Характеристика действующего пенсионного законодательства

Соответственно следующим по важности и юридической силе источником пенсионного права являются законодательные акты или федеральные законы. Принятие специальных пенсионных законов, соответствующих Конституции Российской Федерации, служит необходимой государственной гарантией реализации права граждан на пенсионное обеспечение.

В связи с началом практической реализации пенсионной реформы с 1 января 2002 г. базовыми законодательными актами, регулирующими вопросы осуществления пенсионного обеспечения, являются Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Соответственно утратил силу Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации", являвшийся основным источником пенсионного права до указанной даты.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ устанавливает основания возникновения и порядок реализации права на трудовые пенсии лиц, застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования в соответствии с нормами Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Трудовые пенсии финансируются из так называемого страхового бюджета (часть единого социального налога и страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, уплачиваемые работодателями и самозанятым населением). Трудовая пенсия может устанавливаться гражданам, за которых (или которыми) в течение определенного срока уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Под действие данного источника пенсионного права попадает преобладающее количество пенсионеров нашей страны: как нынешних, так и будущих.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ регулирует отношения, связанные с условиями, нормами и порядком назначения пенсий отдельным категориям граждан, к которым относятся: федеральные государственные служащие; лица, пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; нетрудоспособные граждане. Финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению не зависит от уплаты страховых платежей и предоставляется государством ограниченному кругу граждан в связи с обстоятельствами, которые признаются значимыми для установления соответствующих социальных гарантий. Например, в связи с длительным выполнением особо значимой для государства службы; участием в Великой Отечественной войне; в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан радиационными или техногенными катастрофами, ответственность за которые берет на себя государство, и др.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ не охватывает всех возможных случаев пенсионного обеспечения граждан за счет средств федерального бюджета. Положения, регулирующие вопросы осуществления государственного пенсионного обеспечения, содержатся и в иных нормативных правовых актах. Так, по отношению к кадровым военнослужащим и приравненным к ним в пенсионном обеспечении лицам положения этого Федерального закона носят общий характер, а непосредственно условия и нормы их пенсионирования содержатся в ином источнике пенсионного права - Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

Предоставление пенсионного обеспечения определенному кругу лиц за счет средств федерального бюджета традиционно для российского пенсионного права, и условия назначения таких пенсий в связи с пенсионной реформой не претерпели существенных изменений.

Напротив, вступление в силу Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ ознаменовало принципиально новый этап в развитии пенсионного права России, поскольку этот законодательный акт регулирует отношения, складывающиеся при предоставлении пенсий в совершенно иной пенсионной системе, которая концептуально отличается от дореформенной. Существовавшая распределительная пенсионная система трансформируется в систему, основанную на страховых принципах и включающую в себя распределительный и накопительный компоненты. При этом информационной базой новой пенсионной системы является персонифицированный учет пенсионных прав.

Принимая во внимание изложенное, Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ изменены некоторые традиционные институты и понятия законодательства о пенсионном обеспечении, а также введены многие новые.

Например, теперь при определении права на трудовую пенсию используется не трудовой стаж, а страховой. Отличие второго из названных видов стажа от первого заключается в том, что в него включаются периоды работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а не просто периоды трудовой деятельности без взаимосвязи с такой уплатой. Существенно трансформирован перечень и содержание так называемых нестраховых периодов, то есть периодов, засчитываемых в стаж, но при этом не связанных с осуществлением работы и уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Впервые на законодательном уровне дается определение трудовой пенсии, под которой понимается ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц. Из данной дефиниции можно вычленить основные признаки природы трудовой пенсии, такие как: периодичность, компенсационность, возмездность, имущественный и страховой характер выплаты и др.

Сама трудовая пенсия отныне может состоять из трех самостоятельных частей: базовой, страховой и накопительной. В связи с этим введены понятия расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений.

