Процессуально-правовой статус депутата парламента

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

Введение

Глава 1.Понятие статуса депутата парламента

1.1 Понятие, содержание, элементы правового статуса депутата парламента

1.2 Срок полномочий депутатов Федерального Собрания РФ и его досрочное прекращение

Глава 2. Особенности правового статуса депутата Федерального Собрания РФ

2.1 Права и обязанности, связанные с участием депутата

2.2 Иммунитет члена парламента

2.4 Гарантии деятельности депутата Федерального Собрания РФ

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью институтов представительной демократии в современном демократическом обществе. Вследствие этого особую важность приобретает понимание природы правового положения члена парламента. Есть все основания полагать, что от того, каким является содержание правового статуса парламентария в текущем законодательстве, зависит возможность депутата выполнять свои функции по представительству интересов своих избирателей. Поскольку Россия является государством с весьма молодой историей парламентаризма, важно проанализировать понятие и содержание конституционно-правового положения депутата как на федеральном (Федеральное Собрание), так на муниципальном (местные выборные законодательные органы) уровне. Кроме того, все еще дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.

Особую актуальность теме исследования придают произошедшие в последние годы изменения избирательного законодательства, и на этом фоне назревает необходимость определиться с моделью взаимоотношений между депутатом и избирателями в России, чему может способствовать комплексное исследование статуса депутата с использованием опыта представительной демократии зарубежных стран.

Объектом исследования выступает процессуально-правовой статус депутата парламента как законодательно закрепленная совокупность его прав и обязанностей.

Предметом исследования является правовой статус депутата парламента в современной правовой практике Российской Федерации и зарубежных стран.

Цель исследования - комплексный правовой анализ понятия и содержания процессуально-правового статуса депутата парламента с точки зрения современной юридической науки, отечественной и зарубежной законодательных систем.

Настоящая цель предполагает реализацию следующих задач:

- раскрыть сущность понятия статуса депутата парламента в современной правовой науке;

- определить полномочия, права, гарантии и ответственность депутата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ с точки зрения текущего российского законодательства;

- наметить возможные пути совершенствования правового статуса депутата парламента в РФ;

- проанализировать содержание иммунитета члена парламента РФ;

- дать характеристику гарантиям деятельности депутата Федерального Собрания РФ.

полномочие парламент депутат статус

Гл. 1. Понятие статуса депутата парламента

1.1 Понятие, содержание, элементы правового статуса депутата парламента

Приступая к рассмотрению понятия правового статуса парламентария в современной науке, мы должны остановиться на решении ряда проблем. Во-первых, необходимо определить сущность правового статуса депутата и вкратце перечислить его основные элементы. Во-вторых, следует раскрыть содержание понятия депутатского мандата как важнейшего элемента правового статуса. В-третьих, необходимо выяснить, какой вид депутатского мандата присущ парламентской системе Российской Федерации. В-четвертых, необходимо перечислить основные элементы правового статуса парламентария.

Парламентарии - это лица, состоящие по тому или иному основанию членами парламента. Называются они в разных странах различно, причем наименования эти не всегда кажутся логичными. Например, в Соединенном Королевстве членами Парламента (MPs - Members of Parliament) называются только члены нижней палаты - Палаты общин. Точно так же в США конгрессмены - это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Соединенном Королевстве - лорды. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно (не только в социалистическое время) именуются народными представителями. Впрочем, в Намибии, не мудрствуя лукаво, назвали лиц, состоящих в парламенте, просто членами соответствующей палаты - Национального собрания и Национального совета Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты (например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США, с полудня 3 января года, следующего за годом избрания). Правда, в конституциях нередко предусматривается необходимость про- верки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США, «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии, «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Вообще, Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589. .

