Процессуально-правовой статус депутата парламента

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутатов более трех, а в сенат - более двух раз подряд.

Как нами уже отмечалось в первом параграфе первой главы, депутатский мандат члена Российского парламента является свободным. Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы составляют их права и обязанности, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом о статусе депутата. К основным полномочиям члена Совета Федерации и депутата Госдумы относятся: право законодательной инициативы; участие в заседаниях соответствующей палаты и парламентских слушаниях; внесение парламентского и депутатского запроса; обращение с вопросами к членам правительства и должностным лицам; работа с избирателями в своем избирательном округе и др. Рассмотрим основные из них. Право законодательной инициативы - это право депутата на внесение предложения о принятии нового закона, изменении или отмене действующего, законопроекты которого подлежат обязательному обсуждению соответствующим законодательным органом государственной власти. Член Совета Федерации, депутат Госдумы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в государственную законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Госдумы может вносить предложения о поправках к Конституции и пересмотре положений Конституции РФ. Член Совета Федерации, депутат Госдумы принимают личное участие в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членами которых они являются, в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ. В случае невозможности присутствовать на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, комитета, комиссии, согласительной или специальной комиссии по уважительной причине член Совета Федерации, депутат Госдумы заблаговременно информируют об этом соответственно Председателя Совета Федерации, Председателя Госдумы, председателя комитета, комиссии, сопредседателя согласительной и специальной комиссии.

Депутатский запрос - это контрольное право депутата и парламента на сессии требовать от определенных законом государственных органов и должностных лиц объяснений по любому вопросу их деятельности, после заслушивания которых проводится обсуждение и принимается решение. Совет Федерации, Госдума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателю других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю счетной палаты РФ, руководителями иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдение требований, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о статусе депутата «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее, чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. Член Совета Федерации и депутат Госдумы вправе направить запрос вышеназванным органам и должностным лицами по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и лиц. Запрос члена Совета Федерации, депутата Госдумы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального собрания РФ. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором срок.

Совет Федерации, Госдума вправе пригласить Председателя правительства РФ, генерального прокурора РФ, Председателя центрального банка РФ, председателя Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также председателя Пенсионного фонда РФ, председателя Фонда социального страхования РФ, председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в заранее согласованное время, то оно может либо прибыть в иное время по согласованию с Председателем Совета Федерации Федерального Собрания, председателем Государственной Думы Федерального Собрания соответственно, либо направить своего заместителя на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Депутат имеет право на безотлагательный прием соответствующими должностными лицами по вопросам своей депутатской деятельности. Депутат Государственной Думы пользуется правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Важным правом депутата является право на получение и распространение информации. Должностные лица аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания РФ обеспечивают в установленном регламентами палат Федерального собрания РФ порядке члена Совета Федерации, депутата Госдумы документами, принятыми палатами Федерального Собрания РФ, печатными изданиями палат Федерального Собрания РФ, другими документами, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном Федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 15 декабря 1994 № 7-ФЗ (в редакциях от 16.10.2006 № 160-ФЗ и от 12.05.2009 № 95-ФЗ) //http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=87696. Однако вмешательство члена Совета Федерации, депутата Госдумы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.

Большое значение в полномочиях парламентариев имеет обязанность депутата осуществлять личный прием избирателей, который должен носить регулярный характер, а также обязанность депутата рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан. Член Совета Федерации, депутат Госдумы осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Они не могут быть: депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, а также выборным должностным лицом; находится на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, таможенных органов, органов уголовно-исполнительной системы и других ведомств, избранные депутатами Госдумы, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуществления депутатских полномочий.

Члены Совета Федерации, депутаты Госдумы являются членами коллегиальных органов - Совета Федерации и Государственной Думы. Поэтому важнейшая форма их деятельности - участие в заседаниях соответствующей палаты, а также в совместных собраниях палат, проводимых в случаях, предусмотренных Конституцией РФ (ч. 3 с. 100). Вместе с тем они участвуют в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Госдумой, участвуют в выполнении поручений соответствующих палат и их органов; участвуют в парламентских слушаниях, вносят парламентский и депутатский запросы, обращаются с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты; обращаются к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Деятельность парламентариев может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законодательством. Формами депутатской деятельности могут также являться: работа с избирателями; участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Являясь представителями своих избирателей, парламентарии поддерживают с ними постоянную связь. Работая с избирателями, парламентарии обязаны принимать меры, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов избирателей; рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы; способствовать в пределах полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов и т.д.