Расчетный пенсионный капитал определяется как общая сумма страховых взносов и иных поступлений в ПФР за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до 1 января 2002 года. Из этого следует, что данный капитал может состоять из двух частей. Только у граждан, которые начали работать после указанной даты, расчетный пенсионный капитал формируется из страховых взносов. У застрахованных лиц, начавших свою трудовую деятельность до 1 января 2002 г. и продолжающих работать, расчетный пенсионный капитал складывается как из страховых взносов, поступивших в ПФР после 1 января 2002 г., так и пенсионных прав в денежном выражении, приобретенных ими до указанной даты. Пенсионный капитал граждан, которые на момент начала реализации пенсионной реформы уже являлись пенсионерами и не работали, и вовсе состоит только из указанных пенсионных прав.

Именно поэтому закрепленная статьей 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ оценка пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г., и механизм их конвертации (преобразования) в "живые деньги" представляет огромный интерес. Каждый гражданин, знающий этот механизм, может определить: с какой суммой на своем индивидуальном счете он начал путь в новой пенсионной системе.

Без названной оценки граждане разного возраста находились бы в неравных условиях, поскольку не все из них могли бы за оставшееся до выхода на пенсию время сформировать достаточный расчетный пенсионный капитал, а установить общую сумму страховых взносов за период до 1 января 2002 г. фактически невозможно. При определении пенсионных прав в их денежном выражении на 1 января 2002 г. подсчитывается, какая пенсия полагалась бы конкретному лицу с учетом имеющегося у него трудового стажа и среднемесячного заработка при исчислении ее по нормам действовавшего до начала пенсионной реформы законодательства.

Принимая во внимание особую правовую природу накопительной части трудовой пенсии, носящую возмездно-эквивалентный характер, сумма пенсионных накоплений за период до 1 января 2002 г. не определяется, да и не может определяться.

Оные накопления представляют собой совокупность средств, сформированных за счет страховых взносов на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий и дохода от их инвестирования. Инвестирование данных средств осуществляется с учетом волеизъявления застрахованных лиц по правилам Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Изложенное определение подчеркивает концептуальный тезис нового пенсионного законодательства, свидетельствующий о том, что застрахованные лица обладают возможностью непосредственно влиять на размер своей предполагаемой трудовой пенсии, то есть они являются активными субъектами системы обязательного пенсионного страхования.

Учитываются сведения о сумме расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица в системе персонифицированного учета ПФР, при этом данные о движении пенсионных накоплений отражаются в специальной части названного счета.

Неразрывно связано с понятиями расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений понятие ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости. От этого периода напрямую зависят размеры указанных частей трудовой пенсии, поскольку они определяются путем деления суммы поступивших страховых взносов (соответственно расчетного пенсионного капитала и пенсионных накоплений) на его величину.

В Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ содержится очень важное для сохранения стабильности правового регулирования пенсионных правоотношений правило, согласно которому пенсии устанавливаются и выплачиваются в соответствии с данными Федеральными законами, а изменение условий и норм установления пенсий, а также порядка их выплаты может осуществляться исключительно путем внесения в них изменений и дополнений.

Из этого следует, что если нормы, регулирующие вопросы предоставления трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, закрепляются в иных законодательных актах, то они не могут применяться вплоть до внесения соответствующих изменений и дополнений в указанные Федеральные законы.

Так, вступившим в силу с 1 января 2004 г. Федеральным законом от 29 ноября 2003 г. N 154-ФЗ "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" в отношении северян был установлен новый порядок исчисления базовой части трудовой пенсии с применением соответствующего районного коэффициента. Учитывая, что определение такого порядка относится к изменениям условий и норм установления трудовых пенсий статья 3 Федерального закона от 29 ноября 2003 г. N 154-ФЗ внесла соответствующие изменения в статьи 14 - 16 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ.

К отдельной группе источников пенсионного права относятся акты, которыми устанавливаются не сами пенсии, а доплаты к ним. Принимая во внимание, что одним из юридических фактов, необходимых для назначения такой выплаты, является факт назначения пенсии какого-либо вида, отношения по предоставлению доплат входят в предмет пенсионного права. Здесь отметим:

Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. N 155-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации", который определяет условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации за счет средств, дополнительно поступающих в ПФР от работодателей, использующих труд летчиков;

Федеральный закон от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", регулирующий вопросы установления и выплаты дополнительного обеспечения гражданам, имеющим заслуги перед нашей страной, которые в установленном порядке отмечены высшими государственными наградами и званиями.

