Законодательная власть. Зарубежный парламент
Классификация зарубежных парламентов, их формирование, структура и организация палат, финансовые права. Полномочия в области внешней политики. Парламентский контроль за рубежом. Круг субъектов законодательной инициативы. Правовой статус депутата.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | реферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 07.03.2011 |
| Размер файла | 108,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Непрерывная работа депутатов превращает их в профессиональных политиков - в людей, которые занимаются своей работой с отрывом от производства.
Право созыва сессии в разных странах принадлежит разным лицам или органам. Например, в некоторых странах депутаты созываются на сессию указом или другим актом главы государства. Таков порядок в Великобритании и в Японии. Фактически там команду на созыв сессии дает правительство, а оформляется это актом главы государства.
В другом случае сессии созываются периодически - так, как записано в законе (конституции, регламенте палат). То есть в законе может быть записано, к примеру, что традиционная ежегодная парламентская сессия созывается в первый понедельник сентября. В таком случае какого-то специального акта не нужно, потому что все знают, когда начинается очередная сессия. Такой порядок во Франции, Италии, США.
Третий вариант - когда срок созыва очередной сессии определяет сам парламент. Скажем, в последние дни перед уходом на каникулы парламентарии принимают специальный акт, в котором записано, когда они собираются в следующий раз. Таков порядок в Швеции, ФРГ.
Сессии бывают очередные и внеочередные. Вышеназванный порядок касается созыва очередных сессий. Внеочередные сессии созываются особым порядком. Возможности созыва таких сессий ограничены. В некоторых странах, например, требуется собрать подписи абсолютного большинства депутатов, и только после этого сессия будет созвана (Франция). В некоторых странах требуется собрать одну треть подписей депутатов. Если такие сессии собираются в не установленное законом время, то причины могут быть сверхнеобычные: когда нужно решить вопрос войны, мира, преодоления стихийных бедствий и т.д.
В США такая чрезвычайная сессия может быть созвана лишь по требованию президента. В Италии и Турции - по инициативе председателя палаты. В некоторых случаях внеочередную сессию можно созвать по требованию либо главы государства, либо главы правительства (Франция, Бельгия, Япония). В некоторых странах решения, принятые на чрезвычайной сессии, считаются временными и теряют силу, если не будут одобрены в течение 10 дней после открытия очередной сессии парламента.
Согласно законодательству практически всех стран мира, на сессии решаются все вопросы, относящиеся к компетенции парламента. Фактически парламентарии стараются решить все спорные и не спорные вопросы заранее, до сессии: во время заседаний фракций, комиссий, во время переговоров между партийными фракциями и т.д. То есть на сессию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по которым заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия - это, чаще всего, парадное оформление заранее решенных вопросов. Но, так или иначе, без проведения этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых регламентом процедур, закон никогда не станет законом, поскольку все важные решения, которые принимает парламент, имеют вид закона или какого-то аналогичного акта. Для того, чтобы проект стал законом, он должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются законодательным процессом.
Законодательный процесс или законодательная процедура
Законодательный процесс в разных источниках описывается по-разному. Называется разное число промежуточных стадий. По нашему мнению, есть четыре основные стадии законодательного процесса:
1. законодательная инициатива;
2. обсуждение законопроекта;
3. принятие законопроекта;
4. промульгация.
В других источниках, помимо названных, выделяют еще некоторые другие стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то, что большинство западных парламентов двухпалатные, после принятия законопроекта палатой, называют стадию преодоления разногласий между палатами. После промульгации, т.е. утверждения и опубликования закона, называют еще проверку конституционности закона. В некоторых источниках, придерживаясь основной четырехзвенной структуры, стадию промульгации раскрывают и обозначают ее, как «санкционирование, промульгация и опубликование». Некоторые особенно дотошные исследователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на наш взгляд, все дополнительные стадии - это не основные этапы превращения законопроекта в закон, а технические или промежуточные подстадии, которые можно свести к четырем основным.
Для полноты картины мы приведем вариант законодательного процесса, который назван «Основными этапами прохождения законопроекта в Конгрессе США», в данном случае - когда законопроект начинает свою жизнь в Палате представителей. Полагаем, что это, возможно, самое подробное отображение законодательной процедуры, которую можно встретить. Эта схема включает девятнадцать пунктов:
1. Внесение законопроекта.
2. Отсылка в постоянный или специальный комитет.
3. Доклад комитета по законопроекту (обычно - после рассмотрения в комитете или подкомитете).
4. Внесение в календарь палаты (в расписание).
5. Рассмотрение комитетом всей палаты (включая дебаты, чтение поправок с лимитом в 5 минут для выступления).
6. Второе чтение законопроекта и обсуждение с правом внесения поправок.
7. Подтверждение текста законопроекта и третье чтение.
8. Принятие.
9. Передача послания о законопроекте в Сенат.
10. Рассмотрение Сенатом.
11. Возвращение законопроекта в Палату Представителей (с поправками или без поправок). А в случае отклонения - уведомление Палаты Представителей Сенатом об этом.
12. Рассмотрение в палате сенатских поправок.
13. Урегулирование разногласий в согласительном комитете.
14. Утверждение окончательного текста.
15. Проверка правильности текста соответствующим комитетом.
16. Подписание спикером и председательствующим в Сенате.
17. Передача президенту.
18. Одобрение или вето президента.
19. Действия в случае вето. Рассмотрение палатами текста, перенесение рассмотрения на определенный день или отсылка в комитет.
Кстати говоря, кроме этих девятнадцати пунктов, здесь могут быть и добавления, потому что 19-й пункт «Действия в случае вето» раскладывается еще на ряд дополнительных процедур.
Так или иначе, вернемся к классической четырехзвенной структуре законодательного процесса.