С точки зрения ряда авторов Овчинников, И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. - 2002. - № 7/8. серьезной проблемой в структуре правового статуса депутат парламента в РФ является низкое материальное вознаграждение. С этим отчасти можно согласиться. Однако как уже отмечалось выше, Россия не относится к числу богатых и развитых стран, поэтому серьезно повышать заработную плату нашим парламентариям не представляется необходимым. Вместо этого следует ввести критерии материального поощрения депутатов на основании результатов их деятельности. В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, от активности в работе постоянных комиссий. Так, например, в Германии за пропуски заседаний практикуется штраф. Хотя учесть все эти моменты довольно сложно и еще сложнее принимать решение о лишении депутата или сенатора части вознаграждения, тем не менее, идея «материального контроля» очень продуктивна, и, если разработать соответствующие механизмы, она могла бы принести пользу работе российского парламента. И здесь, на наш взгляд, речь может идти прежде всего о борьбе со злостными «прогульщиками» заседаний парламента.

Важным путем совершенствования правого статуса депутат РФ, с нашей точки зрения, представляется наделение парламентария большими полномочиями в деле предотвращения коррупции. Именно парламент, как законодательный орган, должен нормативно обеспечивать противодействие коррупции, и как орган народного представительства - обеспечивать эффективный контроль в этой сфере. Задачи, стоящие в этой связи перед российским парламентом - Федеральным Собранием Российской Федерации, являются достаточно сложными и разнообразными. Остановимся лишь на отдельных аспектах.

В настоящее время в России сложилась крайне напряженная ситуация в сфере противодействия коррупции. Об этом хорошо свидетельствуют данные социологического опроса 1500 респондентов в 43 регионах страны. Так, повышение уровня коррупции фиксируют 46% опрошенных, 35% ожидают дальнейшего роста, и, что важно, более 83% уже оценивают этот уровень как высокий. Соответственно, большая часть респондентов положительно относится к таким мерам уголовной репрессии в отношении лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, как: конфискация имущества - 84%, ответственность за посредничество в даче и получении взятки - 80%, введение прогрессивного штрафа за взятки - 77%. Больше половины одобряет такую меру изобличения коррупционеров, как организацию провокации при получении взятки - 56%. Массовое, наряду с этим, недоверие граждан к достоверности декларируемых доходов государственных служащих (76% не считают эти сведения достоверными, а еще 15% затрудняются ответить) создает неблагоприятный социальный фон, непосредственно воздействующий на публичную власть, включая законодателей Шаклеин, Н.И. Проблемы становления парламентского контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 7. - С. 27..

Такое восприятие является вполне обоснованным. Только по данным органов государственной статистики, в 2009 г. в Российской Федерации было совершено 50 600 преступления коррупционной направленности. За первое полугодие 2010 г. - 30 300, что свидетельствует о росте количества данных правонарушений. Интересно отметить, что нецелевое расходование бюджетных и внебюджетных средств находится на последнем месте в этом «рейтинге»: в 2009 г. - 300 преступлений. Но на практике оно распространяется гораздо шире, являясь преступлением латентным. Получается, что кроме нормативных инструментов требуются другие, которые дадут возможность не только бороться с ними, но, прежде всего, выявлять.

Помимо России проблема коррупции серьезно рассматривается всеми наиболее развитыми странами. Но очень трудно найти две страны, в которых бы комплекс реализуемых мер по борьбе с коррупцией был идентичен. По сути дела, каждая страна вырабатывает свою собственную модель противодействия коррупции. В одних странах упор делается на деятельность общественных антикоррупционных организаций и средства массовой информации, в других - на совершенствование законодательства в этой сфере, включая принятие большого количества новых законов, в третьих - на создание специализированных учреждений по борьбе с коррупцией. Но практически во всех странах Европы, а также в США, Канаде, Японии значительная роль отводится высшим представительным органам в плане осуществления парламентского контроля. Помимо создания антикорупционной законодательной базы, парламенты должны проводить или контролировать аудит государственных доходов и расходов, и процедуры осуществления государственных закупок.