Также назовем следующие, не названные выше, законодательные акты, в которых содержатся нормы пенсионного права:

Федеральный закон от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации", устанавливающий порядок выплаты пенсий лицам, выезжающим на постоянное жительство за пределы территории России;

Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву", статья 3 которого закрепляет, что сумма средств федерального бюджета, выделяемых на такое возмещение ПФР за каждое застрахованное лицо, включается в расчетный пенсионный капитал застрахованного лица, из которого исчисляется страховая часть трудовой пенсии.

Как видим, действует достаточно много федеральных законов - источников пенсионного права. Кодификационного законодательного акта, регулирующего все отношения по пенсионному обеспечению, которые весьма многообразны, не существует. Вместе с тем, по мнению многих специалистов, в перспективе возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия Пенсионного кодекса Российской Федерации. При этом не ставится под сомнение, что новые пенсионные законы вначале следует в течение достаточно длительного времени "обкатать" в правоприменительной практике и тем самым выявить возможные правовые коллизии и пробелы правового регулирования, прежде чем осуществлять процесс их кодификации <7>.

Нормы пенсионного права часто закрепляются в подзаконных нормативных правовых актах, среди которых, в первую очередь, необходимо обозначить указы Президента Российской Федерации, поскольку Президент является главой государства (пункт 1 статьи 80 Конституции Российской Федерации).

Указами Президента Российской Федерации устанавливаются как новые нормы, так и конкретизируются положения пенсионного права, уже закрепленные в федеральных законах. В первом случае в качестве примера приведем Указы от 23 августа 2000 г. N 1563 "О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации" и от 18 февраля 2005 г. N 176 "Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров", а во втором - Указ от 17 декабря 2002 г. N 1413 "Об утверждении Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих".

Отметим, что Президент Российской Федерации в рамках пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ может устанавливать дополнительное материальное обеспечение тем гражданам, имеющим особые заслуги перед народом и государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся достижения в области культуры, науки и техники, на которых не распространяется действие названного Федерального закона.

Так, распоряжением Президента Российской Федерации от 8 декабря 2003 г. N 583-рп Хиже Г.С. установлено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение к трудовой пенсии по старости в размере 3000 рублей за особые заслуги перед Российской Федерацией в области государственного управления народным хозяйством страны.

Вместе с тем подобные акты Президента Российской Федерации нельзя отнести к формам пенсионного права, поскольку они носят не нормативный, а индивидуальный характер, то есть устанавливают права конкретных лиц.

Широкие полномочия по изданию нормативных правовых актов, которые регулируют правоотношения, возникающие при предоставлении пенсий, имеет Правительство Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации определяет порядок реализации права граждан на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан. Аналогичная норма закреплена в пункте 3 статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ.

Из этого следует, что акты Правительства Российской Федерации издаются в развитие положений федеральных законов и не могут изменять (дополнять) нормы и условия пенсионного обеспечения в части вопросов, которые относятся к исключительной компетенции законодателя. Также Правительство Российской Федерации издает нормативные документы в целях реализации указов Президента Российской Федерации <8>. Тем самым постановления Правительства Российской Федерации в системе источников российского права по своей юридической силе и значению находятся на следующей ступени после актов Президента Российской Федерации.

В отношении трудовых пенсий Правительство Российской Федерации, например, определяет коэффициент индексации базовой части трудовой пенсии и ее периодичность, устанавливает порядок выплаты пенсий лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; списки работ, производств, профессий, должностей и специальностей и учреждений, с учетом которых устанавливается досрочно назначаемая трудовая пенсия по старости и правила исчисления периодов работы и назначения названных пенсий, и др.

Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ Правительству Российской Федерации делегировано право определять порядок издания необходимых разъяснений в целях единообразного применения названного законодательного акта.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 21 января 2002 г. N 30 право издавать разъяснения в указанных целях предоставлено Министерству труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации и при необходимости с другими федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, мы подошли к рассмотрению последнего вида нормативных правовых документов, издаваемых на федеральном уровне, наименее важного с точки зрения юридической силы и субординации, - актов соответствующих министерств и ведомств.

Эти документы издаются как в целях разъяснения действующего законодательства, так и установления новых норм права в развитие федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, то есть с их помощью осуществляется своеобразная детализация вышестоящих источников права.

В рамках административной реформы 2004 г. Минтруд России был ликвидирован. В этой связи необходимо иметь в виду, что в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321, данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения. К полномочиям Минздравсоцразвития России относится издание разъяснений о порядке применения законодательства по вопросам назначения (перерасчета), выплаты и организации доставки трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, установления доплаты к пенсии отдельным категориям граждан.

Тем самым в настоящее время функцию по принятию соответствующих приказов и разъяснений осуществляет Минздравсоцразвития России.

Отметим такие важные источники пенсионного права, относящиеся к актам ведомственного правотворчества, как:

Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденный Постановлением Минтруда России и ПФР от 27 февраля 2002 г. N 16/19па;

Правила обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденные Постановлением Минтруда России и ПФР от 27 февраля 2002 г. N 17/19пб;

Правила выплаты пенсии в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденные Постановлением ПФР и Минтруда России от 16 февраля 2004 г. N 15п/18.

Федеральные органы исполнительной власти, в состав которых входят собственные пенсионные службы для установления и выплаты пенсий определенному кругу граждан (Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России и др.), также в пределах своей компетенции издают ведомственные акты, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения. В качестве примера приведем Приказ ФСБ России от 1 мая 2003 г. N 302 "Об организации пенсионного обеспечения в органах федеральной службы безопасности".

Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым международные договоры являются источником внутригосударственного (национального) права России, и при этом наиболее юридически значимым.

Изложенные нормы находят свое воплощение в отраслевом законодательстве, в том числе и в пенсионном. Пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ и пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ повторяют для целей пенсионного обеспечения конституционное положение о приоритете норм международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству.

В практическом плане это означает, что в случае противоречия правил нормативных правовых актов Российской Федерации правилам международного соглашения, регулирующего пенсионные правоотношения, по каким-либо вопросам (например, по исчислению страхового стажа) органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, должны следовать исключительно правилам соответствующего договора.

В настоящее время ПФР и его территориальными органами при установлении и выплате пенсий применяются 11 пенсионных международных договоров, которые условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, заключенные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство - продолжатель СССР), и соглашения, заключенные Российской Федерацией <9>.

Подпункт "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусматривает, что социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Такой подход к сфере совместного ведения позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования. Реализация данной сферы включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации <10>.

Таким образом, органы власти субъектов Российской Федерации (республики, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область) могут издавать нормативные правовые акты по вопросам пенсионного обеспечения, не противоречащие букве и духу федерального законодательства.

Надо сказать, что практика принятия на региональном уровне указанных актов достаточно широко распространена. Как правило, органы власти субъектов Федерации устанавливают отдельным категориям граждан какие-либо дополнительные выплаты к пенсии, установленной по нормам федеральных законов.

Основанием для установления этих выплат региональными властями могут определяться различные обстоятельства, например, необходимость возмещения пенсионерам расходов в связи с ростом стоимости жизни (Москва); наличие выдающихся достижений и особых заслуг перед субъектом Российской Федерации (Республики Татарстан и Дагестан, Волгоградская и Воронежская области, Приморский край); инвалидность вследствие военной травмы (Калужская область, Краснодарский край); работа в качестве руководителя организации в течение определенного срока (Республика Мордовия); наличие спортивных достижений (Санкт-Петербург); гибель сына-военнослужащего в период прохождения военной службы в Чеченской Республике и Афганистане (Республика Калмыкия) и др.

