 25 июля 2000 г. 3533-рг «О проведении инвентаризации объектов недвижимости государственной собственности Ленинградской области, расположенных на территории Санкт-Петербурга"). Работа в данном направлении была возложена на руководителей государственных унитарных предприятий и учреждений Ленинградской области, за которыми недвижимое имущество было закреплено. После регистрации прав собственности Ленинградской области, объекты недвижимости вносились в реестр государственного имущества Ленинградской области. На сегодняшний день эта работа продолжается в том же порядке. Большинство недвижимых объектов государственной собственности Ленинградской области учтено в реестре.

Под реестром государственного имущества Ленинградской области понимается информационная система, содержащая структурированный перечень объектов учета и данные о них.

Объектами учета реестра (далее - объекты учета), расположенными на территориях Ленинградской области, города Санкт-Петербурга и иных субъектов Российской Федерации, являются отнесенные в установленном законом порядке к государственной собственности Ленинградской области:

а) имущественные комплексы, закрепленные на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями и на праве оперативного управления за государственными учреждениями;

б) имущественные комплексы, объекты движимого и недвижимого имущества, пакеты акций акционерных обществ, доли в хозяйственных обществах, состоящие в казне Ленинградской области.

Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты (место нахождения, стоимость, обременение и иные сведения).

Ведение реестра означает внесение в него объектов учета и данных о них с присвоением объектам учета реестровых номеров, обновление данных об объектах учета и их исключение из реестра при изменении формы собственности или списании в установленном порядке.

Данные об объектах учета, исключаемых из реестра, переносятся в архив.

Ведение реестра осуществляется на бумажных и магнитных носителях информации [30, 5].

Для целей ведения реестра на магнитных носителях программистами Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом была разработана специальная компьютерная программа «Реестр». Программа позволяет учитывать объекты по различным признакам.

Логическую структуру организации базы данных государственного имущества Ленинградской области можно представить на Рис.6.

Главное меню программы «Реестр» содержит следующие разделы:

1. «Реестр юридических лиц Л.О.» - содержит исчерпывающую информацию о государственных унитарных предприятиях и учреждениях Ленинградской области, включая такие данные как наименование юридического лица, руководитель, балансовая и остаточная стоимость основных фондов и даже контактный телефон

2. «Реестр объектов недвижимости» - содержит информацию по всем объектам недвижимого имущества Ленинградской области, в том числе объекты недвижимости, не закрепленные за предприятиями учреждениями (казны). В данном разделе содержатся все необходимые сведения для идентификации объекта: адрес, балансовая и остаточная стоимость, за кем закреплен, является ли памятником культуры.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 5 Логическая структура организации базы данных государственного имущества Ленинградской области [Источник: рисунок разработан автором на основе анализа программы "Реестр"]

3. «Справочники» - содержит список всех используемых в базе данных кодов, аббревиатур и сокращений и их расшифровку.

4. «Отчеты» - содержит инструменты быстрого подсчета по заданным критериям.

5. «Расчеты» - аналогичен разделу «Отчеты»

6. «Архивы» - содержит информацию по ликвидированным, проданным, выбывшим объектам.

База данных юридических лиц логически связана с базой данных объектов недвижимости. Так при просмотре информации о любом юридическом лице всегда можно посмотреть информацию об объектах недвижимости, закрепленных за ним, а при просмотре информации об объектах недвижимости, можно посмотреть за какими предприятиями (учреждениями) они закреплены. При этом связующими (ключевыми) словами для связи двух баз выступают такие сведения как адрес объекта, номер свидетельства о государственной регистрации права, дата свидетельства и др.

В программе имеется возможность быстрого поиска объекта учета по любым критериям.

В качестве бумажного носителя информации выступает дело документов (далее - дело), которое открывается на каждый обособленный объект учета.

Дело должно содержать книгу учета документов, копии документов, устанавливающих (подтверждающих) принадлежность объекта учета к государственной собственности Ленинградской области, и иные документы, характеризующие объект учета и поступающие в Леноблкомимущество в ходе прохождения процедуры учета имущества Ленинградской области и ведения реестра. Дело идентифицируется реестровым номером объекта учета.

Форму и порядок ведения дел и книг учета устанавливает председатель Леноблкомимущества.

Учет государственного имущества Ленинградской области (далее - имущество Ленинградской области) включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющих однозначно отличить его от других объектов, и внесение объекта учета в реестр.

Можно выделить два аспекта учета государственного имущества Ленинградской области в реестре:

1. Первичный учет. Предполагает внесение сведений об объекте учета в реестр.