В российской Федерации важной формой осуществления парламентского контроля может стать парламентское расследование. Соответствующий закон был принят Федеральным Собранием РФ еще в декабре 2005 г. Но практика таких расследований началась еще в 1993 г. С того времени Совет Федерации пять раз создавал комиссии по рассмотрению фактов и обстоятельств событий, имеющих большой общественный резонанс, Государственная Дума - 28 раз. В ряде случаев комиссии создавались обеими палатами парламента совместно Дорофеев, Н. Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации? // Парламентская газета. - 26.11.2010. - С. 23. .

Но многие парламентарии весьма сдержанно оценивают возможности парламентских расследований, справедливо указывая на недостатки в принятом законе. Заместитель председателя Комитета Государственной думы по безопасности Г. Гудков считает, что процедура расследования чрезмерно усложнена и на его пути находится огромное количество барьеров и ограничений. Одним из главных ограничений является требование не дублировать деятельность правоохранительных органов. Стоит согласиться, что данная норма действительно существенным образом ограничивает возможности парламентского контроля в форме расследования. К числу ненужных ограничений также относится запрет на расследование событий прошлых лет вне зависимости от ущерба, который они нанесли стране Дорофеев, Н. Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации? // Парламентская газета. - 26.11.2010. - С. 23. .

Естественно, что одними парламентскими расследованиями парламентский контроль не ограничивается. Об этом говорил 14 июля 2010 г. на заседании Совета законодателей Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. По его словам, необходимо в целом усилить контрольные полномочия законодательных органов. Многие участники заседания сформулировали дополнительные предложения по усилению института парламентского контроля. В частности, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М. Гришанков предложил «существенно расширить перечень оснований для создания комиссий по парламентским расследованиям» Цит. по: Шаклеин, Н.И. Проблемы становления парламентского контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 7. - С. 27..

В этом смысле было бы полезно обратиться к опыту зарубежных стран. Парламентское расследование впервые было применено в Великобритании в 1720 году в связи с крахом финансовой пирамиды «Компания Южных морей», построенной с участием депутатов и членов правительства. Первые аналогичные расследования в США проводились конгрессом в 1792 году в ходе изучения причин нападения индейцев на войска, в результате чего погибли 600 солдат. За столетия существования институт парламентских расследований, безусловно, во многом изменился, и в каждой стране, где применяется, он имеет свои специфические особенности с точки зрения закрепления в законодательстве.

В основном законе Федеративной Республики Германия основные элементы парламентского расследования прописаны весьма обширно. В нём утверждено, что бундестаг имеет право и обязан по предложению четверти его членов образовать следственный комитет. Необходимым требованием является вхождение в него представителей всех фракций. Особенностью является тот факт, что, в отличие от других стран с парламентской формой правления, расследования может потребовать меньшинство. Во всех других странах это возможно, если такое требование поддерживает ещё и парламентское большинство. Как правило, комитет по расследованию состоит из 5-7 человек. Однако согласно основному закону ФРГ установлено их право совершать следственные действия, руководствуясь требованиями уголовно-процессуального законодательства. Эксперты подчёркивают, что на практике следственные комитеты в ФРГ учреждаются редко Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации // Парламентская газета. - 26.11.2010..

Что касается США, то никакими конституционными актами этой страны право парламента на проведение парламентских расследований напрямую не устанавливается. Но имеются правовые предпосылки их проведения. Тем не менее, парламентские расследования играют важную роль в системе сдержек и противовесов и составляют одну из важнейших функций парламента США. Организация и проведение таких парламентских расследований регулируется действующим законодательством, регламентами палат парламента, подзаконными и другими нормативными актами. На протяжении многих лет в США шли дебаты и судебные слушания по поводу границ парламентских расследований и о правилах их проведения. По одному из решений верховного суда США установлено, что право конгресса проводить расследования является для него «естественным и необходимым для осуществления законодательных функций». Правом проводить расследования обладают постоянные специализированные комитеты каждой из палат парламента США, специальные, объединённые и согласительные комитеты. Они могут расследовать любой вопрос, входящий в их компетенцию Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации // Парламентская газета. - 26.11.2010..

