Конституционно-правовой статус депутата

4

Содержание

Введение

1. Парламентарий: понятие, принципы деятельности

2. Правовая основа статуса парламентария

3. Начало срока деятельности и прекращения полномочий

4. Политико-правовая природа мандата парламентария

5. Гарантии деятельности парламентария

6. Ограничения, связанные с деятельностью парламентария

7. Конституционно-правовые вопросы ответственности парламентария

Заключение

Список литературы

Введение

Идея народного представительства на территории России получила свое первоначальное развитие в эпоху царствования Екатерины II, когда с Запада в Россию начали проникать либеральные идеи: теории разделения властей, теории естественного права и теории общественного договора. Позднее указанные идеи были оформлены в некое подобие теории парламентского государственного устройства России в трудах М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, и других авторов.

В современный период государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

В связи с этим значимость парламентаризма как конституционно-правового института трудно переоценить. Теория парламентаризма как составляющая часть науки конституционного права переживает сейчас период бурного развития. Ее задача - указать верные ориентиры в совершенствовании деятельности законодательных органов. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы конституционно-правового статуса депутата как народного избранника и представителя в органах власти.

Рассмотрим подробнее вопросы, касающиеся статуса парламентария в Российской Федерации

1. Парламентарий: понятие, принципы деятельности

С принятием Конституции РФ 1993 г. в России сформировался двухпалатный законодательный орган - Федеральное Собрание РФ. По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.

Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Часть 1 статьи 97 Конституции РФ определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами.

Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет погашение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время Конституция не предусматривает никаких последствий для депутатского мандата, которые бы вытекали из наличия, появления или обнаружения у депутата иного гражданства или иных гражданств. Конституция не возражает против того, чтобы лицо, у которого кроме российского гражданства имеется иное гражданство или иные гражданства, могло быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. Однако действующий избирательный закон, регулирующий выборы в Государственную Думу, стоит на иной позиции.

Второе конституционное требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год. Из текста Конституции можно сделать вывод, что этот возраст должен быть достигнут не позднее дня голосования, ибо именно в этот день лицо может быть избрано депутатом. В ст. 60 Конституции сказано, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, однако в указанной статье установлена норма, специальная по отношению к общей норме ст. 60, а потому имеющая преимущество.

Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно ч. 3 ст. 5, гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами ее территории, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы, а российские дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны оказывать ему содействие в реализации его избирательных прав. И эта норма стала уже во многом декларативной. Дело в том, что 25 июля 2006 г. ФЗ N 128-ФЗ в излагаемую статью включил ч. 4.1, согласно которой не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства. Запрет избрания в Государственную Думу российских граждан, не состоящих в иностранном гражданстве, но имеющих право постоянно проживать за границей, никакой основы в Конституции не имеет. Под этот запрет могут, в частности, подпасть бизнесмены, научные работники, работающие за границей по контракту, студенты и аспиранты зарубежных вузов и другие граждане, чья лояльность в России не опорочена. Ведь, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции, государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо, среди прочего, от места жительства.

Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Соответственно часть 2 ст. 5 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.

Запрещается одновременное нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями другой. Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или по какому-либо законному основанию вошел в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался от мандата в другой палате. Каждый депутат Государственной Думы независимо от того, баллотировался он в общефедеральной части федерального списка кандидатов или в региональной группе, представляет весь российский народ. Это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который конкретизирует конституционные положения, не выходя за их рамки.

Парламентарий осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Этот принцип говорит лишь о том, что работа депутатов в парламенте является единственным видом их трудовой деятельности, они осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты.

Нет необходимости доказывать, какое огромное значение имеет компетентность депутатов для их эффективной работы и деятельности Федерального Собрания в целом. И тем не менее до настоящего времени допускается отождествление понятий «компетентность» и «профессионализм», хотя последние является лишь составной частью первого.

Компетентность депутатов слагается из их общей и специальной подготовленности. Общая подготовленность включает в себя образование, культурный уровень, жизненный опыт, гражданскую смелость, чувство нового и т. д. Специальная подготовленность слагается из глубокого знания правового статуса, основных прав и форм организации и деятельности парламента; необходимого знания депутатами своих прав и обязанностей, форм своей деятельности; уровня политической и парламентской культуры. Архиважным в этом наборе является умение делать законы. Кроме того, депутаты обязаны основательно знать государственное (конституционное) право России и зарубежных стран, опыт работы зарубежных парламентов. Зиновьев А.В. Конституционное право России: Учебник / Под общ. ред. В.П. Сальникова. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004 г. С.67.