Первая стадия классической схемы законодательного процесса называется законодательной инициативой. Законодательная инициатива - это право органа или лица внести проект закона в парламент с тем, что этот проект будет обязательно рассмотрен палатой, и по нему будет принято решение. Правом законодательной инициативы в зарубежных государствах обладают депутаты, глава государства, правительство, ряд других органов и лиц. Круг субъектов законодательной инициативы в разных странах не одинаков. Например, в США и Великобритании формально, согласно букве закона, законопроекты могут вносить лишь депутаты. В необходимых случаях депутат сделает это по поручению главы государства или правительства.
В ФРГ, помимо депутатов Бундестага, право внести законопроект имеет высшая палата - Бундесрат. В ряде стран законодательную инициативу, чаще всего, реализует правительство или глава государства. Если обобщить все эти случаи, то можно построить следующую таблицу.
Круг субъектов законодательной инициативы
1. Члены парламентов. Такую инициативу можно назвать парламентской инициативой. В разных странах она может быть реализована по-разному. В большинстве случаев требуется определенный минимум депутатов (10, 15, 20). В некоторых странах право законодательной инициативы имеют только партийные фракции, а отдельные депутаты могут выступать лишь с поправками и замечаниями.
2. С законодательной инициативой может выступать глава государства - президент или монарх. В зависимости от этого она будет именоваться президентской инициативой или королевской инициативой.
3. С законодательной инициативой может выступать правительство, и тогда это будет именоваться правительственной законодательной инициативой.
4. С законодательной инициативой могут выступать избиратели, т.е. определенная категория граждан. Такая инициатива именуется народной инициативой. Формально любой гражданин может обратиться в парламент с письмом, обратиться с петицией с предложением о принятии закона. Но если это отдельный гражданин, то его письмо могут рассмотреть, но, скорее всего, могут не рассматривать. Для того чтобы народная инициатива стала обязательной, требуется собрать определенное количество подписей (как правило, немалое количество). В Италии, Испании, Швейцарии такая инициатива предусмотрена. В Италии нужно собрать не менее 50 тысяч подписей, а в Испании - в десять раз больше (500 тысяч).
Если взглянуть на то, сколько требуется подписей депутатов (например, в ФРГ не менее 15, Японии - 20 депутатов в Палате Представителей и 10 депутатов в Палате Советников), можно провести какие-то параллели. Подразумевается, что за каждым из депутатов стоит несколько десятков тысяч избирателей и, стало быть, здесь тоже требуется концентрированное мнение - или пятьдесят (100) тысяч голосов или подписей избирателей, или 15-20 депутатов, за которыми стоит несколько десятков тысяч избирателей.
5. В ряде стран субъектом законодательной инициативы могут быть высшие судебные органы. Такая законодательная инициатива называется судебной инициативой.
6. C законодательной инициативой могут выступать органы, представляющие территориальные интересы. Это могут быть законодательные органы субъектов федераций (законодательные органы кантонов Швейцарии, законодательные собрания Мексики, областные советы в Италии, представительные органы автономий и т.д.). Однако круг вопросов, по которым они могут вносить законопроекты в парламент всей страны, ограничен. Они могут вносить предложения по вопросам, относящимся только к их компетенции и связанным с их проблемами.
Чаще всего, реализует свою законодательную инициативу правительство. В ряде стран 90% и более законопроектов вносятся правительством. Это практически все страны Западной Европы.
Нужно сказать также, что реализация законодательной инициативы должна иметь определенную форму. Законодательная инициатива не может выражаться в виде пожелания. Законодательная инициатива - это очень конкретное действие. Законодательная инициатива должна иметь вид законопроекта, который имеет определенную юридическую форму. Кроме всего прочего, иногда еще требуется пояснительная записка, а в некоторых случаях - еще и финансовое обоснование расходов, которые могут быть вызваны принятием этого закона.
Говоря о народной инициативе, можно добавить, что в некоторых штатах США, для того чтобы внести законопроект в законодательное собрание штата, требуется собрать от 3 до 5% процентов подписей от численности населения этого штата. Вообще, хотя народная инициатива закреплена в ряде стран, реально реализовалась она несколько раз в Италии. В Австрии был только один случай в 1964 году. В Швейцарии время от времени такие подписи собирались и проекты вносились, но ни один законопроект, появившийся по инициативе граждан, не был принят.
Вторая стадия законодательного процесса - это обсуждение законопроекта. Как правило, эта стадия делится на подстадии, которые называются чтениями. Чтений бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4). Первое чтение в зале заседаний - это, как правило, принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. То есть спикер на пленарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению законопроект, оглашает его название и называет также, кем данный законопроект внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в ФРГ и Англии). В некоторых странах первое чтение начинается только после предварительного обсуждения комиссиями (Франция и Италия).
Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру чтения. Комиссии работают в закрытом порядке, и свое мнение высказывают в виде сформулированного письменного заключения, пояснительной записки или какого-то иного документа.
В большинстве западных стран комиссии имеют право не рекомендовать законопроект для рассмотрения, отклонить его, и иногда первым чтением и заканчивается жизнь законопроекта. Есть разные способы и поводы прекратить его существования. Обжаловать такой «приговор» практически невозможно. Мы уже отмечали, что не зря американцы называют комитеты своего Конгресса «кладбищем законопроектов».
В ряде стран комиссии могут внести в законопроект поправки и изменения. Иногда такие поправки изменяют суть проекта до такой степени, что он превращается в полную свою противоположность.
Если представить счастливую судьбу какого-то законопроекта, когда комиссия обсудила, рассмотрела проект и существенно его не изменила, то после этого, она докладывает об этом на сессии. Доклад комиссии после рассмотрения - входит уже во вторую стадию (второе чтение). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени субъекта, который внес законопроект. После этого - заключение комиссии, которая рассматривала его по поручению парламента.
Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают сообщение представителя автора проекта и заключение комиссии и высказывают свое мнение по ним. Они могут вновь вернуть законопроект для дополнительного изучения комиссией (той же или другой), если им что-то не ясно, а также могут вносить поправки и дополнения. В некоторых странах не предусмотрено изучение законопроекта комиссиями (передача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом случае - это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается второе - предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и обсуждение его важнейших положений. Но такой порядок все-таки более редкий.
В любом случае, мнение парламентских комитетов и комиссий по законопроекту обязательно. Это неотъемлемый элемент законодательного процесса. Если первое и второе чтение были практически одновременны, то при передаче проекта в комиссию свое предварительное мнение направляет парламент, т.е. делается выписка из стенограммы выступлений и т.п., для того, чтобы это мнение также учитывалось комиссией.
Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, скажем, после вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье чтение. Как правило, третье чтение, - самое подробное. Это постатейное обсуждение и изучение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения могут применяться разные методы, чтобы ускорить или замедлить принятие законопроекта. Например, спикер может применять прием, который называется «кенгуру». Суть этого метода в том, что какие-то поправки обсуждаются, а какие-то он решает пропустить, то есть как бы «перепрыгнуть» их, подобно кенгуру. Иногда устанавливается конкретное время для обсуждений, и, если кто-то не успел выступить - его мнение не учитывается. Самый немилосердный способ затягивания времени называется «флибустьерством» и применяется в США в Сенате, когда сенаторы (время их выступления не ограничивается) выступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье чтение, тем самым не допустить принятие законопроекта.
Нужно сказать, что правительственные законопроекты в большинстве стран имеют преимущество. Во Франции, например, они могут голосоваться без прений. Правительство заранее договаривается с большинством фракций или депутатов, и в качестве срочного и важного правительственного законопроекта он вносится и сразу же голосуется.
Существует множество различных приемов и уловок, чтобы ускорить правительственные законопроекты. Мы уже отмечали, что, поскольку по английскому законодательству невозможно принятие законопроекта без обсуждения на парламентской комиссии, все заседающие в зале парламента объявляются комиссией. После обсуждения считается, что состоялось заседание парламентской комиссии. Спикер возвращается на место, и законопроект ставится на голосование. При помощи этого приема законодательный процесс сокращается до минимума. В США палата также может объявить себя «комитетом всей палаты», но это нормальная часть американского процесса, и не это «работает» на правительство.
Роль парламентских комиссий в законодательном процессе ряда стран очень велика. Выше мы отметили, что в Испании депутатские комиссии могут издавать временные законы. Добавим к этому, что в Италии комиссии парламента согласно ст.72 конституции вообще могут в некоторых случаях окончательно утверждать законопроекты даже без вынесения на пленарные заседания. Конечно, речь не идет о самых важных законопроектах, к которым относятся проекты конституционных законов, избирательных законов, законов о бюджете, ратификации международных договоров.
Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чтения. В некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании. Иначе говоря, количество чтений связано с направлением законопроектов в комиссии и возвращением их обратно. Во время третьего чтения, как правило, смысловые поправки уже не вносятся.
Если представить, что все эти «тяжелые» испытания для законопроекта закончились, и большинство депутатов проголосовали за то, что этот проект доведен до нужной кондиции, и его можно ставить на голосование, то наступает третья стадия законодательного процесса - принятие законопроекта палатой.
Для принятия законопроекта по любому законодательству, как правило, предусмотрено требование наличия необходимого числа депутатов. То есть для принятия законопроекта необходим кворум. Кворум установлен не во всех парламентах, а в некоторых случаях он очень невелик. Например, отмечалось, что в Палате Общин Великобритании кворум составляет 40 депутатов из 651, в Австрии и Австралии - не менее одной трети депутатов. Однако кворум бывает различный: кворум для обсуждения законопроектов, кворум для голосования, кворум для внесения поправок и т.д. При голосовании за обычный законопроект требуется, как правило, чтобы «за» было подано большинство голосов присутствующих депутатов. При голосовании за конституционный закон требуется, чтобы «за» проголосовало квалифицированное большинство, т.е. 2/3 или 3/4 от всех избранных депутатов. В некоторых странах к рангу особо важных законов относятся финансовые законопроекты и проекты бюджета, поэтому они также требуют особого (повышенного) кворума.
В Швеции и Финляндии, например, если и «за» и «против» было подано одинаковое число голосов, то вопрос решается путем бросания жребия. Кстати говоря, в Швеции после такой практики сделали обязательным условием избрания нечетного числа депутатов парламента и следят за тем, чтобы это правило соблюдалось. Но все равно, иногда жребий приходилось бросать.
Голосование по проекту в разных странах различное. Наиболее современное - электронное голосование. Это форма голосования путем нажатия кнопок (в зале имеются специальные табло, на которых зажигаются лампочки соответствующих цветов). Но применяются и другие способы. В Англии, например, депутаты выходят из зала и в коридоре проходят через специальные калитки: голосующие «за» идут через правую калитку, голосующие «против» - через левую. Эти калитки напоминают воротца в салунах - деревянные дверцы, расположенные на уровне пояса. Проходя через такую калитку, депутат называет свою фамилию и округ. Специальный клерк регистрирует этого депутата, а за ходом голосования следят трое избранных депутатов: один от правительственного большинства, один - от оппозиции и один от «прочих заднескамеечников». Такое голосование называют «голосованием ногами».
Есть старинные способы голосования. Это голосование голосом (на слух). В таком случае спикер спрашивает, кто «за» и кто «против», и по мощи хора решает, кого больше (такой способ называется «аккламацией»). Сейчас такой способ практически не используется.
Есть именное голосование, когда спикер поочередно спрашивает мнение каждого депутата. Депутат встает, называет свое имя и говорит, «за» он или «против». Такое голосование проводится по очень важным вопросам, обычно собираются корреспонденты, зрители, все видят, кто за что голосует. Обычно такой тип голосования назначается по требованию большинства депутатов.