Например, Закон Московской области от 23 января 2005 г. N 33/2005-ОЗ "О выплате дополнительных пенсий отдельным категориям граждан" предусматривает установление дополнительной пенсии вышедшим на пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ работникам государственных учреждений Московской области - мужчинам, родившимся в период с 1 января 1953 г. по 31 декабря 1966 г., и женщинам, родившимся в период с 1 января 1957 г. по 31 декабря 1966 г., и имеющим на момент назначения государственной пенсии стаж работы в государственных учреждениях Московской области не менее 8 лет, в размере 300 рублей.

Отдельно следует рассматривать повсеместную практику установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации особого порядка пенсионного обеспечения своих государственных служащих.

Источниками пенсионного права могут являться соответствующие акты органов местного самоуправления, изданные в пределах их компетенции.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 7 указанного Федерального закона устанавливает возможность принятия населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Нормы права могут содержаться и в локальных нормативных актах, под которыми понимаются юридические документы, издаваемые органами управления предприятий, организаций и др. (иначе говоря, работодателем). Названные акты имеют подзаконный характер, и их действие распространяется только на работников соответствующей организации.

Традиционно локальные акты принимаются с целью регулирования трудовых отношений. Статья 8 Трудового кодекса Российской Федерации прямо предусматривает, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

Вместе с тем в данный момент как о сложившейся тенденции можно говорить об установлении корпоративными актами определенному кругу работников крупных компаний (например, ветеранам производства) дополнительных пенсионных гарантий. Представляется, что в дальнейшем по мере успешного развития российской экономики, улучшения финансового положения предприятий локальные (корпоративные) акты могут занять достаточно заметное место среди источников пенсионного права. Однако следует иметь в виду, что издание пенсионных локальных актов не является обязанностью работодателя, закрепленной в законодательстве, и фактически целиком зависит от его доброй воли. Поэтому здесь уместно говорить о таком модном ныне понятии, как социальная ответственность бизнеса.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ устанавливает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций. Помимо возможности принятия указанными органами и организациями нормативных правовых актов по пенсионным вопросам это также означает, что любые пенсионные выплаты могут устанавливаться ими исключительно за счет собственных средств.

В заключение обратим внимание на вопрос влияния судебной практики (судебного прецедента) на пенсионное право.

В Российской Федерации судебная практика официально не признается в качестве источника права. Исходя из норм действующего законодательства, судебные инстанции полномочны не "творить" право, а лишь его толковать. Принимая решения по конкретным делам, суды руководствуются нормативными правовыми актами, изданными компетентными органами. По словам В.С. Нерсесянца, судебная практика "представляет собой, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность" <11>.

Данная проблема вызывает множество дискуссий среди ученых-правоведов и в юридической литературе не получила окончательного разрешения.

Не затрагивая теоретические аспекты вопроса реальности судебной практики как формы права, отметим, что названная практика в целом влияет и на правоприменение, и на правотворчество, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения. Как справедливо отмечают В.В. Лазарев и С.В. Липень, "нижестоящие судебные инстанции следят за деятельностью вышестоящих судебных инстанций и стараются следовать ей при разрешении аналогичных дел, поскольку в противном случае их приговоры и решения могут быть отменены вышестоящими в кассационном или надзорном порядке" <12>. Несомненно, что разъяснения Верховного Суда Российской Федерации фактически играют определяющую роль при формировании правовой позиции судами общей юрисдикции. Здесь отметим Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".

Особое значение для развития пенсионного права имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации и др.

Пенсионные вопросы достаточно часто являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Постановлением от 29 января 2004 г. N 2-П названный Суд признал содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Как обратный пример можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 г. N 11-П, которым признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 пункта 1 статьи 28 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях.

На основании статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

В пенсионном обеспечении, включая защиту данного конституционного права граждан, оказываются задействованы многие субъекты, к которым относятся: сами граждане; работодатели; органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, и их вышестоящие органы, а также законодатель; Правительство РФ, принимающее иные нормативные акты в развитие положений действующего пенсионного законодательства; суды.