Несмотря на очевидность политической составляющей в деятельности палат Федерального Собрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими для них должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это их нацеливает Конституция Российской Федерации. Несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различных политических интересов, профессиональный парламент - это не клуб политиков, это собрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить его проведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться не столько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе, сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.

На таком понимании сути парламентской деятельности основывается позиция ряда правоведов о принципе равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществ депутатских объединений по отношению к депутатам.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы.

2. Правовая основа статуса парламентария

Правовая база деятельности парламентариев является многоуровневой. Статус парламентария и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента в целом и парламентария в частности, можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом: закрепляющие процедуру формирования, процедуры деятельности, полномочия парламентариев, способы взаимоотношения с иными органами власти. Парламентское право России: Курс лекций / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - "Юстицинформ", 2007 г. С.34.

К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ). В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11 и гл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Помимо гл. 5 Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом (гл. 4), Правительством (гл. 6), судебной властью (гл. 7).

Ко второму блоку можно отнести нормы, непосредственно касающиеся деятельности парламентария. Так, ст. 97 ч.1 устанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами Государственной Думы: наличие гражданства РФ, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом. Статья 98 ч. 1 устанавливает одну из важнейших гарантий деятельности парламентариев - неприкосновенность (иммунитет), которая является составным элементом статуса парламентария. Закрепление Конституцией норм, являющихся своеобразным изъятием из установленного ею принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан РФ, их равенства перед законом и судом, обусловлено необходимостью обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления парламентариями специальных публичных функций. Прежде всего, речь идет о функциях представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством.

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Так, Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) определяются права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, их помощников, сроки действия полномочий, предусматриваются основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (части 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (части 3), 108 (части 2), 117 (части 3), 135 Конституции РФ"); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации") и т.д.

К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат. Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты. Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода. Нормы регламентов не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества. Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ //Журнал российского права. 2003. N 1. С.18.

В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов. Т.о., регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом Государственной Думы определены полномочия парламентария.

Так, депутат Государственной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Данное право является основным и определяющим в депутатской деятельности. Еще одно из прав парламентария - право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, которое заключается в том, что по вопросам своей деятельности парламентарий может пользоваться первоочередном правом на прием у руководителей и других должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ.

Кроме указанных, Закон о статусе депутатов определяет следующие права: право на получение и распространение информации (ст. 17) - должностные лица аппарата той или иной палаты в установленном регламентами палат порядке обеспечивают парламентария документами, принятыми палатами, печатными изданиями палат, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми Администрацией Президента и Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами РФ, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией и иными государственными органами; право на обращение парламентария в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации, должностные лица которых безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения; право на выступление по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации.

Среди федеральных законов о местном самоуправлении и статусе депутата органа местного самоуправления наиболее важное место занимает Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. Нормы, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, подробные разделы о правах и обязанностях депутатов содержатся во многих уставах муниципальных образований или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.

3. Начало срока деятельности и прекращения полномочий

В соответствии с ч.1 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий члена Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Регламента полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Прекращение полномочий члена Совета Федерации - представителя от органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прекратившего существование в качестве субъекта Российской Федерации в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом.

В соответствии с ч.2 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентария.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий; избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ; поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ; утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы либо о признании их недееспособными; признания парламентария безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

По представлению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае: роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции РФ; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит.

4. Политико-правовая природа мандата парламентария

Особенности природы депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат - полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, а с третьей - член коллегиального представительного органа. Основания и срок действия депутатского мандата имеют важнейшее значение, так как определяют временные пределы действия депутатского мандата. Не будь этих оснований, разговор о правовом статусе депутата вообще лишался бы смысла. Больше того, демократизм возникновения депутатского мандата - одна из важных характеристик сущности социально-политической природы правового статуса депутата в России. Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика //Законодательство и экономика. 2005. N 11. С.35.

Выборы в России являются непосредственным выражением суверенной воли народа, способом формирования на подлинно демократических началах представительных органов государственной власти. Именно, прежде всего через них многонациональный народ России осуществляет принадлежащую ему государственную власть. Свободе волеизъявления избирателей корреспондирует добровольность принятия гражданином депутатского мандата. Законы о выборах требуют от каждого кандидата письменного заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты до выборов может снять свою кандидатуру, оформив свое желание в письменной форме. Практика знает случаи, когда этот вопрос решается в устной форме, что ничем не может быть оправдано. Таким образом, в основе возникновения депутатского мандата лежат два основания: волеизъявление избирателей; добровольность принятия депутатского мандата.

