Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет подготовки государственных и муниципальных служащих

Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

Реферат

по муниципальному праву

Екатеринбург

2009

Содержание

Введение

Глава 1. Представительский характер депутатского мандата: соотношение теории и законодательной практики

1. Определение понятия «депутат». Депутатский мандат

2. Понятие правового статуса депутата в системе представительной демократии

3. Нормативная основа статуса депутата

4. Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Глава 2. Проблемы статуса депутата представительного органа местного самоуправления по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления

2. Правовые ограничения статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

3. Основания досрочного прекращения депутатской деятельности

4. Гарантии деятельности. Ответственность депутата представительного органа местного самоуправления

Глава 3. Гарантии трудовых прав депутата представительного органа муниципального образования

Заключение

Список литературы

Введение

Давний спор о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (далее - выборного лица) снова обостряется. И повод тому дает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001..

Федеральный закон, подготавливавшийся в 90-х гг. прошлого века по этому вопросу, назывался "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и изначально замышлялся как рамочный закон, в соответствии с которым субъекты РФ должны были принять свои нормативные акты. Законопроект предусматривал установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, излагал особенности правового регулирования этих лиц в зависимости от осуществления ими своих полномочий на постоянной или непостоянной основе. Главная цель, которую он преследовал, заключалась в упорядочении работы членов представительных органов местного самоуправления, придании их деятельности четкого правового смысла. Однако закон так и не был издан, хотя для этого было затрачено немало времени, сил и средств. Будучи принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации, он был отклонен Президентом РФ Б. Ельциным в феврале 1999 г. на том основании, что некоторые его положения противоречат Конституции РФ в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Федеральный закон, указывал Б. Ельцин, не должен подменять органы государственной власти субъектов РФ при правовом регулировании конкретных вопросов организации органов местного самоуправления, в том числе при определении статуса выборного должностного лица. К таким вопросам, по его мнению, в Федеральном законе о статусе выборных должностных лиц относились положения, касающиеся замещения выборных муниципальных должностей, сроков, форм и порядка осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления, его отзыва, гарантий реализации полномочий, денежного содержания.

Согласовать позиции палат Федерального Собрания и Президента РФ попыталась комиссия, состоявшая из представителей сторон. С одними замечаниями Президента она соглашалась, с другими - нет. В результате итоги ее работы свелись к нулю.

Федеральный закон N 131-ФЗ сам урегулировал статус выборного лица местного самоуправления (ст. 40). Но согласиться с тем, что это сделано удачно, весьма трудно. Если проект федерального закона 90-х гг., о котором шла речь, регулировал статус выборного лица местного самоуправления слишком подробно, то Федеральный закон N 131-ФЗ делает это чересчур кратко с явными пробелами. Оптимальное соотношение регулирования данного вопроса со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов так и не найдено. В результате его применения работа органов местного самоуправления может существенно затормозиться.

Глава 1. Представительский характер депутатского мандата: соотношение теории и законодательной практики

1. Определение понятия «депутат». Депутатский мандат

Депутат - полномочный представитель населения в законодательных или иных представительных органах государства или местного самоуправления, лицо, избранное в законодательный или иной представительный орган государства или местного самоуправления. Статус депутата устанавливается конституцией и специальными законами. Депутат наделен значительными полномочиями. Руководствуется общегосударственными и местными интересами, выполняет наказы избирателей (если существует институт наказов избирателей), имеет право запроса во все государственные и общественное органы, предприятия, учреждения, организации. В большинстве демократических государств депутат работает в соответствующем представительном органе на профессиональной основе. По нынешней Конституции РФ не может быть отозван до истечения срока.

Юридическая природа депутатского мандата.

Конституция Российской Федерации 1993 г. установила основополагающие принципы федерализма и распространила их на всю территорию России. Конституция РФ также признала и гарантировала местное самоуправление. Органы местного самоуправления существуют в лице их представительных и исполнительных органов.

Субъекты Российской Федерации имеют право определять юридическую природу депутатского мандата законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

В основе юридической природы депутатского мандата лежит конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следует отметить, что современная демократия имеет ярко выраженную тенденцию, свидетельствующую о том, что осуществление власти народом проводится на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П.Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегируя свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы Бурдье П. Социология политики. -- М., 1993. -- С. 234..