Парламентский контроль и такая его форма, как парламентское расследование, играют чрезвычайно важную роль. Однако закрепленный порядок проведения парламентского расследования не в полной мере предусматривает все возможности парламента и нуждается в совершенствовании. Функции высшего законодательного органа власти в вопросе необходимо расширить. Каждая палата Федерального Собрания должна иметь больше самостоятельности, необходимо исключить обязательный порядок рассмотрения итогового доклада обеими палатами.

2.2 Иммунитет члена парламента

Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета, ограждающий депутата прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или соответствующей его палаты. Исключения обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (во Франции, США, Японии и др.) и охватывать освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений или только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом при совершении измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка. Вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета как по срокам действия, так и по объему.

Парламентский иммунитет имеет целью, прежде всего, оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. Ведь если уголовное дело возбуждено и к парламентарию применены меры пресечения (включая возможный арест), то, пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых парламентарий не сможет работать в палате. Поэтому парламенты еще в период борьбы с королевской властью добились для своих членов иммунитета. Конституции регулируют этот институт различно.

Германский Основной закон в ст. 46 установил: «За уголовно наказуемое действие депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня. Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 (эта статья Основного закона предусматривает возможность производства в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных основных прав за злоупотребление ими). Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага». Таким образом, в Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2--5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или 1/3 членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение восьми недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и представители (т. е. члены Палаты представителей) во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Здесь мы видим ограничение иммунитета и по объему, и по сроку. Парламентарий в любое время подлежит ответственности за достаточно широкий круг преступных деяний. Что же касается срока, то надо иметь в виду, что сессия Конгресса США практически длится весь год, за исключением сравнительно небольших периодов парламентских каникул Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

Наименьший срок действия парламентского иммунитета установила Конституция Японии. Согласно ее ст. 50 члены обеих палат, за исключением случаев, предусмотренных законом (Закон о Парламенте считает таким случаем задержание парламентария с поличным на месте преступления), не могут быть арестованы в период сессии Парламента; члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. В Соединенном Королевстве члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера. В целом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического политического режима, думается, следует оценить положительно. Данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

В связи с иммунитетом следует упомянуть еще одну гарантию для парламентариев, предусмотренную конституционным правом ряда стран, которая близка как индемнитету, так и иммунитету. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. Например, ст. 79 Конституции Словацкой Республики 1992 г. в редакции 2001 г. гласит: «Депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом». Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе для Германии, согласно ст. 47 которого «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается» Конституционно право зарубежных стран / Под. Ред. Б.А Страшуна. - М. :Норма, Инфра-М, 2010. - 572-589..

В Палате общин Парламента Соединенного Королевства, как и в некоторых других парламентах, существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает вопрос о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования. Эти свободы сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод, таких как партийная дисциплина. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта».

От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индемнитет, одно значение которого состоит в депутатском вознаграждении, включая жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое - в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия, поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны противоправными, а также за содержание вносимых им проектов законов, иных решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не распространяется на клевету и оскорбления, совершенные на заседании парламента или его платы.

В Федеральном законе о статусе депутата в ст. 19 депутатская неприкосновенность существенно расширена: «Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть: а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности» «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100.