Довольно часто применяется голосование бюллетенями - тайное голосование путем опускания специальных бюллетеней. Например, в ФРГ при голосовании о вотуме недоверия или доверия правительству на столе президиума ставится специальный ящик для голосования, и депутаты опускают бюллетени. Также используется способ «бараньего хода» (когда депутаты выходят из зала заседания через разные двери). «Бараний ход» называется еще разделением, т.е. депутаты делятся на группы и выходят в разные двери.
Мы уже упоминали, что в некоторых странах голосование проводится по фракциям, когда встают только лидеры фракции и заявляют, как фракция голосует. Такой порядок применяется в ряде случаев в Голландии.
В некоторых парламентах предусмотрена возможность принятия решения путем консенсуса. По предложению спикера палаты, если никто не возражает, голосование не проводится, а считается, что вопрос решен.
Голосование в парламенте, обычно, личное - т.е. каждый депутат голосует сам, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать (делегировать) свой голос другому члену парламента. Например, во Франции есть специальный закон, согласно которому парламентарий в исключительных случаях может передать свое право голосовать другому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи, когда депутат может делегировать свой голос - в случае болезни, военной службы, нахождения за границей по служебным делам, в силу непреодолимой силы (находится в другом городе, в другой стране, нелетная погода). Как правило, должно быть письменное подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая или временная передача полномочий, в некоторых случаях - требуется обозначение какого-то конкретного срока (на месяц или две недели).
Следует отметить, что принятие закона в однопалатном парламенте сводится к голосованию. В двухпалатных парламентах могут возникать разные осложнения, когда одна палата принимает законопроект путем голосования, а вторая не принимает. Закон же считается принятым, если он одобрен обеими палатами. Если одна из палат не принимает законопроект, то при таком расхождении между палатами часто предусматривается специальная согласительная процедура. Если верхняя палата «слабая», то нижняя палата может настоять на принятии закона, повторно его приняв. Таким образом «преодолевается» сопротивление верхней палаты. Есть и другие варианты.
Если палаты в законодательном процессе равноправны и одна из палат не принимает, то закон «погибает». Это редкие случаи. Есть некоторые случаи и виды законов, когда закон принимается только верхней палатой. Есть еще случаи, когда созывается совместное заседание, и депутаты голосуют вместе. Тогда закон принимается на совместном заседании, если общее число голосов «за» больше, чем число голосов «против».
Следует отметить также процедуру, которая называется «примирительная процедура». Она применяется в тех парламентах, где обе палаты обладают равными правами. Выработка и принятие согласованного текста при примирительной процедуре осуществляется двумя способами. Первый способ называется «метод челнока», суть его в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока не будет найдено удовлетворяющее обе палаты решение, либо пока обе палаты этот закон не примут, либо пока оба не отвергнут. Метод челнока применяется в Латинской Америке, Венесуэле, Боливии, в Европе - во Франции и др.
Есть еще метод согласительных комитетов. Такой способ применяется в США. Эти процедуры примирения осуществляют не палаты, а особые органы, которые действуют по поручению палат. Такой специальный комитет создается на равных началах председателями обеих палат. Они назначают по 5-10 членов своей палаты, которые заседают вместе и пытаются найти общее решение.
Следует отметить, что наличие второй палаты крайне затрудняет в ряде стран принятие законопроектов, особенно по спорным вопросам. Поэтому общемировая тенденция сводится к тому, что вторые палаты, как правило, либо слабые, либо не имеют, так сказать, права «вето».
Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса, чаще всего, называется промульгацией. Некоторые источники считают промульгацию только подписанием главой государства законопроекта, после чего он вступает в силу. Однако это не совсем верно. Во-первых, слово промульгация переводится, как опубликование. Во-вторых, промульгация - это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий. Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы государства и определенные действия, произведенные им.
Промульгация - это то, что в некоторых источниках называется санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта, а также передача его для опубликования и само опубликование. Эти три стадии - подпись, передача для опубликования и опубликование - и есть промульгация. Хотя в некоторых источниках промульгация объясняется иначе и разделяется на три части: подпись называется санкционированием, промульгацией называется принятие специального акта, посредством которого закон вводится в действие, а затем опубликование или обнародование. На наш взгляд промульгация - это не издание особого акта, потому что 99% законов, подписываемых главой государства (президентом или монархом), не содержат каких-то специальных актов по введению закона. Они просто подписываются. Подпись - важнейшая часть промульгации.
В ст.73 конституции Италии говорится: «Законы промульгируются президентом республики в течение месяца со дня утверждения». Из этого текста ясно, что, когда закон принят, президент принимает его к рассмотрению, подписывает и публикует. Это и есть промульгация.
В некоторых источниках последняя стадия описывается, как опубликование и утверждение закона. Утверждение описывается, как подписание законопроекта, а публикация в газетах обозначается словом промульгация.
Таким образом, мы видим разные точки зрения по этому поводу. Слово «промульгация» довольно непривычное, но, в любом случае, следует различать последнюю стадию законодательного процесса - вступление в процесс главы государства. Проще всего эту стадию назвать промульгацией, имея в виду, что она состоит из нескольких частей.
Ко всему изложенному следует добавить, что в ряде стран, где глава государства обладает правом вето, т.е. правом не подписывать законопроект, он, не подписав и возвращая закон парламенту, тем самым не промульгирует его, а накладывает вето. Вето может быть двух видов: абсолютное и отлагательное вето. Понятие абсолютного вето существует только в истории. Сейчас оно практически отсутствует. Суть его в том, что если глава государства не подписывает какой-то закон, то закон прекращает свое существование. Такого сильного вето практически нигде нет.