Представительными органами власти являются парламенты и представительные органы местного самоуправления, которые состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следовательно, депутатом является лицо, представляющее общество и выражающее его волю. В этом и состоит сущность депутатского мандата как представителя народа, его избравшего. Именно население наделяет депутата своими полномочиями на осуществление государственной власти и местного самоуправления. Депутат является полномочным представителем народа. Однако это представительство не означает, что население в полном объеме передает депутату принадлежащую ему власть.

В юридической практике существуют как императивные (возможность отзыва депутата), так и свободные (невозможность отзыва депутата) депутатские мандаты. В теории же существуют обе точки зрения. Так, например, по мнению Л. Дюги депутат является не представителем населения, а его уполномоченным. Отсюда он приходит к выводу о свободном депутатском мандате. Противоположной точки зрения придерживался Д.Локк, который считал, что власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа, поэтому представительная демократия не является полной, завершенной, всегда нуждается в подтверждении властного мандата. Отсюда -- депутатский мандат должен быть императивным Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. -- М., 1999. -- С. 486..

Следует отметить, что в российском федеральном и региональном законодательстве о статусе депутатов отсутствует принцип императивного депутатского мандата, характерный для советской эпохи. Дача депутатам наказов избирателей и отсутствие отзыва депутата в большинстве (но не всех) субъектах РФ не предусмотрены. Исследователи правового статуса депутата полагают, что мандат депутата представительного органа власти -- это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. -- М., 1996. -- С. 366; Конституционное законодательство России. -- М., 1999. -- С. 119..

Следует отметить, что юридическая природа депутатского мандата имеет тесную связь с многопартийностью. В этом случае депутаты выражают интересы не столько населения, сколько политических партий и блоков. Следовательно, в данном случае депутатский мандат должен быть свободным, поскольку население, непосредственно не избиравшее конкретного депутата, не может быть наделено правом его досрочного отзыва.

Поскольку федеральный законодатель ввел обязательность формирования законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта РФ свободным. Между тем, в силу указанных выше причин, этот депутатский мандат должен быть императивным. Данный вывод вытекает из конституционных принципов российского федерализма и непризнания суверенитета, даже ограниченного, субъектов Российской Федерации.

Императивный мандат

Основоположником идеи императивного (властного) мандата является Жан-Жак Руссо, который считал, что народ может передавать власть, а не суверенитет, а потому депутаты являются не представителями народа, а его уполномоченными. Принцип императивного мандата был воспринят марксистско-ленинской доктриной, опиравшейся на опыт Парижской Коммуны 1871 года. Затем он нашел свое отражение в Конституциях и законодательстве социалистических стран. До избрания представительных органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в России отношения между депутатами местных Советов и избирателями строились исключительно на признании императивности депутатского мандата.

Понятие “императивный мандат” включает в себя совокупность трех элементов:

- обязательность наказов избирателей для депутата;

- обязательность отчетности депутата;

- право отзыва депутата избирателями, если он не выполняет или плохо выполняет наказы.

В данной модели депутатской ответственности депутат выступает мандатарием, представителем избирателей того округа, в котором он баллотируется. Депутат связывает себя наказами перед избирателями и несет ответственность за неисполнение своих обязательств. Существо ответственности выражается в отказе избирателей поддержать депутата на очередных выборах или в его отзыве в случае неоправдания им оказанного доверия.

Свободный мандат

Впервые принцип свободного мандата был обоснован английским философом, государственным деятелем Э. Берком в 1774 году. Этот принцип парламентаризма означает, что депутат юридически не связан поручениями избирателей и действует в парламенте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собственной совестью. На этом основании отрицается право избирателей отозвать депутата, не оправдавшего их доверия. Данный режим взаимоотношений депутата с избирателями рассматривает депутата в парламенте, прежде всего как полноправного члена коллегии, обладающего властью на всем пространстве страны.

Содержание свободного мандата включает в себя следующие положения:

- мандат является общим (хотя депутаты избираются по округам, они представляют весь народ);

- мандат является факультативным (его осуществление свободно от принуждения, депутат не обязан делать что-то конкретное, в том числе участвовать в парламентских заседаниях и учитывать мнение своих избирателей);

- мандат не подлежит отзыву;

- одобрение действий мандатария не требуется, так как он считается выразителем воли народа.