2. Вторичный (текущий) учет. Предполагает внесение новых (изменившихся) данных об объекте учета с целью контроля и актуализации имеющихся сведений.

Для первичного учета объекта необходимо выполнить определенные действия. При этом, если объект учета закреплен за государственным унитарным предприятием, или учреждением (такие юридические лица выступают владельцами), то обязанность выполнить эти действия возлагается на руководителей этих предприятий (учреждений).

Рассмотрим порядок первичного учета объектов в реестре государственного имущества Ленинградской области:

Для учета государственного имущества юридическое лицо, выступающее владельцем объекта учета, представляет в Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (далее - Леноблкомимущество) заявление на получение свидетельства о внесении в реестр объекта учета по определенной форме (форма заявления приведена в Приложении 3). К заявлению прилагаются :

- Карта учета государственного имущества Ленинградской области, имеющегося у юридического лица. (Форма карты учета государственного имущества Ленинградской области приведена в Приложении 4). Данный документ содержит все основные сведения о юридическом лице, в ведении которого находится государственное имущество Ленинградской области, включая пообъектный перечень недвижимого имущества.

- Документы, подтверждающие сведения об объекте учета, представленные в карте учета.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению, может быть изменен Леноблкомимуществом в зависимости от особенностей объекта учета.

При представлении полного комплекта документов, Леноблкомимущество регистрирует заявление владельца объекта учета в день поступления, в месячный срок со дня его регистрации проводит экспертизу документов, подтверждающих сведения об объектах учета, и при соответствии последних нормативным правовым актам Российской Федерации, Ленинградской области и требованиям настоящего положения вносит объекты учета в реестр.

При возникновении сомнений в достоверности представленных данных Леноблкомимущество приостанавливает процедуру учета и запрашивает у владельца объекта учета дополнительные сведения, которые должны быть представлены в течение месяца, а при необходимости - осуществить фактическую проверку сведений, представленных заявителем.

Леноблкомимущество принимает решение об отказе в выдаче свидетельства о внесении в реестр объекта учета (далее - свидетельство), если:

- установлено, что имущество, имеющееся у заявителя, не является имуществом Ленинградской области;

- владелец объекта учета после приостановки процедуры учета не представил в установленный срок дополнительные сведения;

- материалы, представленные владельцем объекта учета, не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и Ленинградской области.

Объекту учета, прошедшему процедуру учета, на основании распоряжения Леноблкомимущества о внесении объекта учета в реестр и выдаче свидетельства (свидетельство о внесении в реестр государственного имущества Ленинградской области приведено в Приложении 5) его владельцу присваивается уникальный восьмизначный реестровый номер.

Владельцу объекта учета не позднее пяти дней с даты присвоения реестрового номера направляется свидетельство.

Оформление документов для внесения в реестр имущества, находящегося в казне Ленинградской области осуществляет Леноблкомимущество.

Арендаторы обособленных объектов недвижимого имущества, находящихся в казне Ленинградской области, и юридические лица, осуществляющие доверительное управление таким имуществом, принимают самостоятельно все меры для внесения имущества Ленинградской области в реестр и ведения этого реестра. Затраты арендатора (доверительного управляющего) на разработку документации, необходимой для внесения объектов учета в реестр, компенсируются путем зачета затрат на подготовку этой документации в счет арендной платы.

Имущество Ленинградской области, не внесенное в реестр, не может быть отчуждено или обременено.

Владельцы имущества Ленинградской области, не внесенного в реестр, не вправе претендовать на получение лицензии при использовании этого имущества в осуществлении видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также не могут претендовать на участие в инвестиционных проектах, осуществляемых Правительством Ленинградской области, получать субсидии из областного бюджета и финансовые гарантии Правительства Ленинградской области [30, 4].

С целью актуализации имеющихся в реестре государственного имущества Ленинградской области сведений об объектах учета и контроля за их состоянием, владельцы учета обязаны:

1. Представлять в Леноблкомимущество копии приказов, договоров и иных документов по распоряжению объектом учета (его отдельными элементами, относящимися к недвижимому имуществу), приводящих к изменению сведений о нем, в двухнедельный срок после издания или подписания этих документов.

Следует отметить, что хотя законодательно предусмотрено представление указанных документов, но ответственность за неисполнение этого положения руководителей юридических лиц - владельцев государственного имущества Ленинградской области - не предусмотрена ни в одном законодательном акте Российской Федерации.