Под правовым статусом парламентария понимается совокупность прав и обязанностей, позволяющих депутату осуществлять свою деятельность в качестве члена выборного представительного органа власти. Статус депутата парламента обычно характеризуют три элемента: 1) природа депутатского мандата; 2) права и обязанности депутата; 3) гарантии депутатской деятельности. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем представительном органе государственной власти. Важнейшей правовой гарантией депутатской деятельности является неприкосновенность депутата. Кроме того, выделяются социальные гарантии депутатской деятельности и организационные гарантии. Социально-экономические гарантии депутатской деятельности - защита прав и интересов депутата, связанных с материальными затратами и издержками депутата при осуществлении им своей депутатской деятельности. Депутату за выполнение кроме производственных и служебных обязанностей по месту основной работы выплачивается денежное вознаграждение в размере, установленном в решении, принимаемом представительным органом. Депутату, работающему на постоянной основе в представительном органе, устанавливается заработная плата и надбавки к ней. Такая заработная плата с надбавками обычно устанавливается не ниже той, которую депутат получал до избрания в представительный орган. Под правами и обязанностями депутата понимается совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в законодательстве, позволяющих парламентарию реализовывать свои функции в качестве представителя выборного органа. К числу основных прав парламентария относятся следующие: право на участие в деятельности парламента, право депутатского запроса, право на внеочередной прием у должностных лиц, право на вознаграждение и возмещение служебных расходов, право законодательной инициативы. К числу главных обязанностей депутата следует отнести: обязанность посещать все заседания парламента, соблюдать парламентскую дисциплину, работать в составе комитетов и комиссий и др. Также важным элементом правового статуса парламентария является совокупность определенных запретов, как, например, запрет на участие в руководстве юридических лиц, запрет на занятия другой оплачиваемой деятельностью и др.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями. Они наделяют парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми для выполнения их функций. Хотя членов парламента в разных странах называют по-разному, чаще сего они в целом именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов - депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах - сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии исполняют свои обязанности на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение (обычно несколько тысяч долларов США в месяц), имеют льготное пенсионное обеспечение и др.

Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Независимость парламентария означает прежде всего то, что в своей детальности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям Институты конституционного права иностранных государств / отв. ред. Д.А. Ковачев. - М., 2002. - С. 134. . Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. Современная конституционно- (государственно-)правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не конкретного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Не менее категорична статья 38 (1) конституции ФРГ: «Депутаты германского Бундестага…являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «всякий императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, он зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. В демократическом государстве депутат является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат несовместим ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах Богдановская, И.Ю. Делегированное законодательство в странах общего права: сравнительно-правовые аспекты // Право и политика. - 2006. - № 10. - С. 60-65..

Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голосовании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливается различные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты Варлен, М.В. Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. - 2010. - № 3. - С. 177..

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента». В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания Варлен, М.В. Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. - 2010. - № 3. - С. 178..

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными.

Одним из элементов правового статуса парламентария является депутатский мандат. Социально-политическая природа депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат - полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, с третьей - член коллегиального представительного органа. Природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в конституционно-правовом статусе депутата. Конституции ряда зарубежных стран, как правило, прямо определяют суть конституционно-правового содержания депутатского мандата, закрепляя основополагающие принципы депутатского мандата.

Во-первых, к ним относится принцип выборности как основа получения мандата. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что «депутаты германского Бундестага избираются всеобщими, свободными, равными и тайными выборами» (ст. 38) Конституция ФРГ // http://www.rfhwb.de/Pravo/Pravo_ru/pravo_ru1.htm.

Во-вторых, закрепляется принцип представительства депутатом парламента всего народа, всей страны. Так, согласно Конституции Португалии «депутаты представляют всю страну, а не округа, от которых они избраны» (ст. 152) Конституция Португалии // http://worldconstitutions.ru/archives/141.

В-третьих, признается принцип несвязанности депутата наказами и поручениями при исполнении им своих обязанностей, который вытекает из статуса депутата как представителя не только своих избирателей. Основной закон ФРГ, провозглашая депутатов Бундестага представителями всего народа, одновременно устанавливает, что они «не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38) Конституция ФРГ// http://www.rfhwb.de/Pravo/Pravo_ru/pravo_ru1.htm. Конституция Австрии также закрепляет, что «члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями» (ст. 56). Конституции некоторых стран устанавливают этот принцип путем прямого запрета императивного мандата: «Любой императивный мандат является недействительным», - закреплено в ст. 27 Конституции Французской Республики Конституция Франции // http://worldconstitutions.ru/archives/138.

В-четвертых, в качестве принципа депутатского мандата закрепляется неответственность депутата за выраженное им мнение и голосование при осуществлении мандата. Конституции по-разному закрепляют этот принцип: например, Конституция Итальянской Республики устанавливает, что «члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и голосование при выполнении своих функций» (ст. 68) Конституция Италии // http://worldconstitutions.ru/archives/148; Конституция Королевства Испания предусматривает, что «депутаты пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений во время осуществления своих функций» (ст. 76) Конституция Испании // http://worldconstitutions.ru/archives/149; Конституция Японии конкретизирует этот принцип Указанием на то, что члены обеих палат парламента «не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате» (ст. 51) Конституция Японии // http://worldconstitutions.ru/archives/37; Основной закон ФРГ также стремится конкретизировать указанный принцип, устанавливая, что «депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иначе привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из комитетов», однако «это не относится к клеветническим оскорблениям» (ст. 46).