Отлагательное вето существует, оно есть также двух видов: обычное вето и усиленное отлагательное вето. Обычное вето означает, что если президент не подписывает принятый парламентом закон, он возвращается в парламент и там, для того, чтобы преодолеть вето, требуется повторное принятие закона. То есть тем же количеством голосов. Если это усиленное отлагательное вето, то для преодоления несогласия президента требуется квалифицированное большинство голосов (2/3 или 3/4). Такое количество, конечно, собрать трудно, поэтому преодолеть такое вето нелегко.
Сроки вступления закона в силу в зарубежных странах весьма различны. В некоторых случаях обозначается, что он немедленно вступает в силу после подписания, но, чаще всего, установлен какой-то определенный период времени (5 дней, 10 и т.д. вплоть до месяца, если иное не установлено в самом законе). В некоторых случаях эти сроки бывают более длительными.
В США есть специфическое понятие - «карманное вето». Это жаргонное обозначение использования процедурных особенностей американского законодательства. Если Конгресс принимает закон в течение последних десяти дней до окончания сессии и передается президенту менее чем за 10 дней, а президент не подписывает его в этот срок, то акт не вступает в силу и не подлежит возвращению в Конгресс. То есть президент как бы «кладет в карман» этот закон. «Карманное вето» фактически нигде не закреплено, но достаточно часто встречается. Суть его в том, что, если парламентарии хотят какой-то спорный законопроект принять, то должны постараться обеспечить предоставление его президенту в срок больший, чем 10 дней. «Карманное вето» только с 1932 по 1976 годы применялось более тысячи двухсот раз. За последние 20 лет оно также применялось несколько сот раз.
Правовой статус депутата
Правовой статус депутата определяется конституциями, конституционными законами, органическими законами, регламентами палат и правовыми обычаями. Поэтому правовой статус депутата - это целый комплекс его прав и обязанностей. Следует отметить, что между зарубежными депутатами и избирателями нет отношений прямого представительства, так как принято считать (это теория абсолютно всеми поддерживается), что депутат представляет не отдельную группу избирателей, а весь народ, всю нацию. Согласно этому, депутат обладает «свободным мандатом», т.е., выступая от своего имени, он должен выражать интересы всех граждан. Он должен быть свободен от «групповых» интересов и заботиться о благе нации.
Существовал такой термин как «императивный мандат», появившийся во времена Парижской коммуны. Он обозначал, что депутаты должны быть связаны со своими избирателями. Подразумевалось, что эта связь выражается в обязательных наказах, обязательных отчетах перед избирателями. И самое главное - в праве отзыва депутата, если избиратели им недовольны, и он не выполняет их наказов. Но императивный мандат, которым якобы обладали советские депутаты, - это чистая фикция, поскольку, если его можно было бы реализовать на практике, то вместо депутата будет действовать некая марионетка без своей воли. На практике у нас никакого императивного мандата не было, поскольку и Советы народных депутатов в основном были декоративными, и депутаты были декоративными. Слово «императивный» должно было обозначить тесную связь депутатов с советским народом. Наказы были чистой формальностью, как и отчеты перед избирателями. Все остальное тоже было формальностью.
Не обладая императивным мандатом, западные депутаты на самом деле имеют более тесную связь с избирателями, чем бывшие «народные избранники» в СССР, потому что, если депутат хочет быть переизбранным (а он, как правило, всегда хочет быть переизбранным), он сам безо всяких обязательных мандатов изучает мнение своих избирателей, встречается с ними, проводит опросы общественного мнения, социологические исследования для того, чтобы говорить то, что от него хотят услышать, чтобы обещать то, что хотят избиратели. Поэтому реальные выборы делают связь депутата со своими избирателями гораздо более тесной, чем всякие умозрительные теории императивного мандата.
О том, что депутат является представителем всей нации, всего народа, прямо записано в ряде конституций. Так, например, ст.67 конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата».
Примерно то же самое говорит и ст.38 конституции ФРГ: «Депутаты немецкого Бундестага являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». Аналогичные положения есть и в конституции Франции и других западных конституций.
Права депутата
Депутаты имеют ряд специальных прав, которые дают возможность лучше осуществлять свои функции и обеспечивают свободу их деятельности. Так, например, депутаты имеют право на получение специального вознаграждения (жалования, заработной палаты). Сумма этого вознаграждения определяется законами, которые принимает парламент. Каждый депутат получает «суточные», ему обеспечивается льготный проезд на транспорте, особенно из столицы в свой округ и обратно.
Помимо жалования депутат получает определенные суммы на содержание помощников. Величина сумм зависит от того, какой вес имеет этот депутат внутри палаты. Обычно депутат получает сумму, достаточную для того, чтобы оплачивать услуги одного или двух помощников. Если же депутат занимает должность председателя постоянной депутатской комиссии, либо заместителя председателя комиссии, он получает денег больше и может нанимать более значительный штат помощников. Так, например, обычный сенатор США, как правило, может содержать двух помощников: одного в столице, второго - в избирательном округе. Если же сенатор возглавляет какой-то важный комитет, то может иметь штат до 18 человек.
Депутаты имеют право либо бесплатно посылать почтовые отправления (например, такое право имеют депутаты Великобритании), либо на льготных условиях оплачивать корреспонденцию и телефонные разговоры. В ряде стран заработная плата депутатов освобождается от налогов. В некоторых странах депутаты освобождаются от налогов частично, т.е. какой-то один из налогов остается, а другие не взимаются.
Помимо денег на содержание помощников депутату в ряде стран (особенно высокоразвитых) выделяются деньги на представительские расходы, на наем офиса и наем квартиры для проживания. Служебного жилого помещения депутатам за рубежом не предоставляется. Им выдаются деньги, и они сами ищут себе жилье.
В некоторых странах депутаты после того, как они не менее двух раз избирались в качестве депутатов, по достижении пенсионного возраста, получают право на повышенную пенсию, равную пенсии высокооплачиваемого государственного служащего.