Юридическая природа депутатского мандата зависит от уровня представительного органа власти: федерального, регионального, местного. На федеральном уровне, депутатский мандат должен быть свободным, не предусматривающем отзыва депутата избирателями, на региональном и местном уровнях депутатский мандат должен быть императивным.

2. Понятие правового статуса депутата в системе представительной демократии

правовой статус депутат гарантия

Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.

Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах муниципальной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.

Для формирования гражданского общества и демократической государственности следует развивать муниципальную демократию как один из факторов становления местного самоуправления и укрепления основ народовластия. Необходимость реализации самоуправленческих прав в рамках муниципального образования обуславливает зарождение новых, а также преобразование уже существующих правовых институтов, обеспечивающих участие населения в решении вопросов местного значения. Требует своего обновления и совершенствования правовое регулирование самоуправленческих отношений, складывающихся на местах.

Детализация конституционных норм о статусе депутата осуществляется в специальных нормах, регламентирующих представительных органов, смысл и назначение, которых состоит в создании оптимальных условий для законодательной деятельности, для работы представительных органов.

В Уставах определяются условия, необходимые для избрания депутатов, и наиболее важные правила их работы.

Депутат является представителем округа или муниципального образования. Он обязан защищать интересы и тех избирателей, которые вообще не участвуют в голосовании, не зависимо от причины такого участия. Кроме того, депутат является полномочным представителем народа, причем представительство лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа путем делегирования полномочий, что придает законность отношениями представительства. Население определенного избирательного округа наделяет депутата полномочиями на осуществление принадлежащей ему власти. Реализуя данное полномочие, депутат решает вопросы местного значения, указанные в законодательстве, а также реализует полномочия, принадлежащие непосредственно представительными органами местного самоуправления.

Правовой статус депутата разделен на две составляющие: основные элементы статуса и второстепенные. К числу основных элементов относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями. К числу второстепенных элементов относятся: гражданство, возраст, порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата. В содержании правового статуса депутата представительного органа власти, помимо названных, необходимо выделить также элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутатов с избирателем, депутатская этика, контролирующая полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на исполнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории муниципального образования.

Виды правовых статусов депутатов представительных органов местного самоуправления разделяются на депутатов городских и сельских поселений, муниципальных районов, с определенным набором полномочий в зависимости от вида муниципального образования.

3. Нормативная основа статуса депутата

Правовой статус депутата муниципального образования определяется основными законами (уставами) муниципального образования, законами о статусе депутата, регламентами представительных органов, законодательством о выборах и другими нормативно-правовыми актами.

Как самостоятельный институт муниципального права статус местного депутата регламентируется целой системой источников.

Систему источников нормативно-правового регулирования статуса депутата представительных органов местного самоуправления можно классифицировать по юридической силе, по целям принятия. Кроме того в системе источников института статуса депутата включены не только нормативные, но и научные, теоретические источники. Таким образом, депутатский статус представляет собой систему норм, регулирующих полномочия, права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности местных депутатов, сроки осуществления его полномочий, а также ответственность органов государственной власти и местные, их должностных лиц, физических и юридических лиц за невыполнение законодательства о статусе депутата.

4. Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Права и обязанности депутата являются стержневыми элементами, определяющими правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, и поэтому достаточно важным является их подробное законодательное регулирование.

Депутат приобретает особый статус, получая свои полномочия (депутатский мандат) непосредственно от избирателей. Этот статус обеспечивает ему беспрепятственное участие в законодательной и иной деятельности представительного органа местного самоуправления.

Глава 2. Проблемы статуса депутата представительного органа местного самоуправления по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Срок полномочий представительных органов также различен: в большинстве субъектов Российской Федерации - 4 года, а в некоторых поселениях - 2 года (Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская области). В отдельных муниципальных образованиях Республики Татарстан, Ставропольского края и Тверской области срок полномочий представительных органов местного самоуправления составляет 5 лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

2. Правовые ограничения статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации Федерального Собрания, депутатами законодательных органов власти субъектов Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий.