В-пятых, конституции закрепляют принцип депутатской неприкосновенности (иммунитета). Так, Конституция Королевства Испания признает, что «в течение срока действия мандата депутаты и сенаторы в равной мере пользуются иммунитетом и могут быть задержаны только на месте совершения преступления», при этом «им не может быть предъявлено обвинение и они не могут быть привлечены к суду без предварительного разрешения соответствующей палаты» (ст. 71) Конституция Испании // http://worldconstitutions.ru/archives/149.

В-шестых, важным элементом депутатского мандата является принцип несовместимости депутатского мандата с определенного рода деятельностью, занятием определенных должностей.

В основе возникновения депутатского мандата лежат два основания: волеизъявление избирателей; добровольность принятия депутатского мандата. На правовой статус влияет также наличие свободного или императивного депутатского мандата. Депутатский мандат определяет: с одной стороны, возможность или невозможность действовать только в соответствии с убеждениями, а с другой - нести или не нести ответственность перед своими избирателями. Под свободным мандатом понимаются полномочия, когда депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте, исходя из своих убеждений, в интересах всего народа. Такой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом. Напротив, императивный мандат предполагает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнить их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе позиции при решении вопросов в парламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избирателям Варлен, М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / М.В. Варлен, В.И. Фадеев. - М. : Норма, 2008. - С. 119..

Дискуссии о том, какую форму депутатского мандата считать более предпочтительной, ведутся постоянно. Активным противником концепции свободного депутатского мандата является А.В. Зиновьев Зиновьев, А.В. Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. - 1984. - № 1. , считающий императивный мандат более приемлемым. «Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва» Зиновьев, А.В. Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. - 1984. - № 1. - С. 12..

В юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Наиболее распространенным является мнение, которое включает в понятие императивного мандата следующие три элемента: наказы избирателей депутатам; отчетность депутатов перед избирателями; право избирателей на досрочный отзыв депутатов. Большинство специалистов и ученых придерживаются мнения, что на федеральном уровне предпочтительнее свободный депутатский мандат. Так, достаточно резко против реализации императивного мандата парламентариями высказывается В.А. Рыжов: «Конечно, императивный мандат в его буквальном значении - институт абсолютно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действия в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, то он обязан выполнить ее, либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву» Рыжов, В.А. статус парламентария // Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под. ред. Б.А. Страшуна. - М., 1999. - С. 503. . В том же ключе рассуждают и другие ученые Ванеев, О.Н. Депутатский отчет (муниципальный уровень) // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9. - С. 13-15., при этом ссылаясь на отсутствие возможности отзыва депутата Государственной Думы РФ. Согласно конституциям демократических государств, парламенты и все их члены являются представителями всей нации и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Считается, что они связаны только лишь конституцией и совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. На этих позициях и строится принцип так называемого свободного мандата.

В дальнейшем - с развитием парламентаризма - императивный мандат в целом был отвергнут теорией и практикой народного представительства. Вместе с тем принципы императивного мандата нашли отражение в советской концепции народного представительства, согласно которой советский императивный мандат включал в качестве основных элементов такие институты, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями, трудовыми коллективами, общественными организациями, отзыв депутатов избирателями. В советский период развития нашего государства действительно были определенные основания, хотя и имевшие, по сути, лишь формально-юридическое значение, именовать мандат советского депутата императивным мандатом, понимая под последним, конечно же, неполную «связанность» депутата наказами своих избирателей. Императивность депутатского мандата проявлялась главным образом в конституционных обязанностях депутата учитывать в своей деятельности запросы населения избирательного округа, добиваться претворения в жизнь наказов своих избирателей, правда, руководствуясь при этом прежде всего общегосударственными интересами. Эти обязанности обеспечивались правом избирателей в любое время требовать отчет депутата и правом его отозвать. Конституция СССР 1977 г., признавая, что «депутаты являются полномочными представителями народа в Советах народных депутатов» (ст. 103) Конституция СССР 1977 г. // http://www.tarasei.narod.ru/konst1977.htm, устанавливала, что «в своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей» (ст. 103). Конституция также закрепляла подотчетность депутата перед избирателями и право избирателей в любое время отозвать своего депутата (ст. 107). Закон СССР от 20 сентября 1972 г. (в ред. Закона СССР от 19 апреля 1979 г.) «О статусе народных депутатов в СССР» «О статусе народных депутатов СССР» // http://innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_160632.html, основываясь на конституционных нормах и развивая их, обязывал депутата всей своей деятельностью «оправдывать доверие избирателей, всегда быть на уровне требований, предъявляемых к нему народом» (преамбула Закона). Таким образом, императивность мандата советского депутата проявлялась, во-первых, в его обязанностях оправдывать доверие избирателей, учитывать запросы избирателей, отчитываться перед ними о своей работе, информировать о выполнении их наказов, а во-вторых, в его обязанностях как уполномоченного народом участвовать в осуществлении Советами государственной власти, выражать его волю и интересы, руководствуясь общегосударственными интересами Варлен, М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / М.В. Варлен, В.И. Фадеев. - М. : Норма, 2008. - С. 116-138..