Анализируя динамику развития законодательства о депутатском иммунитете в нашей стране, А.В. Зиновьев Зиновьев, А.В. Конституционное право России / А.В. Зиновьев. - М. : Юридический центр Пресс, 2010. - С. 86. констатирует, что депутатский иммунитет растет вширь и вглубь. До 1990 г. депутата в СССР нельзя было арестовать, привлечь к уголовной ответственности или к административной, налагаемой в судебном порядке. А вот по закону о статусе депутатов Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г., депутат к тому же не может быть задержан, подвергнут обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Он не может также подвергнуться личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2.3 Гарантии деятельности депутата Федерального Собрания РФ

Возлагая на парламентариев самые ответственные обязанности, законодательство предоставляет им все необходимые для работы условия. Эти условия, позволяющие успешно решать стоящие перед ними задачи, - важнейшие гарантии их плодотворной деятельности. Такие гарантии устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом о статусе депутата, другими федеральными законами. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства Авакьян, С.А. Федеральное собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского Университета. - 2002. - № 2. - С. 4. . Как отмечает А.В. Зиновьев, «институт гарантий водится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила наилучшие результаты» Цит. по: Прудников, А.С. Конституционное право Российской Федерации / А.С. Прудников. - М. : Юнити, 2006. - С. 553. .

Гарантии депутатской деятельности следует подразделять на несколько видов: депутатская неприкосновенность (иммунитет); материальные гарантии членов парламента; социальные гарантии; организационные гарантии; гарантии транспортного обслуживания; гарантии на обеспечение жилым помещением и проч. Конституция РФ установила одну из важных гарантий парламентской деятельности - право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (ст. 98). Институт парламентской неприкосновенности возник в Средние века как средство защиты членов законодательных и представительных органов от произвольных арестов и преследования со стороны монархов, нередко пользовавшихся своей бесконтрольной властью в борьбе с нарождающимися парламентами. Хотя на современном этапе значение института парламентской неприкосновенности заметно снизилось, он сохранился практически во всех странах, где есть парламенты. Например, по Конституции США члены Конгресса ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу (разд. 6, ст. I). Конституция Франции предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и за голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно Конституции Японии члены обеих палат не несут ответственности за свои речи, высказывания и голосование в парламенте (ст. 51). В Испании законом предусмотрена также неприкосновенность парламента, а в Израиле - неприкосновенность здания парламента и т. д Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. - М. : Норма, Инфра-М, 2010. - С. 362-365. .

Парламентская неприкосновенность (парламентский иммунитет) закреплена в ст. 98 Конституции РФ как один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая паровая гарантия его деятельности: «Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей» Конституция РФ // http://www.constitution.ru/10003000/10003000-7.htm. Освобождение депутата от личного досмотра обусловлено тем, что он может иметь при себе материалы конфиденциального характера, например переданные ему документы, разоблачающие факты коррупции высокопоставленных должностных лиц. Досмотр депутата позволил бы обнаружить и изъять у него такого рода материалы.

Член Совета Федерации, депутат Думы не могут привлекаться к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в том числе за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в своей палате, другие действия, соответствующие их статусу. Названная неприкосновенность действует и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Думы допустили публичные оскорбления, клевету, иные нарушения, преследуемые по федеральному закону, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляются только в случае лишения их неприкосновенности. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. В случае возбуждения уголовного дела, начала производства по делу об административном нарушении, предусматривающем административную ответственность в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. - М. : Норма, Инфра-М, 2010. - С. 362-365..

Члены Совета Федерации и депутаты Госдумы обладают также такой важнейшей гарантией, как парламентский индемнитет. Это означает свободу выступления и голосования членов парламента, вследствие чего не допускается привлечение парламентариев к ответственности за их высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

Следует отметить, что депутатский индемнитет ученые трактуют по-разному. По данному понятию пока не сложилось единого мнения в отечественной науке.

Теперь следует уделить внимание материальным гарантиям членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать за свою деятельность надлежащее вознаграждение. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, необходимых для осуществления депутатской деятельности: парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т.д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности и предупреждения их от всякого рода корыстных злоупотреблений. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: а) гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; б) причинения увечья или иного повреждения здоровья (ст. 22. Федерального закона «О статусе депутата») «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100. В случае причинения члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы увечья или иного повреждения здоровья, повлекших утрату трудоспособности, им ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата Государственной Думы на день выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию. В случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы материальное обеспечение членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы осуществляется в порядке, установленном федеральным законом о материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 23 . Федерального закона «О статусе депутата») «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100.