Помимо специальных прав, депутат имеет определенные обязанности. Их можно назвать правами-обязанностями. Депутат, прежде всего, обязан и имеет право участвовать в заседании парламента (в своей палате или на совместных заседаниях). В ряде стран существует строгая парламентская дисциплина (ФРГ), и за неявку депутата на заседание палаты к нему принимаются меры воздействия, такие, например, как лишение половины заработной платы, предупреждение и т.д.
В некоторых странах нет строгой парламентской дисциплины, и там депутаты являются на заседания только для рассмотрения особо важных вопросов либо при голосованиях. Такая большая свобода явки существует в Конгрессе США.
Депутат имеет право выступать в прениях, высказывать свое мнение по тем или иным обсуждаемым вопросам.
В ряде стран депутаты имеют право вносить законопроекты, либо поправки к законопроектам. В разных странах существуют разные возможности у депутатов в этой области. В некоторых странах депутат может реально внести на рассмотрение палаты законопроект, в других, как мы уже отмечали выше, депутат может внести проект закона, только объединившись с другими депутатами, либо выступая от имени фракции, либо собрав 15 или 20 единомышленников. Право вносить поправки к законопроектам, как правило, предоставляется и отдельным депутатам. Естественно, потом проводится голосование «за» или «против» поправок, и право внести поправку не означает того, что она будет принята.
Важным правом, которое мы уже освещали, является право депутата вносить устные или письменные запросы, обращенные к исполнительной власти.
Неотъемлемым и очень важным правом депутата является право участвовать в обсуждении и принятии бюджета, поскольку финансовые полномочия являются наиболее значимыми и реальными в деятельности парламента, потому что важные законы, касающиеся основных сторон устоев государственной и общественной жизни в западных странах, давно приняты, и «текущая продукция» парламента - это законы, касающиеся не очень важных вопросов. Бюджет - всегда очень важное и экстраординарное событие.
Депутат может быть членом постоянных и временных комиссий, может возглавлять эти комиссии, участвовать в деятельности комиссий, осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, влиять на законодательный процесс. Депутат, согласно законодательству некоторых стран, может быть членом одновременно нескольких комитетов или комиссий. Ограничения в этом плане лишь такого свойства, что депутат, входя в 2-3 комиссии, может возглавлять лишь одну из них, а в другие комиссии он будет входить на правах рядового члена. В некоторых случаях депутат, являясь членом нескольких комиссий, везде обладает правом решающего голоса, а в некоторых регламентах предусмотрено, что депутат, входя в одну комиссию (основную для него), там имеет решающий голос, а в остальных имеет совещательный голос.
Важным элементом депутатского статуса или правового положения депутата являются два основных понятия: депутатский иммунитет и депутатский индемнитет. Депутатский иммунитет (депутатская неприкосновенность) означает, что по законодательству не допускается судебное или иное юридическое преследование (арест, штраф и т.д.) по отношению к депутату без согласия палаты либо специального органа, создаваемого палатой. Исключение, как правило, делается, если депутат совершил преступление и был застигнут на месте преступления (in flagranti).
Депутатский иммунитет распространяется на сферу уголовного и административного законодательства. Главный смысл этого явления - особой защиты депутата - состоит в том, чтобы оградить депутата от возможных посягательств со стороны государственных органов, если какая-то деятельность депутата будет с неодобрением воспринята этими органами. Депутат, как народный избранник, особо оберегается. Нужно сказать, что такая неответственность депутата не имеет абсолютного значения. Так, по конституции США конгрессмены и сенаторы не могут привлекаться к ответственности лишь за речи и высказывания в палатах. В конституции Японии (Ст.51) сказано, что члены парламента не несут ответственности за стенами парламента лишь в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. То есть фактически за пределами парламента в этих странах они мало отличаются от обычных людей.
По конституции ФРГ не разрешается привлекать депутата к ответственности за голосование или высказанное мнение в Бундестаге.
Но все-таки, чаще всего, подразумевается, что депутат не может быть арестован, задержан не только в стенах парламента, но и вне него.
В большинстве стран мира есть специальные правила и оговорки о неприкосновенности членов парламента. Срок действия депутатской неприкосновенности различный. В некоторых странах она действует только во время сессии. Правда, мы знаем, что сессии в некоторых зарубежных парламента длятся шесть, семь, десять месяцев, поэтому большую часть года депутат защищен от «посягательств» правоохранительных органов. В некоторых странах депутат «изымается» из юрисдикции вообще на весь срок действия его депутатского мандата. В некоторых странах (Великобритания), кроме срока сессии, депутат обладает иммунитетом еще 40 дней до начала сессии и 40 дней спустя ее окончания. Практически это весь год. В Норвегии, кроме времени сессии, неприкосновенность распространяется еще на время поездки в парламент и обратно.
Какой орган решает вопрос, разрешить ли полиции или следственным органам привлекать депутата к ответственности, или нет? В некоторых случаях вопрос может быть поставлен на голосование всей палаты, и все коллеги-депутаты голосуют по этому поводу. В некоторых странах существуют специальные депутатские комиссии. Они могут называться комиссией по этике, комиссией по спорным вопросам, по рассмотрению обращений и т.д. Чаще всего, они называются комиссиями по депутатской этике. В состав этой комиссии обычно входят самые авторитетные депутаты с большим стажем работы. Если эта комиссия дает разрешение на привлечение депутата к ответственности, значит, с него снимается иммунитет.