Решающее значение играет основополагающий принцип правового статуса выборного должностного лица, модели взаимоотношений депутата с избирателями - свободный или императивный мандат.

Императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связи с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание депутата и т.п.). Достоинство этой модели состоит в поддержании связи депутата с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за деятельностью депутатов.

Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается как представитель всего народа, а не только своего избирательного округа, и потому не может быть отозван избирателями своего округа; их наказы не имеют для него обязательного значения. Независимость депутата не является абсолютной и существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остается ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (посещение избирательных округов, информирование депутатом избирателей о своей работе и др.). В случае утраты поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных выборах. Кроме того, при свободном мандате к депутату могут быть применены и меры конституционной ответственности, но не избирателями, а непосредственно органом народного представительства (например, он может быть лишен мандата по решению парламента).

В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов Советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

Как полагает М.В. Баглай, в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что тот обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. В.И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение. В.В. Гашуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, и он не связан правовыми обязанностями перед избирателями.

Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2002. С.348

До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчёты, отзыв. Этого стереотипа придерживаются и сейчас некоторые учёные России, а есть и такие, которые вообще отрицают императивный мандат. Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва.

Многие наши учёные и политики считают неприемлемым императивный мандат, утверждают, что право отзыва становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата. Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты также оказывается давление.

Возвращаясь к правовому статусу депутата, нужно отметить следующее. Несмотря на преимущества свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий. Имея свободный мандат, депутат становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы. Решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих его видов.

Анализ положений Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства показывает, что в России на федеральном уровне действует модель свободного мандата депутата. Императивный мандат установлен в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований. В динамичном правовом пространстве России вопрос о правовом статусе депутатов и выборных должностных лиц остается актуальным.

5. Гарантии деятельности парламентария

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом своей деятельности в интересах избирателей и государства. Институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила наилучшие результаты. Гарантии депутатской деятельности следует подразделять на шесть видов: политические; организационные; гарантии трудовых прав; материальные гарантии (индемнитет); неответственность депутата за голосование и выступления по роду депутатской деятельности; депутатская неприкосновенность (иммунитет). Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. N 9. С.41.

Политические гарантии - это определяющие воздействие всей политической системы на депутатскую деятельность, благодаря которому депутаты учитывают интересы и волю избирателей, цели и задачи государства и общества. Депутаты в своей деятельности опираются на политические институты, позволяющие им принимать необходимые меры по реализации целей и задач государства и общества, которые не могут противоречить интересам и воле избирателей.

Организационные гарантии - это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и общественно-политических организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности. Законы о статусе депутатов обязывают государственные органы, должностных лиц содействовать работе депутатов, обеспечивать их необходимыми справочными и информационными материалами, своевременно рассматривать обращения депутатов и т.д.

Гарантии трудовых прав создают у депутатов уверенность в том, что их трудовые права и интересы не могут пострадать в результате депутатской деятельности. Эти гарантии различаются в зависимости от того, на каких началах осуществляется депутатская деятельность: на профессиональной основе или без освобождения от постоянного исполнения служебных обязанностей. Эти особенности не представляется возможным рассмотреть в более объемном варианте. Многие законы о статусе депутатов опубликованы, ознакомление с ними не представляет труда.

Здесь необходимо отметить, что срок полномочий парламентария засчитывается в стаж федеральной государственной службы, в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. По окончании срока полномочий депутата ему предоставляется прежняя работа (должность) или (в случае ее отсутствия) другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или в другой организации (с его согласия). Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов и т.п. избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока своих депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах) или досрочно уволиться.

В качестве депутатских гарантий можно рассматривать и гарантии трудовых прав супругу депутата Государственной Думы, уволившемуся в связи с переездом вместе с депутатом для осуществления последним своих полномочий в Государственной Думе. В этом случае перерыв в работе у супруга депутата засчитывается в общий и непрерывный стаж работы. На указанный период за ним сохраняются: стаж работы по специальности; стаж работы, дающий право на установление процентных надбавок (в том числе районных коэффициентов) к заработной плате, на установление процентных надбавок и получение единовременного вознаграждения за выслугу лет и др. При роспуске Государственной Думы (в случае выражения недоверия Правительству России либо при отсутствии согласования кандидатуры на должность Председателя Правительства) депутат имеет право на получение единовременного денежного пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного вознаграждения.