Депутаты представительного органа муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

3. Основания досрочного прекращения депутатской деятельности

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- отзыва избирателями;

- досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

- призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

- в иных случаях, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Гарантии деятельности. Ответственность депутата представительного органа местного самоуправления

Реальную возможность депутату беспрепятственно и эффективно осуществлять свою депутатскую деятельность призваны обеспечивать гарантии депутатской деятельности.

Принято выделять следующие группы гарантий:

- организационные,

- материальные,

- специальные.

К организационным гарантиям относится право безотлагательного приема депутатов руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории муниципального образования органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовой формы.

Депутат в установленном порядке обеспечивается документами, принятыми представительным органом муниципального образования, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми государственными органами области и органами местного самоуправления, а также другими информационными и справочными материалами.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам своей депутатской деятельности в муниципальных средствах массовой информации на территории того муниципального образования, от которого он избран.

Выступления и отчеты депутата подлежат опубликованию в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством.

Правозащитной деятельности депутата корреспондирует обязанность должностных лиц принять меры по устранению нарушения прав, свобод и законных интересов граждан с последующим информированием об этом депутата. При этом, например, Закон Тамбовской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Тамбовской области” запрещает вмешательство депутата в деятельность органов дознания, следователей и судей.

К материальным гарантиям депутатской деятельности относятся: возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, право бесплатного проезда на территории муниципального образования всеми видами транспорта (кроме такси), предоставление жилого помещения на все время депутатских полномочий, право иметь помощников для содействия в осуществлении его депутатских полномочий, а также установление ежемесячного денежного вознаграждения работающему на постоянной основе депутату.

Расходы органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата, оплачиваются за счет бюджета соответствующего муниципального образования.

Срок полномочий депутата засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу в течение определенного Законом субъекта Федерации срока (например, одного месяца в Саратовской области или трех месяцев - в Тамбовской области) после прекращения депутатских полномочий.

Дополнительной гарантией трудовых прав депутата является то, что в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть уволен с работы по инициативе администрации, исключен из учебного заведения без согласия представительного органа муниципального образования.

Депутату по окончании срока его полномочий представляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. В настоящее время этот порядок установлен Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Формами работы депутатов с избирателями являются встречи с избирателями, их прием, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по результатам которых депутаты принимают меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования. Депутат отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет личный прием граждан. Общий порядок работы депутатов с избирателями, процедура обращений депутатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, вопросы гарантий депутатской деятельности, материального обеспечения депутатов при работе с избирателями, как правило, определяются уставом муниципального образования или регламентом представительного органа.

Глава 3. Гарантии трудовых прав депутата представительного органа муниципального образования

В Федеральном законе N 131-ФЗ определяются минимальный и максимальный сроки полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; устанавливается правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; закрепляется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или непостоянной основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц, а также несовместимость деятельности выборных должностных лиц с иной деятельностью; устанавливается, что содержание норм о неприкосновенности выборных лиц закрепляется в федеральном законе; определяется правило, по которому выборные лица не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, другие действия, соответствующие статусу выборного лица; вводится перечень случаев досрочного прекращения полномочий выборного лица.

Все эти нормы в той или иной форме содержались в проекте упомянутого выше федерального закона о статусе выборного лица местного самоуправления. Но в том проекте были и иные нормы, которые, к сожалению, законодатель не счел нужным позаимствовать. Без них положение, содержащееся в ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, о том, что выборному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий, выглядит декларативно. Особенно заметно это в отношении гарантий для тех выборных лиц, которые действуют в органах местного самоуправления на непостоянной, непрофессиональной основе.

В отличие от Федерального закона N 154-ФЗ, не ставившего никаких ограничений в численности выборных должностных лиц, включая депутатов, выполняющих свои полномочия на постоянной основе, Федеральный закон N 131-ФЗ определил, что депутаты представительного органа муниципального образования работают здесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентов депутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе. Казалось бы, прежде всего для депутатов-"общественников", то есть для подавляющего большинства депутатского состава, нужно установить какие-то гарантии успешного выполнения их отнюдь не простых функций. Тем более что некоторые правовые предпосылки для этого уже содержатся в Трудовом кодексе РФ.