2. Ежегодно, до 1 апреля текущего года представлять в Леноблкомимущесво обновленные карты учета с приложением документов, на основании которых вносятся изменения в данные об объекте учета.

3. Ежеквартально, в сроки, предусмотренные для сдачи бухгалтерской отчетности, направляет копии бухгалтерской и государственной статистической отчетности в отраслевой орган и в Леноблкомимущество.

Леноблкомимущество в целях контроля за сохранностью и использованием по назначению государственного имущества:

- осуществляет ежегодные документальные проверки данных бухгалтерской отчетности и иных документов, предоставляемых организациями в установленном порядке в Леноблкомимущество, на их соответствие данным, содержащимся в Реестре государственного имущества Ленинградской области;

- осуществляет проверки фактического наличия, состояния сохранности и использования по назначению объектов государственного имущества, закрепленного за организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также переданного организациям на основании договоров аренды, доверительного управления, безвозмездного пользования и по иным основаниям, и соответствия фактических данных об объектах контроля сведениям, содержащимся в документах бухгалтерского учета организаций и в Реестре государственного имущества Ленинградской области. Проводит в этих целях инвентаризации недвижимого государственного имущества;

- проводит экспертизу проектов договоров и иных документов, представляемых организациями в установленном порядке в Леноблкомимущество при совершении сделок с объектами контроля, на их соответствие законодательству Российской Федерации и Ленинградской области, а также данным, содержащимся в Реестре государственного имущества Ленинградской области [30, 12]

Одним из недостатков данного порядка учета государственного имущества Ленинградской области в реестре является то, что не прописан порядок осуществления ежегодных документальных проверок, осуществляемых Леноблкомимуществом. Документальные проверки основаны на изучении данных, представленных в карте учета государственного имущества Ленинградской области и сопоставлении их с данными бухгалтерской отчетности. При этом современные российские реалии таковы, что законодательство, регулирующее порядок ведения бухгалтерского учета на предприятиях и учреждениях постоянно меняется. Это неизбежно ведет к неумышленным ошибкам в учете государственного имущества со стороны владельцев и расхождению данных об объекте учета с данными, имеющимся в реестре государственного имущества за предыдущий отчетный период.

Глава 3. Принятие федерального закона в области учета государственного и муниципального имущества - необходимое условие повышения эффективности управления публичной собственностью

3.1 Обоснование необходимости принятия федерального закона и его основные положения

Необходимость принятия федерального закона об учете государственного и муниципального имущества вызвана неурегулированностью вопросов, связанных с порядком и организацией учета государственной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Существует целый ряд объективных причин для принятия данного федерального закона.

На сегодняшний день учет государственного и муниципального имущества осуществляется органами государственной и муниципальной власти самостоятельно. При этом у каждого субъекта учета, существует своя методология, свои принципы и средства для учета этого имущества. Некоторые субъекты учета ведут реестры имущества с помощью разработанного своими силами программного обеспечения, а некоторые субъекты не имеют реестра как такового.

Все это затрудняет работу многих других органов государственной власти и является препятствием для построения эффективной системы государственного управления в целом, и принятие федерального закона, в котором был бы определен единый порядок учета государственного и муниципального имущества, могло бы снять ряд имеющихся проблем.

Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны собирают и обобщают информацию и о состоянии государственного имущественного сектора [13, 7]. Единственным источником информации по данному вопросу для них являются сведения, отраженные в реестрах имущества. В связи с тем, что каждый субъект учета имущества руководствуется своими принципами учета, то обобщение данных требует детальной и тщательной обработки со стороны органов статистики и может стать причиной появления неточных и неадекватных данных.

В то же время концепция государственного развития, как и любой другой стратегический план, базируется на предварительном сборе сведений и анализе существующей ситуации и в этой связи данные, представленные органами государственной статистики, становятся той основой, от которой во многом будет зависеть правильность принимаемых решений в масштабе всей страны.

Введение единого порядка учета государственного и муниципального имущества будет способствовать упрощению сбора информации по состоянию в данной сфере и станет основой повышения эффективности по управлению им.

Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Для исполнения возложенных на нее функций прокуратура осуществляет контроль за использованием государственного имущества [9, 5]. Однако, проводя мероприятия контрольного характера, органы прокуратуры, сталкиваясь с фактами злоупотребления и расточительного использования государственной собственности, не обладают достаточным административным ресурсом для принятия мер пресечения. Поскольку полномочия по учету государственного и муниципального имущества принадлежат тем органам власти, которые им управляют, то и каждый субъект учета делает это так, как считает нужным. В результате, на практике возможны ситуации, когда учет и контроль будут иметь лишь формальный характер.