Термин индемнитет имеет два значения (в разных источниках он освещается по-разному, а иногда приводятся оба значения). Под депутатским индемнитетом понимается неответственность депутата после истечения срока его депутатского мандата, т.е. после истечения срока его полномочий. В данном случае - это закрепленная в законе гарантия того, что депутат, после того, как он исполнил свой долг и занимается другими обязанностями, не являясь депутатом, не может быть привлечен к ответственности за то, как он выступал и голосовал в парламенте. Это гарантия свободного волеизъявления депутата. Естественно, может возникнуть вопрос, кто и как может привлечь депутата за его речи и голосования? Действительно, в свободных демократических странах не может быть и речи о привлечении депутата за выступления, но не во всех странах есть такая полная демократия, и в некоторых случаях (при изменении формы политического режима, при перемене власти) иногда депутатов привлекают именно за депутатскую деятельность. Такое явление, как индемнитет призвано уберечь депутата от преследований после того, как закончилась его депутатская неприкосновенность.
Второе значение понятия индемнитет - довольно своеобразное. Индемнитетом в ряде стран называют депутатскую заработную плату или вознаграждение за деятельность. Нужно сказать, что в большинстве западных (и восточных) стран это вознаграждение достаточно высокое. В некоторых странах оно приравнивается к заработку министра или составляет 70-80% заработной платы министра. В некоторых странах оно не такое большое, но достаточно высокое. Во Франции, например, существует обычай, что члены социалистической партии и некоторых других «левых» партий часть своей зарплаты отдают в фонд партии, потому что принято считать, что такой высокий заработок не к лицу народному избраннику. Тем самым, он как бы возмещает расходы партии, которая поддерживала его во время предвыборной кампании.
Итак, основными депутатскими привилегиями является парламентская неприкосновенность (иммунитет) и свобода речи и голосования в парламенте (индемнитет). Все остальные права, привилегии и полномочия не носят какой-то особой специфики, потому что ряд других государственных служащих тоже может обладать ими (за исключением, конечно, специфических прав депутата: право участия в сессии, выступать с внесением законопроектов, запросами и т.д.).
Депутатские полномочия прекращаются обычно после истечения срока, на который его избрали, либо с истечением срока созыва парламента. Если депутат, скажем, избран в результате дополнительных выборов, где-то в конце истечения срока полномочий парламента, то его мандат не равен полноценному пятилетию, а заканчивается вместе с истечением срока полномочий парламента. Если, например, парламент проработал четыре года, а депутат был доизбран в последний год его деятельности, что срок работы такого депутата будет длиться один год. Если парламент досрочно распускается, то прекращаются полномочия всех членов парламента.
Прекращение депутатских полномочий может быть осуществлено по специальному решению парламента. В некоторых случаях за совершение некоторых правонарушений депутат может быть не только лишен своего иммунитета, но вообще может быть лишен депутатского мандата.
В некоторых случаях депутат может сам заявить о сложении своих полномочий, отказаться от мандата и уйти в отставку. Причину отставки в большинстве стран объяснять не нужно. Это могут быть причины личного характера (семейные проблемы, проблемы со здоровьем), либо в отставку депутат может выйти в связи с тем, что его назначили на пост, который не совместим с депутатскими полномочиями. Например, во Франции, если депутат назначается министром, то он обязан уйти в отставку с должности депутата. Во Франции действует принцип несовместимости исполнения депутатских полномочий и занятия должности на государственной службе.
Есть иные варианты прекращения депутатских полномочий. Например, в ФРГ законодательство предоставляет право конституционному суду ФРГ лишить мандатов тех депутатов, которые являются членами запрещенной (неконституционной) партии.
Применительно к тем палатам, которые обновляются частично, т.е. в которых проводится ротация, срок полномочий депутата не связан со сроком полномочий органа. Скажем, сенаторы США избираются на 6 лет, и эти выборы проходят каждые 2 года, и каждые 2 года избирается только одна треть сенаторов, т.е. там нет какого-то срока продолжительности деятельности Сената, он действует постоянно. А сенаторы избираются на 6 лет. Точно также сенаторы Франции избираются на 9 лет. После истечения этого срока их полномочия заканчиваются.
Самые естественные и печальные основания для прекращения полномочий члена парламента - это прекращение в результате смерти депутата и тоже неприятные, но более легкие основания - лишение мандата в результате признания выборов недействительными. Такое признание может быть в случае обнаружения нарушения правил голосования, обнаружение избирательного мошенничества и других отклонений от законов либо прямого нарушения закона.
Парламентский контроль за рубежом
Итак, парламентский контроль. Есть различные формы парламентского контроля. Эти формы в ряде случаев пред-усмотрены законом. Иной раз они закреплены конституцией или специальным законом. В некоторых случаях они традиционно сложились и могут быть даже не закреплены нормативным актом. Таких форм достаточно много, и конституционная практика знает следующие:
· первая форма контроля - обсуждение основных направлений деятельности правительства (обычно - на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после парламентских каникул);
· вторая форма контроля - контроль посредством парламентских комиссий и комитетов;
· третья форма - это специальные парламентские запросы или вопросы;
· четвертая форма называется интерпелляция;
· кроме этого, называют еще пятую форму, правда она встречается реже, - это контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица: ревизоры, контролеры, омбудсманы и т.д.;
· следующая форма контроля (шестая) - право на объявления вотума доверия или вотума недоверия при помощи резолюции порицания. Остановимся на этих формах парламентского контроля.
Обсуждение основных направлений деятельности правительства
Как правило, после избрания парламента, когда образуется правительство (это касается парламентских республик и парламентских монархий), глава избранного правительства выступает с речью, в которой излагает основные направления и приоритеты своей будущей деятельности, рассказывает о тех задачах, которые правительство ставит перед собой. В данном случае члены парламента, выступая (критикуя или одобряя эти направления), осуществляют превентивный (предупредительный) контроль, поскольку предупреждают о каких-то нежелательных акциях, об ответственности в случаях невыполнения обещаний и т.д. Таким образом, они контролируют будущую деятельность правительства.