Но, как показал анализ и обобщение судебной практики поступивших и рассмотренных Куйбышевским районным судом г. Омска дел, связанных с реализацией права граждан на пенсионное обеспечение, за период с 1 января 2004 г. по 30 октября 2004 г. <*>, вышеуказанная деятельность не является достаточно эффективной, в связи с чем необходимо ее качественное изменение.

В связи с этим необходимо напомнить, что непосредственными субъектами пенсионного правоотношения в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (с изм. от 25 октября 2001 г., 31 декабря 2002 г.) являются:

1) гражданин (работник, являющийся застрахованным лицом в системе обязательного пенсионного страхования, и иные лица в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ");

2) государство в лице органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, т.е. Пенсионный фонд РФ и его управления, выступающие в роли страховщика в системе обязательного пенсионного страхования;

3) организация или индивидуальный предприниматель и приравненные к ним в данных отношениях - нотариусы, адвокаты и другие, выступающие в качестве работодателя и страхователя в системе обязательного пенсионного страхования;

4) к отдельной группе можно отнести физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование, которые одновременно являются страхователями и застрахованными лицами. К ним относятся: индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и иные категории граждан.

Существует небезосновательное представление о том, что деятельность, связанная с пенсионным обеспечением, неэффективна прежде всего по причине неправильного внесения записей в трудовые книжки работников, вследствие чего последние, достигнув пенсионного возраста или возраста, с которым пенсионное законодательство связывает возникновение права на выплату пенсии (далее - нетрудоспособного возраста), зачастую вместо своевременного получения пенсии оказываются вовлечены в деятельность по доказыванию наличия у них права на пенсионное обеспечение.

Однако проблема нарушения права граждан на пенсионное обеспечение не сводится лишь к неправильному заполнению трудовых книжек.

Попытаемся показать основные причины наличия данной проблемы и возможные пути их решения.

Государство в лице Правительства РФ имеет право (полномочие) и регулярно утверждает Списки, Перечни и Правила, которыми закреплены (изменены (исключены прежние или внесены новые) в сравнении с ранее утвержденными) наименования организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей (далее - Наименования), подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготой пенсии.

Работодатель также вправе самостоятельно учреждать Наименования организаций, их структурных подразделений, должностей и вносить в них изменения, а также лично в рамках действующего законодательства, коллективного договора, а также по соглашению с работником имеет право устанавливать размеры заработной платы, нормы и условия труда для работника, облегченные по отношению к действующему законодательству (т.е. не соответствующие вышеуказанным Спискам, Перечням и Правилам).

При этом указанное право работодателя ограничено обязанностью правильного внесения записей в трудовые книжки работников - с учетом положения абз. 6 ст. 57 ТК РФ о приведении в соответствие Наименований и квалификационных требований к ним федеральным законам, которые связывают трудовую деятельность с предоставлением льгот либо наличием ограничений.

Работник же в отличие от последних субъектов не обладает указанным правом на изменение Наименований, хотя реализация его права на своевременное пенсионное обеспечение зависит от деятельности вышеуказанных субъектов.

Вместе с этим известно, что право граждан на назначение пенсии тесно связано с их трудовой деятельностью, и при заключении трудового договора причиной их устройства на работу являются существенные условия трудового договора, которые установлены трудовым законодательством. Например, вышеприведенное положение ст. 57 ТК РФ, в т.ч. условия оплаты труда, характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью.

Следовательно, право гражданина на пенсионное обеспечение связано не только с его трудовой деятельностью (выполнения им конкретной трудовой функции и объема должностных обязанностей), оно напрямую зависит от деятельности Правительства РФ и работодателя, в т.ч. и по изменению Наименований.

Представляется, что сокращение количества дел, связанных с оспариванием отказов в назначении пенсии по мотивам несоответствия Наименований, записанных в трудовые книжки, Наименованиям организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, предусмотренных Списками, Перечнями и Правилами, будет достигнуто в результате нижеследующего.

Известно, что при регулировании трудовых отношений российский законодатель не пошел по пути установления главы Гражданского кодекса РФ, посвященной договору трудового найма, а выделяет трудовое законодательство в качестве самостоятельной отрасли права, ближайшим источником которой является Трудовой кодекс РФ, которым закреплено специальное положение о трудовом договоре с целью защиты прав работника, как его слабой стороны.