Принятие же единого порядка учета государственного и муниципального имущества обеспечит во - первых, повышение качества учета в тех субъектах, где оно оставляет желать лучшего, во - вторых, облегчит работу органов прокуратуры по контролю за использованием его и в - третьих, исключит формальный подход со стороны органов власти в данном вопросе (последнее утверждение будет иметь силу только в случае установления жестких мер ответственности для органов государственной власти за несоблюдение установленного порядка учета и контроля за использованием государственного имущества).

Аналогично, введение единого порядка учета имущества могло бы облегчить функции контроля и для других надзорных органов: контрольно - счетные палаты, налоговые органы и т.д.

Таким образом, правовое регулирование учета федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно быть единым. Учет государственного имущества, а также ведение соответствующих реестров государственного имущества на основе единых методологических принципов обеспечат сопоставимость и совместимость содержащихся в них сведений, облегчат работу многих других органов государственной власти.

Одной из наиболее важных функций органов по управлению имуществом (неважно будь то государственное, или муниципальное имущество) является контроль за его использованием. Однако, анализируя законодательство Российской Федерации на предмет установления ответственности органов власти за ненадлежащее исполнение своих функций в данной сфере, едва ли возможно найти какие - то положения за которые реально могла бы наступить какая - либо ответственность должностных лиц.

Современное положение вещей таково, что единственное за что действительно может наступить ответственность государственного служащего, занимающегося управлением и учетом государственного имущества - это только злоупотребление служебным положением, взяточничество и т.п. По поводу того, что государственный служащий несет ответственность за ненадлежащее, халатное и некачественное исполнение своих функций в законодательных актах России говорится как правило, что она установлена в соответствии с действующим законодательством (см. п.5 Постановления Правительства Ленинградской области от 25 марта 1999 г. N 20 "Об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядке ведения реестра этого имущества" например). Однако ни в одном нормативно - правовом акте не прописано четко за что и какая ответственность наступает в том, или ином случае. Связано это с тем, что каждый субъект учета осуществляет его так, как считает нужным.

Между тем отсутствие случаев привлечения к ответственности за некачественное выполнение своих обязанностей должностных лиц благоприятствует формальному и халатному подходу со стороны последних.

Ведение же единого, четко регламентированного порядка учета государственного имущества автоматически установит ответственность за прямое невыполнение (не надлежащее выполнение) федерального закона.

То, как именно можно организовать процедуру учета государственного и муниципального имущества, будет рассмотрено в следующем параграфе, а пока обозначим другие проблемы в данной отрасли, на разрешение которых и должно быть направлено принятие закона.

Реформа местного самоуправления в России начинает набирать обороты. Местным органам власти предоставлены широкие полномочия, в том числе самостоятельность в полной мере управлять муниципальным имуществом и вести его учет. Однако, учитывая то, что только что сформированные органы местного самоуправления еще не обладают ни достаточным опытом по ведению учета имущества, ни достаточными финансовыми ресурсами для разработки и введения этой системы, ни достаточным количеством квалифицированных кадров, то четко прописанный порядок (правила) учета имущества позволит избежать многих ошибок на начальном этапе.

Необходимо разработать единую для всех субъектов учета (применяемую на всей территории России) компьютерную программу для учета имущества. Данная программа может быть построена на основе той, что уже используется в работе Ленинградским областным комитетом по управлению государственным имуществом. Основу составляют две базы данных: база данных, содержащих сведения о государственных юридических лицах и база данных, содержащая сведения о всех объектах недвижимого имущества, принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, или муниципальному образованию. Помимо общих сведений об объектах учета, программа должна содержать инструменты быстрого поиска в базе данных проблемных (неиспользуемых, разрушающихся) объектов для принятия оперативных и своевременных мер по управлению ими. Так, на каждый сданный в аренду объект недвижимости должна быть отметка о дате окончания договора аренды и за месяц до этой даты программа должна напоминать о необходимости принятия адекватных мер по этому объекту. В описании объекта недвижимости обязательно необходимо указать все виды его использования в прошлом и возможность использования в будущем. Программа должна предусматривать размещение фотографий по каждому объекту учета.

Разработка необходимого программного обеспечения должно осуществиться за счет средств федерального бюджета, после чего бесплатно распространиться по всем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. По работе с данной программой необходимо организовать обучающие курсы (семинары) для сотрудников, в деятельность которых входит учет государственного имущества.