При рассмотрении вопроса о материальных гарантиях уместно будет обратиться к понятию «депутатский индемнитет». По данному понятию ни у нас, ни за рубежом нет единого мнения. Одни авторы под индемнитетом понимают материально-финансовую независимость депутата; другие - неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности, третьи - то и другое вместе взятое. Исследуемые в статье гарантии французские ученые традиционно включают в триаду: неприкосновенность, неответственность, вознаграждение. Думается, данная позиция более предпочтительна, так как названные гарантии различны по содержанию, находят различное закрепление в законодательстве и практика их реализации различна.

В законодательной практике России не используется понятие «индемнитета». В новом законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы используется понятие «обеспечение материально-финансовых условий», хотя точнее их следовало бы назвать «материально-финансовые гарантии».

Так, депутатам Государственной Думы, независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы, устанавливается одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра. Такое вознаграждение депутата Государственной Думы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а денежное возмещение расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня его избрания.

Одной из наиболее значимых гарантий, введенных для парламентария, является его обязательное государственное страхование за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения. Данные суммы выплачиваются органами государственного страхования в случаях: гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения здоровья.

В случае причинения парламентарию увечья или иного повреждения здоровья, повлекших утрату трудоспособности, ему ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением в день выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.

В случае смерти парламентария закон определяет, что материальное обеспечение членов семьи умершего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 31 июля 1998 г. "О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Данный закон определяет, что: каждому члену семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы назначается ежемесячное пособие в сумме, равной четырехкратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день смерти депутата Государственной Думы; материальное обеспечение членов семьи пропавшего без вести депутата Государственной Думы осуществляется в таком же порядке.

Кроме этого, парламентариям и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в Москву для осуществления своих депутатских полномочий, а также расходы, связанные с переездом после прекращения указанных полномочий. В этом случае парламентарию выплачивается денежное пособие в размере половины, а каждому члену его семьи по одной четверти ежемесячного денежного вознаграждения парламентария.

Парламентская неприкосновенность закреплена в ст. 98 Конституции РФ. Согласно этой норме парламентарий обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В свою очередь,

Расширительный подход к понятию неприкосновенности был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 20 февраля 1996 г. определил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Суд определил, что неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу выполняемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и, следовательно, парламента. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. - ООО "Новая правовая культура", 2009 г. С.89.

Возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения парламентария неприкосновенности. Вместе с тем это не означает освобождения парламентария от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и превращению его в личную привилегию, что означало бы, по мнению Конституционного Суда, нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью.

Кроме этого, неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью. Без согласия палаты Федерального Собрания не может быть нарушена неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа, а значит, не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения, выемка (изъятие) предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату.

Поскольку Конституция РФ допускает установление федеральным законом "иных случаев" освобождения лица от дачи свидетельских показаний, то из положений ст. 51 Конституции в ее системной связи со ст. 98 Основного закона следует, что депутат вправе отказаться от таких показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением депутатских обязанностей. Вместе с тем данное право парламентария, по мнению Конституционного Суда, не допускает расширительного толкования и отказа от свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований ст. 17 (ч. 3) и 52 Конституции РФ.

Гражданин России, не менее одного года являвшийся парламентарием Федерального Собрания, имеет право на ежемесячную доплату к пенсии. Выплата указанных надбавок должна быть приостановлена, если он занимает государственную должность или должность в органе местного самоуправления. В случае его ухода с данных должностей выплата надбавок возобновляется. Для осуществления полномочий парламентарию предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, персональным компьютером и т.п. Кроме этого, на территории России он имеет право на внеочередное получение проездных документов для пользования воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, с возмещением расходов. На весь срок полномочий парламентарию выдается дипломатический паспорт. Парламентариям, не имеющим в Москве жилой площади, может быть предоставлено жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном).

6. Ограничения, связанные с деятельностью парламентария

Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное требование работать на постоянной профессиональной основе. Законодательная деятельность, предполагающая основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах, в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки, контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью - все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и практически почти не оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат относится к своим обязанностям добросовестно).

Депутат Государственной Думы не вправе: быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы; находиться на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутаты Государственной Думы, являющиеся на день начала срока соответствующих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок указанных полномочий службу в перечисленных органах и учреждениях. Срок приостановления службы в указанных органах и учреждениях засчитывается в выслугу лет служащих или работников этих органов и учреждений. В течение данного срока выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для служащих и работников указанных органов и учреждений, а также присвоение очередных специальных званий и классных чинов не производятся. В течение этого срока, депутат Государственной Думы вправе уволиться со службы в указанных органах и учреждениях по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.