С этих позиций свобода трудового договора является ограниченной в интересах работника, в т.ч. и с целью защиты права последнего на пенсионное обеспечение.

В случае устройства на работу законный интерес гражданина, заключающийся в приобретении права на льготное пенсионное обеспечение, является существенным условием трудового договора.

Конечно, в действительности достаточно много условий трудового договора, предусмотренных действующим законодательством, и их все невозможно указать в трудовом договоре, но это обстоятельство не должно препятствовать реализации конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, и оно объясняет необходимость отказа от представления наличия презумпции, о которой далее пойдет речь.

Таким образом, выполнение работником вышеуказанной трудовой и признаваемой таковой пенсионным законодательством деятельности представляет собой не только реализацию права на труд, но и одновременно законного интереса - достижения цели приобретения права на льготное пенсионное обеспечение, который служит стимулирующим условием в процессе устройства на работу и исполнения работником трудовых обязанностей и является существенным условием трудового договора.

Поэтому в большинстве случаев работники при устройстве на работу с вредными и тяжелыми условиями труда либо для осуществления педагогической деятельности, врачебной или иной деятельности по охране здоровья населения предполагают, что заработают право на льготную пенсию, т.к. на момент устройства на работу о наличии у них данной перспективы свидетельствуют нормативные акты и акты работодателя.

Однако при выходе на пенсию оказывается, что имеется достаточно обширный круг препятствий своевременной реализации права на льготное пенсионное обеспечение, и главным образом по причине изменения Наименований, закрепленных иными нормативными правовыми актами и актами работодателя.

Концепция развития права граждан на пенсионное обеспечение и его защиты предполагает необходимость одновременного использования двух основных направлений.

Первое направление заключается в ограничении права работодателей и Правительства РФ на изменение Наименований.

Следует на законодательном уровне закрепить пределы и критерии изменения (внесения новых, исключения) (далее - изменения) Наименований в Списках, Перечнях и Правилах. При реализации данного права за вышеуказанными субъектами должна быть закреплена обязанность определять судьбу измененных (прежних, исключенных) Наименований, связанных с назначением льготной пенсии, исходя из принципа недопустимости "поворота к худшему".

На каждый территориальный орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должна быть возложена обязанность (предоставлено полномочие) по установлению тождества Наименований в пределах указанных территорий.

Поскольку данная деятельность носит публично-правовой характер, должна быть закреплена обязанность вышестоящих органов в субъектах РФ, осуществляющих пенсионное обеспечение, Пенсионного фонда РФ, Рострудинспекции и Правительства РФ осуществлять контроль за указанной деятельностью работодателей и территориальных органов, осуществляющих пенсионное обеспечение.

Второе направление заключается в регулировании деятельности работодателей и органов, осуществляющих пенсионное обеспечение по защите прав граждан на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке, в связи с изменением Наименований, осуществляемой, как показано выше, в пределах и в соответствии с критериями, установленными федеральным законом.

Поскольку судебная защита прав, свобод и законных интересов не зависит исключительно от правотворческой деятельности, т.к. защита должна осуществляться даже при отсутствии достаточного правового регулирования, реализация некоторых положений второго направления, по моему мнению, не только необходима, но и осуществима уже в настоящее время на уровне правоприменения, т.е. в процессе рассмотрения и разрешения дел, связанных с пенсионным обеспечением.

Покажем некоторые средства достижения цели реализации и защиты права граждан на пенсионное обеспечение.

1. Для развития конституционного права граждан на пенсионное обеспечение следует уточнить положения ст. 57 ТК РФ и закрепить обязанность сторон трудового договора при его заключении, а также работодателя в течение всего периода трудовой деятельности работника указывать в трудовых договорах и доводить до сведения работников под роспись о каждом изменении Наименований организаций, их структурных подразделений, должностей по отношению к Спискам, Перечням и Правилам, в соответствии с которыми назначается льготная пенсия.