Все эти положения также должны быть прописаны в законе.

3.2 Разработка единого порядка учета государственного и муниципального имущества

Попытаемся выработать единый порядок осуществления учета государственного и муниципального имущества.

Для достижения данной цели воспользуемся достижениями науки управления.

Современная теория принятия управленческих решений выделяет следующие этапы разработки решений:

I - предварительную формулировку задачи;

II - выбор критерия оценки эффективности решения;

III - сбор данных для уточнения поставленной задачи и точную постановку задачи;

IV - разработка возможных вариантов решения задачи;

V - составление математических моделей;

VI - сопоставление вариантов по критерию эффективности ^и выбор альтернатив;

VII - принятие решения.

Попробуем использовать эту схему для решения существующих проблем в учете государственного имущества Ленинградской области.

Чтобы сформулировать задачу необходимо иметь ясность по следующим вопросам:

- причины постановки задачи, к какому типу задач она относится и

срочность ее решения;

- факторы, влияющие на ситуацию,

- цели, которые должны быть достигнуты при решении задачи

Сформулируем задачу.

Управление и учет государственного и муниципального имущества в России находятся в ведении соответственно государственных и муниципальных органов власти. При этом законодательная база такова, что каждый субъект учета имеет право вести учет своего имущества по правилам, установленным им самим. На сегодняшний день в России не существует единого порядка учета и контроля за использованием государственного и муниципального имущества.

Данная ситуация требует изменения по ряду причин:

Во - первых, разнообразие методов и механизмов учета имущества создает трудности для работы многих государственных органов: органов прокуратуры и других надзорных органов, налоговых органов, органов государственной статистики.

Во - вторых, из - за отсутствия единых правил учета государственного и муниципального имущества может иметь место ситуация, когда учет и контроль будут иметь лишь формальный характер.

В - третьих, отсутствие четко прописанных правил учета и контроля делает невозможным привлечение государственных органов и должностных лиц, осуществляющих его к ответственности за ненадлежащее выполнение своих функций, т.к. законодательно не закреплено осуществление ими каких - либо определенных действий.

В - четвертых, отсутствие четких данных об объектах учета способствует злоупотреблениям со стороны органов власти.

В - пятых, не все субъекты учета государственного и муниципального имущества имеют необходимый опыт в данной сфере, а отсутствие четкой информации об объектах учета делает невозможным принятие эффективных управленческих решений по поводу распоряжения им.

Исходя из всего вышесказанного, становится очевидным необходимость разработки единого порядка учета государственного и муниципального имущества, обязательного для выполнения всеми субъектами учета.

Для разработки единого порядка учета возьмем за основу порядок учета государственного имущества Ленинградской области, выявим проблемные места в этой схеме и внесем корректировки с поправкой на то, что данный процесс будет внедрен на всей территории России.

В результате введения единого порядка учета государственного и муниципального имущества должны быть достигнуты цели:

1. Повышение качества статистической информации по поводу государственного имущества, ее более адекватное отражение существующей ситуации.

2. Повышение ответственности государственных органов и должностных лиц за ненадлежащее исполнение функций по учету государственного имущества.

3. Всеобъемлющий и полный учет и текущий контроль за состоянием объектов учета должен привести к снижению числа злоупотреблений по поводу управления государственным имуществом.

4. Актуальная база данных имущества у всех субъектов учета, отсутствие неучтенных объектов.

5. Полные и достоверные знания о состоянии объектов государственной и муниципальной собственности на всей территории России.

6. Увеличение эффективности бюджетных затрат по содержанию объектов учета. Уменьшение доли объектов государственной и муниципальной собственности, содержание которых экономически не целесообразно.

8. Увеличение доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации от использования государственного и муниципального имущества.

При разработке любого управленческого решения, прежде всего, необходимо выработать критерии оценки эффективности осуществляемых впоследствии мероприятий. Эти критерии могут носить как качественный, так и количественный характер и являются свидетельством достижения поставленных целей. Выделим основные из них.

1. Отношение числа примененных мер административного и уголовного характера к должностным лицам за ненадлежащее исполнение функций по учету государственного (муниципального) имущества до введения единого порядка и после.

2. Отношение количества объектов учета до внедрения единого порядка к количеству объектов учета после его внедрения.

3. Отношение числа объектов учета, содержание которых экономически не целесообразно до введения единого порядка и после.

4. Прирост доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации от использования государственного и муниципального имущества.