Членам Совета Федерации независимо от занимаемой в Совете Федерации должности, за исключением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и депутатам Государственной Думы независимо от занимаемой в Государственной Думе должности, за исключением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, устанавливаются одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение и одинаковые денежные поощрения в размерах, установленных для федерального министра. (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 № 42-ФЗ). Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства Российской Федерации «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы выделяются средства в целях материального обеспечения их деятельности, предусмотренного настоящим Федеральным законом. Объем выплат определяется на основании перечня расходов на материальное обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, устанавливаемого ежегодно соответственно постановлениями Совета Федерации, Государственной Думы согласно регламентам палат Федерального Собрания Российской Федерации в пределах средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы. Ежемесячное денежное вознаграждение члена Совета Федерации выплачивается ему со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении). Ежемесячное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня его избрания.

Члену Совета Федерации, депутату Госдумы для осуществления своих полномочий также предоставляются организационные гарантии. Организационные гарантии - это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и общественно-политических организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности. Закон о статусе депутата обязывает государственные органы и должностных лиц предоставить члену парламента отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью и оргтехникой. Кроме того, парламентарии имеют право бесплатно пользоваться правительственной и иными видами связи; они также имеют гарантии транспортного обслуживания, т.е. им принадлежит право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным и водным транспортом.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий, а также расходы, связанные с переездом члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей к постоянному месту жительства члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы после прекращения их полномочий. При переезде в город Москву депутату Государственной Думы и членам его семьи выплачивается единовременное денежное пособие: депутату - в размере 0,5, каждому члену его семьи - по 0,25 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы, установленного на день проведения выборов в Государственную Думу.

Члену Совета Федерации не позднее дня, следующего за днем прекращения его полномочий в связи с вступлением в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения. Депутату Государственной Думы не позднее дня, следующего за днем истечения срока его полномочий, в случае неизбрания в Государственную Думу нового созыва выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» № 3-ФЗ от 8 мая 1994 г. // http://base.garant.ru/10118919/1/#100.

По поводу материального вознаграждения депутатов в обществе возникали дискуссии. Социалистическая доктрина народного представительства исходила из того, что депутат должен управлять государством, не оставляя своей основной работы: депутатская функция рассматривалась как неосновная, осуществляемая после выполнения «урока» производительной работы, а следовательно, не подлежала особой оплате, не считая возмещения возникших расходов или утраченного заработка. Например, в ст. 80 Кубинской Конституции сказано: «Положение депутата не влечет за собой ни личных привилегий, ни материальных выгод. Депутаты Национальной Ассамблеи Народной Власти будут сочетать депутатские функции со своими обычными обязанностями и задачами. В той мере, в какой это необходимо для депутатской деятельности, они будут пользоваться неоплачиваемым отпуском и получать вознаграждение, эквивалентное их заработной плате и дополнительным расходам, которые они несут в связи с выполнением депутатских обязанностей» Цит. по: Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. - М. : Норма, Инфра-М, 2010. - С. 362-365..

Для такого подхода действительно существуют основания, если помнить, что социалистические представительные учреждения имеют чисто фасадный характер и на деле сами ничего не решают. В демократических же странах, где парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятии важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т. д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается как нормальное явление.

Вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные 1/4 вознаграждения, на наем жилья и служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

В США вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы. В 1993 г. конгрессмены и сенаторы получили по 10 750 долларов в месяц при том, что средняя заработная плата шахтера составляла 2660 долларов, а у рабочих в промышленном производстве - чуть меньше 2 тыс. долларов. Если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованьем членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49% от оклада члена Кабинета или 69% от оклада младшего министра. Это естественно, поскольку парламентарий не принимает единолично государственных решений, немедленно вступающих в силу и влекущих социально значимые последствия, и поэтому его ответственность намного меньше, чем ответственность министра, который должен принимать такие решения чуть ли не ежедневно. Правда, депутаты российской Государственной Думы держатся иного мнения и установили для себя такое же жалованье, как и для министров.

В ряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8-10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. - М. : Норма, Инфра-М, 2010. - С. 362-365..