В соответствии со ст. 170 ТК, работодатель обязан освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время. В Федеральном законе N 131-ФЗ нет указаний на то, что депутаты или члены других выборных органов местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия в то время, когда они согласно трудовому договору должны находиться на своем основном рабочем месте. Конечно, если рассчитывать на то, что, скажем, сессия представительного органа или заседание постоянной депутатской комиссии или комитета будут проходить в вечернее время после основной работы депутатов или в выходные дни, никаких федеральных законодательных норм, гарантирующих условия работы депутатов в муниципалитете, принимать не требуется.

На одном из совещаний, когда готовился проект федерального закона N 131-ФЗ, один из его авторов так и заявил - заседать надо в вечернее время после основной работы. Однако совершенно ясно, что такие "вечерние посиделки" вряд ли смогут обеспечить должную работоспособность представительных органов всех уровней местного самоуправления. Двух-трех часовых вечерних заседаний может быть достаточно для сессий дум или советов малых сельских и городских поселений. А как быть с представительными органами крупных городов или районов? Ведь масштаб и сложность решаемых ими проблем совсем иные и подчас для проведения их сессий нужен не один день. Не следует к тому же забывать, что сессии районного представительного органа проходят в административном центре района, добираться до которого депутатам из окраинных поселений приходится иногда по несколько часов.

Конечно, выборные лица бывают разные. Предпринимателю, руководителю организации или учреждения, ставшему депутатом или членом иного выборного муниципального органа, нетрудно распорядиться своим рабочим временем, сочетать без особых потерь выполнение основных обязанностей с осуществлением полномочий в муниципалитете. Да и расходы, связанные, скажем, с поездкой на сессию и присутствием на ней, для него несущественны. Но депутатами избираются не только состоятельные люди; среди депутатов пока еще немало простых людей. Они зависимы от начальства в своем решении уйти на заседание в Думу или Совет. И, если они получают разрешение на посещение заседания, то, естественно, рассчитывают, что за время отсутствия на основной работе за ними сохраняется заработок. Надо отчетливо представлять, что эти люди не будут рисковать потерей места работы, которое их кормит, ради присутствия на относительно длительном депутатском форуме. Значит, заботясь о работоспособности коллективного органа муниципальной власти, в законе прежде всего необходимо прописать трудовые гарантии осуществления некоторыми выборными лицами местного самоуправления своих полномочий. Иначе деятельность муниципальных органов будет отклоняться в сторону, далекую от обеспечения общих интересов местного населения.

Для этих людей важны такие "мелочи", как оплата проезда от дома до райцентра, где располагаются муниципальные власти, и обратно, "суточные" за время пребывания на сессии или другом заседании (если они продолжаются не один день), возмещение канцелярских и иных расходов, неизбежно возникающих при выполнении депутатом и другим выборным лицом своих полномочий. Между тем об оплате этих расходов, в частности, члену представительного органа - общественнику закон ничего не говорит. По-видимому, об этом надо было упомянуть в ст. 53 Федерального закона N 131-ФЗ, которая посвящена расходам местного бюджета. Но здесь указывается лишь, что органы местного самоуправления определяют размер оплаты и условия труда выборных лиц, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе. О компенсациях нештатным депутатам, другим выборным лицам, действующим в муниципалитете на непостоянной основе, нет ни слова. Если это сознательная установка законодателя, то, с нашей точки зрения, она ошибочна. Коль скоро это пробел закона, его следует восполнить.

Это касается и правила о невозможности увольнения выборного лица, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение срока легислатуры по инициативе работодателя или переводе на нижестоящую либо менее оплачиваемую должность. Это существенная гарантия свободного распоряжения выборным лицом своими полномочиями.

То же самое с гарантиями трудовых прав депутатов и других выборных лиц, работающих в муниципалитете на постоянной основе. По окончании легислатуры им должна предоставляться прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации. Разумеется, эта гарантия может быть важной не для всех муниципальных функционеров. Работу в органах местного самоуправления многие рассматривают как "трамплин" для дальнейшей карьеры на государственной службе или в бизнесе. Приобретая опыт организаторской деятельности, завязывая деловые связи и знакомства, люди, естественно, по окончании своих полномочий не стремятся вернуться к прежним условиям труда, а всячески добиваются других, более выгодных должностей (выборных или невыборных). Однако для обширного круга выборных лиц, тесно связанных с прежней профессиональной деятельностью, чрезвычайно важны крепкие "тылы", то есть твердая возможность возвращения на то место, с которого они ушли на выборные должности местного самоуправления. Для них, да и для всех выборных лиц немалое "страховое" значение имеет зачет в общий и непрерывный трудовой стаж срока деятельности на выборной должности, а также в общий и непрерывный трудовой стаж и в стаж работы по специальности (это важно при назначении пособий по временной нетрудоспособности, начислении пенсий и др.).

Гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления в принципе не обязательно должны устанавливаться в Федеральном законе N 131-ФЗ. Они могут быть закреплены и в ТК РФ. Однако ТК (ст. 375) определяет соответствующие гарантии только освобожденным профсоюзным работникам, избранным в профсоюзные органы (предоставление после окончания срока выборных полномочий прежней работы, сохранение общего или специального трудового стажа и др.). Что касается гарантий работникам, избранным на выборные должности в органах местного самоуправления, то они, согласно ст. 172 ТК, должны устанавливаться законами, регулирующими статус и порядок деятельности этих органов. Какими законами - федеральными и региональными - данная статья не определяет.

Однако в ст. 6 ТК, где говорится о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудовых отношений, указывается, что к ведению федеральных органов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работника (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Из этой нормы нельзя сделать полностью определенный вывод о том, что к упоминаемым здесь "отдельным категориям работников" относятся выборные лица местного самоуправления. Вместе с тем категорично отрицать такое предположение оснований нет.

Такая неопределенность могла быть преодолена принятием федеральных законов, устанавливающих гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления. Но поскольку разработка и издание этих законов затянулись, субъекты Федерации, следуя требованиям практики, еще несколько лет назад стали принимать свои законы о статусе выборных лиц местного самоуправления. Региональные законы, в частности законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, были изданы в значительном большинстве регионов. Причем они регулировали и те вопросы, которые по своему характеру относились к полномочиям субъектов Федерации, и те, которые должны были решаться на федеральном уровне. Однако на первом месте среди них стоят гарантии трудовых прав депутата. Причем при их определении региональные законодатели использовали формулы многократно согласовывавшегося с ними проекта федерального закона об основах правового статуса выборного лица местного самоуправления.

Заключение

Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ закрывает перед региональными органами важность даже частичного регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления. Выход мог быть найден в предоставлении хотя бы части полномочий самим органам местного самоуправления. Но и тут все чрезвычайно ограничено. Кроме указанного выше права муниципальных органов определять размеры и условия труда выборных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, других возможностей регулировать социальные гарантии выборным лицам у органов местного самоуправления нет.

Централизация законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления, заложенная в Концепции Федерального закона N 131-ФЗ, в данном случае оказалась реализованной не совсем удачно. И не случайно органы государственной власти некоторых субъектов РФ входят в Государственную Думу с законодательными инициативами, направленными на изменение и уточнение Федерального закона N 131-ФЗ в части регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - "Юстицинформ", 2007 г.

Здесь возможны разные варианты. Если стоять на позиции тотального ограничения возможностей субъектов Федерации в определении статуса выборных лиц местного самоуправления, нормы федерального закона, касающиеся статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нужно существенно расширить, включив в их число и гарантии трудовых прав, и меры по обеспечению материально-финансовых условий осуществления полномочий (в том числе ежемесячную оплату расходов для всех депутатов, а для выборных лиц, выполняющих полномочия на постоянной основе, - ежегодные отпуска, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, бесплатный проезд, оплачиваемые помощники, государственное страхование и др.), а также право на получение и распространение информации, право выступления по вопросам осуществления своих полномочий в средствах массовой информации, содержащихся за счет местного бюджета.

При этом региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не смогут учесть местные условия, установить за счет своих возможностей более высокий уровень гарантий трудовых прав выборных лиц местного самоуправления (что предусмотрено ст. 6 ТК РФ) или более широкие социальные условия выполнения этими лицами своих полномочий.