Сбор данных для уточнения поставленной задачи и точная постановка задачи - необходимое условие для ее успешного решения.

Принципиально есть только три источника информации:

- эмпирические данные

- знания, личный опыт и интуиция лица, принимающего решения

- совет специалиста

Для разработки управленческого решения в нашем случае будут использованы в основном знания и личный опыт автора данной работы, полученные им в результате стажировки в отделе учета и управления государственным имуществом и объектами незавершенного строительства Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом.

Итак, как было уже сказано в главе 2 настоящей работы, органом государственной власти Ленинградской области, осуществляющим полномочия по учету государственного имущества является Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом. Структура комитета представляет собой совокупность департаментов и отделов. Для целей учета государственного имущества Ленинградской области в структуре Леноблкомимущества был создан специальный отдел, осуществляющий функции в данной сфере - Отдел учета и управления государственным имуществом и объектами незавершенного строительства (отдел учета государственного имущества Ленинградской области далее по тексту).

Согласно положению о данном отделе, он осуществляет как первичный так и текущий учет государственного имущества Ленинградской области. Поскольку процесс формирования реестра государственного имущества Ленинградской области (первичный учет) в основном завершен, то на первый план выходит задача повышения именно текущего учета. Рассмотрим его более подробно.

В соответствии с постановлением Правительства Ленинградской области от 2 августа 2001 г. N 78 "О порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Ленинградской области и порядке координации, регулирования и контроля их деятельности" (с изменениями), предприятия и учреждения подведомственны отраслевым органам исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим от имени Правительства Ленинградской области функции учредителей этих юридических лиц (далее - отраслевые органы). Ведомственная принадлежность предприятий и учреждений соответствующим отраслевым органам определяется Правительством Ленинградской области путем издания соответствующих распоряжений и на основании этих распоряжений отражается в положениях об отраслевых органах. На 15 мая 2006 года в Ленинградской области насчитывается 59 государственных унитарных предприятий, подведомственных 15 отраслевым комитетам и 164 учреждения, подведомственных 11 комитетам [32, 35] и 4533 объекта недвижимости [данные автора]. Каждое юридическое лицо (перечень юридических лиц Ленинградской области и распределение объектов недвижимости по формам пользования представлено соответственно в Приложениях 6,7 и 8), в целях осуществления контроля и актуализации базы данных государственного имущества представляет в отдел учета государственного имущества Ленинградской области:

- Копии квартальной бухгалтерской и статистической отчетности.

- Обновленную карту учета государственного имущества по состоянию на первое января каждого года.

- Документы, подтверждающие сведения об изменении стоимости объектов учета, в случае, если эти изменения имели место.

Специалисты Отдела учета проводят документальную проверку представленных данных в карте учета государственного имущества. При этом проверка проводится по нескольким направлениям:

1. Правильность заполнения и соблюдения установленной формы карты, наличие всех необходимых реквизитов данного документа. Выполнение требований заполнения и соблюдения установленной формы карты, не смотря на кажущуюся несущественность, весьма важно. Актуализация базы данных об объектах учета осуществляется на основе данных, представленных именно в этом документе, и любое внесение измененных данных об объекте учета в реестр на основе карты учета несоответствующей формы равносильно неправомерному.

2. По результатам Соответствие данных представленных в карте учета государственного имущества данным бухгалтерской и статистической отчетности.

3. Анализ документов, подтверждающих сведения об изменении стоимости объектов учета, документальной проверки, специалистами отдела пишется акт (форма акта документальной проверки приведена в Приложении 9). В зависимости от результатов проведенной проверки, возможны различные варианты действий.

Согласно штатному расписанию об Отделе учета и управления государственным имуществом и объектами незавершенного строительства, в него входят 6 специалистов и начальник отдела. При этом, помимо функций учета, контроля и актуализации базы данных государственного имущества Ленинградской области, они выполняют: подготовку документов для государственной регистрации прав собственности на объекты недвижимости, подготовку распоряжений о закреплении государственного имущества на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, проведение работы по передаче объектов с баланса на баланс юридических лиц, проведение работ по списанию объектов недвижимости, организация выездных проверок по контролю за сохранностью и использованию по назначению государственного имущества Ленинградской области и множество других.

Таким образом, получается, что распределяя обязанности между сотрудниками отдела, каждый из них помимо мероприятий по текущему учету государственного имущества и актуализации базы данных, имеет массу других обязанностей, и работа в рассматриваемом направлении осуществляется лишь по остаточному принципу, от чего, естественно, теряется качество.