Конституция РФ Конституция Российской Федерации от 12.12 1993 ( с поправками от 30.12.2008 N - 6ФКЗ) // " Собрание законодательства РФ", 26.01.2009. - N 4. - Ст. 44; не столь подробно (как конституции некоторых других стран) определяет конституционно-правовое содержание мандата депутата Государственной Думы, его гарантии. Она устанавливает далеко не все из перечисленных выше принципов обеспечения депутатского мандата: не закрепляет, в частности, принципы взаимоотношений депутата и избирателей (т. е. Конституция прямо не определяет свое отношение к императивному мандату, наказам и поручениям избирателей и т. п.), не предусматривает принцип неприкосновенности при выражении мнений и голосовании во время осуществления депутатом своих функций, не называет даже основные принципы избирательного права, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы (хотя это сделано в отношении порядка выборов Президента РФ в ст. 81) и др. Правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации подробно закрепляется специальным Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100, отдельные вопросы реализации депутатского мандата регулируются также другими законодательными актами. Представляется, что этот вопрос должен найти решение в тексте Конституции РФ.

Анализ современного российского законодательства показывает, что отдельные черты императивности депутатского мандата и сегодня проявляются на уровне регионального и муниципального представительства, хотя в литературе справедливо обращается внимание на отсутствие единства в понимании содержания императивного мандата Нудненко, Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации / Л.А. Нудненко. - М., 2004. - С. 86.. Представляется, что использование в современных условиях понятия «императивный мандат» не вполне корректно: время императивных мандатов ушло. Сегодня, как правило, когда используют понятие «императивный мандат» (применительно, например, к депутату регионального или муниципального уровня представительства), исследователи хотят тем самым лишь указать на гораздо больший объем обязанностей депутата перед избирателями, на более тесную их взаимосвязь, нежели это характерно для отношений депутата и избирателей, определяемых понятием «свободный мандат».

Как представляется, понятия свободного и императивного депутатского мандата уже не позволяют с достаточной степенью полноты выявить своеобразие содержания депутатского мандата в условиях современной практики народного представительства, которая порождает много вопросов, касающихся прежде всего действительного обеспечения принципов свободного депутатского мандата: не трансформировался ли свободный депутатский мандат в партийный императивный мандат? Не попадает ли депутат в зависимость от той партийной фракции, в состав которой он входит? Всегда ли он голосует так, как говорит ему его совесть?

Немецкий исследователь К. Хессе, рассматривая принцип свободного мандата, отмечает, что закрепляемая в Основном законе ФРГ норма о депутате как представителе народа, который не связан наказами и указаниями и подчиняется лишь своей совести (ст. 38), не должна пониматься так же, как и во времена раннего немецкого конституционализма. Поэтому распространенное мнение, в соответствии с которым «свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства», не учитывает, что положение, закрепленное в ст. 38 Основного закона, следует истолковывать не в прежней, а в ее современной взаимосвязи, и что такая интерпретация неотделима от условий теперешней парламентской работы. По мнению Хессе, Основной закон ФРГ ясно определяет в ст. 21 (в ней речь идет о партиях и их роли в формировании политической воли народа) и ст. 38, что положение депутата не может быть понято вне деятельности политических партий и, напротив, для сотрудничества политических партий в парламенте существенно значение свободного мандата. «В той же мере, - пишет далее К. Хессе, - в какой современный парламент представляет собой орган, где в процессе открытой и свободной борьбы мнений должно быть найдено по возможности самое лучшее и правильное решение в смысле наибольшей рациональности, и современный депутат отвечает представлению о независимом депутате» Хессе, К. Основы конституционного права ФРГ / Под ред.: Сидоров Н.А. (Вступ. ст.), Пер.: Сидорова Е.А. - М. : Издательство Юрид. Литературы, 1981. - С. 284..