Но дело не только в этом. Если учитывать, что, согласно Конституции РФ, определение не просто организации местного самоуправления как таковой, но и ее общих принципов относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, регулирование на федеральном уровне статуса выборных лиц местного самоуправления в его полном и исчерпывающем содержании, как в свое время отмечал Б. Ельцин, неправомерно. На федеральном уровне должны определяться основы статуса - те, которые по своему характеру не могут регулироваться субъектами Федерации. А уже на региональном уровне федеральные основы должны развиваться и конкретизироваться.

Хотя ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ называется не "Основы статуса", а "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", в ней изложены некоторые главные "федеральные" черты правового положения выборного лица местного самоуправления. Вместе с тем, чтобы эта правовая конструкция приблизилась к оптимальной, в указанной статье необходимо, с нашей точки зрения, сделать следующее. Во-первых, дополнить статус несколькими чертами. В Федеральном законе уместно определить важнейшие, уже упоминавшиеся, гарантии трудовых прав выборных лиц. В принципиальном плане нельзя считать оправданным положение, при котором существенные гарантии трудовых прав граждан, избранных депутатами представительных органов муниципальных образований, членами других коллегиальных органов, руководящими должностными лицами в территориальных сообществах разных субъектов РФ, оказываются неодинаковыми. Это противоречит конституционному принципу равенства гражданских прав. А чтобы они не различались, их нужно унифицировать на федеральном уровне, то есть в федеральном законе. Кроме того, следует установить право выборного лица обращаться по делам, связанным с решением вопросов местного значения, к руководителям и иным должностным лицам федеральных органов государственной власти, действующим на территории соответствующих муниципальных образований, и обязанность этих должностных лиц предоставлять запрашиваемую информацию по данным вопросам. Необходимо учитывать, что своими актами региональные органы власти такой обязанности федеральных должностных лиц установить не могут. В.И. Васильев, «О полноте статуса муниципального выборного лица», "Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.

Во-вторых, предоставить право органам государственной власти регулировать статус выборного лица местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ.

В-третьих, закрепить правило, по которому статус выборного лица может определяться также уставом муниципального образования и другими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Утверждение такого правила повлечет перемены в соотношении регулирования правового статуса региональными и муниципальными правовыми актами. Действующие ныне законы субъектов Федерации, регулирующие статус выборных лиц местного самоуправления (в частности, это касается законов о статусе депутатов представительных органов муниципальных образований), перегружены регламентарными нормами. В них идет речь о правах депутатов на сессиях дум и советов, в том числе о праве выступления, праве на внесение проектов правовых актов и поправок к ним, праве запроса и т.д. Все эти и другие нормы более всего уместны в регламентах представительных и других органов, которые должны приниматься самими этими органами.

В региональных законах о статусе депутатов и других выборных лиц местного самоуправления могут содержаться дополнительные к федеральным гарантии трудовых прав этих выборных лиц, определяться права на обращение к должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации по делам, связанным с решением вопросов местного значения, и обязанность этих органов предоставлять выборным лицам местного самоуправления необходимую им информацию.

Если относительно распределить весь нормативный материал, регулирующий правовой статус выборного лица местного самоуправления, по уровням регулирования, на долю региональных органов власти останется немного. Поэтому сами нормативные региональные акты по этому вопросу вряд ли стоит называть законами о статусе выборных лиц. Скорее, это нормативные акты по некоторым вопросам их статуса. Так или иначе, совершенствование нормативного регулирования данного вопроса безусловно назрело. Его оптимальное решение неоправданно затянулось. И хотя потребуются усилия, чтобы совместить разные точки зрения на содержание правового статуса выборного лица местного самоуправления и правовые способы его определения, предпринять эти усилия необходимо, не откладывая дело в долгий ящик. В противном случае применение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, и без того затрудненное, еще больше усложнится.

Список литературы

1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". - ООО "Новая правовая культура", 2007.

2. В.И. Васильев, «О полноте статуса муниципального выборного лица», "Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.

3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - "Юстицинформ", 2007 г.

4. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

5. Комментарий к Трудовому кодексу РФ (под ред. Ананьевой К.Я.). - Издательство "Омега-Л", 2007 г.

6. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - Система ГАРАНТ, 2005 г.

7. Н. Гребенкина, «Гарантии последующего трудоустройства для выборных лиц», "Российская юстиция", N 10, октябрь 2002 г.

8. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Размещено на Allbest.ru