В этой связи за работодателем должна быть закреплена обязанность не только приведения Наименований в приказах и в трудовых книжках работника в соответствие со Списками, Перечнями и Правилами, утвержденными Правительством РФ, но и уведомления об этом работника.

Кроме того, следует закрепить обязанность работодателя своевременно письменно уведомлять работника о своем намерении реализовать право на изменение Наименования организации, его структурного подразделения и должности, в которых работает гражданин, во всех случаях, даже если измененное Наименование предусмотрено Списками, Перечнями и Правилами, утвержденными Правительством РФ.

В трудовых договорах в развитие их такого существенного условия, как виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью, необходимо указывать Наименования организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, в соответствии с абз. 6 и 12 ст. 57 ТК РФ.

Исполнение данных правил будет способствовать тому, что работник и работодатель смогут согласовать условия и целесообразность дальнейшего продолжения работником трудовой деятельности в организации с соответствующим наименованием, наименованием его структурного подразделения и наименованием должности и т.п. При этом работник сможет своевременно определить для себя и реализовать право на увольнение и устройство на работу, в которой он мог бы заработать стаж на льготную пенсию.

Неисполнение данных правил является существенным нарушением трудового договора.

Нарушение этих правил следует рассматривать как "другой случай", предусмотренный федеральным законом или коллективным договором возмещения работнику вреда в результате незаконного лишения работника возможности трудиться, за который наступает материальная ответственность работодателя, о которой идет речь в ст. 234 ТК РФ.

2. Кроме того, при внесении Правительством РФ изменений в Наименования, в т.ч. путем включения в Списки, Перечни и Правила новых Наименований, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должен своевременно в письменной форме ставить об этом в известность работодателя, а последний - работника, а при внесении изменений работодателем в Наименования, например, в учредительных документах, локальных актах последний должен своевременно в письменной форме ставить об этом в известность орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, а последний - работника.

3. При осуществлении обязательного социального (в т.ч. и пенсионного) страхования и перечислении работодателем страховых средств работника в Пенсионный фонд РФ необходим адресный подход, а именно следует установить форму перечисления страховых взносов, в которой, кроме прочего, указывать Ф.И.О., дату рождения и место жительства работника, наименование его должности, организации и его структурного подразделения, и копию такой формы вручать работнику.

4. Также необходимо закрепить правило периодического (например, ежемесячного) учета стажа работника, дающего право на пенсионное обеспечение, и соответствующего права обращения граждан за получением информации о состоянии его лицевого счета, и копию (выписку) из лицевого счета вручать работнику.

5. В целях достижения доступности конституционного права граждан на пенсионное обеспечение и его защиты при рассмотрении данной категории дел необходимо отказаться от представления о наличии презумпции знания гражданами пенсионного законодательства, т.к. последнее они не обязаны знать в силу действия социальной гарантии осуществления конституционного права на пенсионное обеспечение, реализуемой посредством создания и деятельности системы социальных служб, учрежденной, как представляется, в т.ч. и для того, чтобы работник не был отвлечен от выполнения им трудовых обязанностей.

Напротив, установление социальной гарантии и закрепление на нормативном уровне предлагаемых обязанностей предполагает наличие обязанности доказывания их исполнения органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, и работодателем, и в случае возникновения спора по делам данной категории влечет необходимость привлечения их к участию в деле в качестве соответчиков и включения в предмет доказывания последними фактов, предусмотренных процессуальным правилом, закрепленным п. 1 ст. 249 ГПК РФ, о законности принятия решений, действий (бездействия).

6. В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" и Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионом обеспечении в РФ" не закреплены наименования документов (копий документов), подтверждающих данные индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, которые работники, работодатели, архивные учреждения и другие лица должны представить органу, осуществляющему пенсионное обеспечение.

При этом в настоящее время за нарушение срока, предусмотренного п. 3 ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в РФ" N 173-Ф3, по сути, установлена имущественная ответственность граждан, минимальный размер которой равен 3-кратному месячному размеру трудовой пенсии (части трудовой пенсии).