Современные депутаты являются сегодня скорее профессиональными политиками, партийными функционерами или экспертами, которые объединены партией для коллективного действия и могут осуществлять свои намерения только путем единых и сплоченных действий фракции и партии. Поэтому, указывает немецкий исследователь, свободный мандат не исключает ни сотрудничество партий в подготовке политического решения в парламенте, ни связь депутатов со своими партиями, ни директивы, разрабатываемые и проводимые фракциями. Эти выводы подтверждает и современная практика российского парламентаризма: переход к выборам в Государственную Думу только по партийным спискам свидетельствует, что организация и деятельность в нижней палате российского парламента партийных фракций соответствует в целом тем требованиям, которые предъявляет парламентская деятельность к депутатам: без партийных фракций сегодня сложно представить работу парламента. И вместе с тем усиление партийного влияния на характер парламентской деятельности депутатов не может не порождать проблем. Насколько депутат свободен в рамках, определяемых ему партийной фракцией? По мнению К. Хессе, «свободный мандат ослабляет связи депутатов с их партиями и фракциями, лишая эти связи влияния правовых санкций. Поэтому, - утверждает он, - ни один депутат не может быть принужден в правовой форме к определенному поведению в парламенте, и благодаря этому сплоченность действий фракции зависит в первую очередь от свободного одобрения» Хессе, К. Основы конституционного права ФРГ / Под ред.: Сидоров Н.А. (Вступ. ст.), Пер.: Сидорова Е.А. - М. : Издательство Юрид. Литературы, 1981. - С. 286.. Конечно, это, по мнению немецкого ученого, не исключает фактического партийного нажима, который имеется в арсенале политических партий, главным из которых - право выдвигать кандидатов на последующих выборах. Но при этом, как подчеркивает Хессе, выход или исключение из партии либо фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандата (однако следствием этого является утрата места в парламентских комиссиях). В каждом таком случае обязательство об отказе от мандата или открытие заявления, которые депутат заранее передает руководству партии или фракции, является недействительным. Отзыв депутата не допускается.

Примечательно, что многие конституции (например, Конституция Намибии, Конституция Республики Филиппины 1987 г.), ориентирующиеся на англо-американскую систему права, природу парламентского мандата вообще обходят молчанием; их составители полагали, видно, что и так все ясно. Однако любопытны в этой связи положения ст. 133 колумбийской Конституции: «Члены коллегиальных выборных органов (имеются в виду Сенат и Палата представителей.) непосредственно представляют народ и должны будут действовать, сообразуясь со справедливостью и общим благом. Избранник политически ответствен перед обществом и перед своими избирателями за выполнение обязанностей, вытекающих из его функции» Цит. По: Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением). Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Депутатом Госдумы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Членом Совета Федерации является представитель от субъекта РФ, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Конституционно-правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ и другими федеральными законами.

Парламентарий в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, регламентами соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Анализ закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и других законов, затрагивающих статус депутатов и членов совета Федерации, выявляет в них недостатки. Обязанности парламентариев выражены общими словами, размыты, законом не определяется ответственность за их невыполнение самим парламентарием, что создает условия для вседозволенности депутатов и членов Совета Федерации. Имеет место несоответствие существующего института неприкосновенности парламентариев, закрепленному в Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом. Следствием этого являются множественные коррупционные нарушения. Гарантии неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы зачастую воспринимаются обществом как преимущества и привилегии. Четко не определен срок полномочий членов Совета Федерации и т.д.

Кроме того, Конституция Российской Федерации обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императивный мандат отвергнут, поскольку права отзыва уже нет. Не существует и юридически закрепленной обязанности депутата поддерживать политику какой-либо политической партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчитываться перед избирателями. Но свободный мандат все же обременен некоторыми традиционными чертами -- например обязанностью депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако отсутствие санкций за нарушения этих обязанностей позволяет депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т. е. действовать свободно. Практически таким же статусом обладают и члены Совета Федерации. Хотя они являются представителями органов государственной власти своих субъектов РФ, но не предусмотрено никакой ответственности членов палаты перед этими органами, как и обязанности выполнять наказы избирателей, избравших их в эти органы.

Данные коллизии требуют разрешения и внесения изменений как в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», так и в законодательство в целом.