Правительственное сообщение - об основных направлениях его работы - может быть в виде речи премьер-министра, это может быть специальное заявление или послание президента правительству. Например, президент США ежегодно отправляет такое послание Конгрессу. Наиболее старинной формой данной деятельности является тронная речь монарха на открытии парламентской сессии Палаты Общин в Великобритании. После этих выступлений бывают прения. Голосований, как правило, не бывает, но ход прений оказывает влияние на будущую политику правительства.
Наиболее распространенной, почти повседневной и часто встречающейся формой контроля парламента за деятельностью правительства являются запросы депутатов. Запросы могут быть адресованы отдельным министрам, премьер-министру, иногда - правительству в целом. Порядок внесения этих запросов, порядок ответа на них, как правило, закрепляются в регламентах палат. Запросы бывают двух видов - письменные и устные. Устный запрос - это устное обращение члена парламента к какому-то конкретному министру или другому должностному лицу. Этот запрос фиксируется специальными служащими (клерками и т.д.) парламента. Если конкретного должностного лица, к которому обращен запрос, нет на заседании, то специальные клерки сразу после оглашения направляют такой запрос министру или его заместителю. Чаще всего, в большинстве парламентов предусмотрен специальный час запросов, во время которых практически весь кабинет приходит и ждет вопросов, которые им задаются. Если должностное лицо, получив вопрос, может на него ответить, то оно дает ответ сразу. В некоторых случаях, если ответ требует подготовки, должностное лицо требует времени для подготовки (обычно это 2-3 дня или до следующего специального дня запросов).
Письменные запросы, чаще всего, называются письменными не по форме обращения, а по форме ответа. Письменный запрос предполагает публикацию ответа в специальных парламентских или правительственных вестниках. Парламентарий объявляет свой запрос письменным, когда хочет, чтобы и вопрос, и ответ были известны более широкому кругу лиц, нежели те, кто присутствуют на пленарных заседаниях парламента. Такая форма применяется для того, чтобы избиратели и другие граждане могли прочесть, что интересует депутата, и какой ответ он получил.
В разных странах есть множество вариантов устных и письменных запросов. В некоторых странах в любом случае требуется и письменная подача запросов, и оглашение его; в некоторых - не требуется письменная форма. То есть вопросы в каждой стране решаются по-разному в зависимости от сложившихся обычаев и регулирования регламентом.
Серьезной формой воздействия на правительство является интерпелляция. Интерпелляция - это тоже разновидность парламентского запроса, отличающаяся от иных запросов тем, что по этому запросу могут быть проведены прения, после чего ответ должностного лица может быть поставлен на голосование, и по нему может быть принята резолюция либо одобряющая ответ министра, либо осуждающая его. Если результаты такого голосования отрицательные, то по правилам и законам лицо, давшее неудовлетворительный ответ, должно уйти в отставку. Результатом интерпелляции может быть отставка министра, нескольких министров, а иногда и всего правительства. Об интерпелляции правительству объявляется заранее (за несколько дней). В ряде случаев требуется заранее объявить и суть интерпелляции. Это предусмотрено специально, чтобы у правительства было время подготовиться. В ряде случаев регламенты разрешают правительству просить время для составления ответов. Это может быть несколько дней и несколько недель, если вопрос достаточно сложный и требует основательной подготовки.
В большинстве случаев интерпелляция не может быть внесена одним или двумя депутатами, а требуется поддержка интерпелляции несколькими депутатами. В ряде случаев требование об интерпелляции может внести только фракция - 20-30 депутатов.
Подобные документы
Исследование одной из основных структур законодательной власти – парламента. Виды парламентов в зарубежных странах. Порядок формирования, структура, внутренняя организация палат. Мировой опыт парламентской деятельности, ее позитивные и негативные стороны.
курсовая работа [37,4 K], добавлен 07.10.2010Понятие, содержание, элементы правового статуса депутата парламента. Полномочия, права, гарантии и ответственность депутата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России с точки зрения текущего российского законодательства.
дипломная работа [68,9 K], добавлен 05.03.2013Законодательная власть субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в РФ. Правовой статус и полномочия депутатов законодательного органа субъектов РФ. Порядок принятия нормативных актов органом законодательной власти субъекта РФ.
курсовая работа [44,3 K], добавлен 24.05.2015Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации. Его конституционно-правовой статус, порядок формирования, организация деятельности, структура. Полномочия и функции Верховной Рады Украины и Парламента Республики Молдова, формирование органов власти.
реферат [43,0 K], добавлен 22.12.2009Конституционно-правовой статус депутата парламента России, мандат депутата. Правовой статус кандидата в депутаты, депутата представительного органа местного самоуправления. Гарантии депутатской деятельности - неприкосновенность, права и обязанности.
реферат [37,8 K], добавлен 19.04.2012Парламент России - единственный законодательный орган власти. Статус и порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Правовой статус, компетенция и полномочия депутата. Законодательный процесс и его стадии.
курсовая работа [48,5 K], добавлен 14.02.2009Разновидности республиканской формы правления. Парламент как высший орган представительной и законодательной власти. Политико-правовой статус и полномочия президента в парламентской республике. Основные достоинства и недостатки парламентской республики.
презентация [2,1 M], добавлен 09.10.2016Роль законодательной власти в государственном управлении. Статус, структура и основные полномочия парламента Российской Федерации. Формирование и порядок деятельности Федерального Собрания. Государственная Дума и ее участие в управлении государством.
курсовая работа [36,2 K], добавлен 04.06.2016Теоретические и законодательные основы конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ. Оценка функциональной деятельности региональных парламентов и ее эффективность. Пути и направления совершенствования законодательства России в этой области.
диссертация [1,0 M], добавлен 06.10.2010Классические функции и предметная законодательная компетенция парламента. Специальные компетенции каждой из палат Федерального Собрания. Полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Виды органов исполнительной власти.
реферат [36,8 K], добавлен 12.03.2015