1.2 Срок полномочий депутатов Федерального Собрания РФ и его досрочное прекращение

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Госдумы и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения. Срок полномочий члена Совета федерации начинается с момента принятия Советом Федерации решения о признании его полномочий и прекращается в день, когда Совет Федерации подтверждает прекращение его полномочий. Порядок принятия такого решения определяется Регламентом палаты. Представитель от субъекта РФ в Совет Федерации назначается на срок полномочий представляемого им органа власти субъекта РФ.

Что касается срока полномочий члена Совета Федерации, то здесь существует несколько подходов к решению вопроса начала срока полномочий члена Совета Федерации и соответственно его окончания. Один из них непосредственно вытекает из ст. 9 Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.: «Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации» «О порядке формирования совета федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ // http://constitution.garant.ru/act/assembly/182380/#9. В отношении данного подхода М.В. Баглай считает, что «срок полномочий члена Совета Федерации определяется с момента его избрания (назначения) в соответствии с законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и заканчивается днем избрания (назначения) вновь избранного члена Совета Федерации, за исключением предусмотренных Законом случаев досрочного прекращения полномочий» Цит. по: Прудников, А.С. Конституционное право Российской Федерации / А.С. Прудников. - М. : Юнити, 2006. - С. 548. . Схожего мнения придерживаются А.А. Бузуглов и С.А. Солдатов, которые полагают, что «полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с новым федеральным законом о формировании Совета Федерации, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)» Цит. по: Прудников, А.С. Конституционное право Российской Федерации / А.С. Прудников. - М. : Юнити, 2006. - С. 549. .

Другой подход, на наш взгляд, более логичный, следует из ст. 3 Федерального закона «О статусе депутата» «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100, где говорится, что порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется регламентом Совета Федерации, то есть речь идет о том, что начало и окончание полномочий члена Совета Федерации исходит из принятия решения по данному вопросу непосредственно Советом Федерации, а не главой субъекта РФ и законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, как считают многие ученые и политики.

В предусмотренных законом случаях возможно досрочное сложение депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации своих полномочий. Согласно ст. 4 закона о статусе депутата полномочия члена Совета Федерации, депутата Госдумы прекращаются досрочно в следующих случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; избрания депутатом иного представительного органа власти или выборным должностным лицом (субъекта РФ, местного самоуправления); поступления на государственную или муниципальную службу; осуществления ими предпринимательской деятельности; утраты гражданства РФ или приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности, о признании безвестно отсутствующим либо объявления умершим на основании решения суда. Полномочия депутата Госдумы прекращаются досрочно и в связи с ее роспуском в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ. Ст. 111 ч. 4 Конституции гласит: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Согласно ст. 117 ч. 3, «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». Государственная Дума может быть распущена и в случае, если Председатель Правительства Российской Федерации поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ст. 117, ч. 4) Конституция Российской Федерации от 12.12 1993 ( с поправками от 30.12.2008 N - 6ФКЗ) // " Собрание законодательства РФ", 26.01.2009. - N 4. - Ст. 44;.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим его (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, т.е. полномочия члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть досрочно прекращены решением этого законодательного (представительного) органа по предложению его председателя. Кроме того, предложение о досрочном прекращении полномочий избранного члена Совета Федерации может исходить и от группы депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Что же касается представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта РФ, то его полномочия могут быть прекращены досрочно также по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Гл. 2. Особенности правового статуса депутата Федерального собрания РФ

2.1 Права и обязанности, связанные с участием депутата в работе Федерального Собрания РФ

В данном параграфе нами будет рассмотрена специфика содержания правового статуса депутата Госдумы и члена Совета Федерации РФ.

Анализ деятельности парламентских органов ведущих государств мира позволяет говорить о многочисленных особенностях, присущих каждой державе. В то же время, как справедливо отмечает М.В. Варлен, перед большинством из них стоят идентичные проблемы, затрагивающие определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики и пр. Варлен, М.В. Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. - 2010. - №. 3. - С. 173. Хотя наука конституционного права предлагает множество подходов к определению конкретных видов компетенции представительных органов, в данном параграфе целесообразно затронуть те виды, которые предполагают возникновение проблемных моментов. Изучение опыта деятельности представительных органов зарубежных государств крайне важно сегодня для отечественной науки.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в Великобритании - около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае - один раз в течение 10-14 дней, да и то в последние годы; раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунистической партии Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М. : Юрист, 2005. - С. 442..

Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демократических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии -- на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством. В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более, если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат представляет не только округ, но и весь народ) Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. - М. : Юрист, 2005. - С. 443..

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.