Институт депутатского мандата в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Правовой статус парламентария

1.1 «Парламентарий» как понятийная категория конституционного права

1.2 Правовой статус парламентария в зарубежных странах

2. Институт депутатского мандата в Российской Федерации

2.1 Генезис конституционно-правового статуса российского парламентария

2.2 Юридическая природа депутатского мандата

Заключение

Список использованных источников

Ведение

Исследование вопроса о правовом статусе депутата имеет большое значение в современной юридической науке, так как парламентское право не стоит на месте, в законодательстве постоянно появляются важные новеллы, затрагивающие основные права и обязанности парламентария. В России идет процесс поиска оптимальной модели функционирования основных элементов новой российской государственности, данный процесс ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все конструктивные условия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти. Формы осуществления народовластия в Российской Федерации - одна из качественных характеристик современного демократического государства и важнейший объект исследования юридической науки, строящейся в том числе на понимании роли и места органов народного представительства в политической системе, статуса депутатов и выборных должностных лиц.

Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, представителей законодательного органа России, Федерального Собрания регламентируется федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [2] (далее - Закон № 3-ФЗ), нормами Конституции Российской Федерации [1] (далее - Конституция РФ) и рядом других нормативных правовых актов.

Федеральный закон устанавливает права, обязанности и ответственность депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими депутатской деятельности.

Целью данной курсовой работы является подробное исследование сущности института депутатского мандата.

В рамках курсовой работы будут решены следующие задачи:

- исследовать такую понятийную категорию конституционного права как «парламентарий»;

- рассмотреть правовой статус парламентария в зарубежных странах;

- показать генезис конституционно-правового статуса российского парламентария;

- проанализировать юридическую природу депутатского мандата.

Вопросы, которые были затронуты в данной курсовой работе нашли отражения в научных трудах таких авторов как Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Ю. А. Дмитриева, С. А. Авакьяна, Д. Коткова, кроме того, данными вопросами занимались такие авторы как О. Кулик, П. Е. Мурмуридис, Д. Лукашевская и др. Объект исследования - правовой статус парламентария, непосредственный предмет - его депутатский мандат.

Методологическую основу работы составляют общенаучные (сравнение, анализ, синтез, системно-структурный анализ, функциональный) и частнонаучные методы (исторический).

1. Правовой статус парламентария

1.1 «Парламентарий» как понятийная категория конституционного права

Парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления. В этой связи более адекватно исследуемому явлению следует признать определение И. М. Степанова, который считает, что «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» [13, с. 5]. Представительство может приобретать весьма разнообразные формы, например: представительство по личному праву, представительство по назначению правительства и, наконец, выборное представительство. Наиболее распространенной и лучшей является система выборного представительства, которое дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства: периодически ротировать класс управленцев и подчинять представительство жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием - источником всякого права.

В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Несмотря на колоссальный опыт парламентаризма, исчисляемый многими столетиями, в его практическом функционировании постоянно возникает множество проблем, требующих глубокого и всестороннего научного и практического анализа, непрерывного совершенствования парламентской деятельности. Особая роль в исследовании сущности парламентария и парламентаризма в целом принадлежит Конституционному Суду РФ.

Конституционный Суд РФ в целом придерживается концепции, согласно которой и депутат, и парламент являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, Суд подчеркнул, что депутаты представляют в парламенте «не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа». Основной аргумент в обоснование этой позиции состоит в том, что «если избранный депутатский корпус был бы признан представляющим только голосовавших за него избирателей, он не мог бы претендовать на представительство всего народа». Поэтому, заключает Суд, «неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа» [5]. Это, по мнению Конституционного Суда, непосредственно вытекает из нормативного содержания ст. 3 Конституции РФ.

В другом постановлении Конституционный Суд уточнил данную правовую позицию. По мнению Суда, «из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей». Здесь уже прослеживается иная аргументация, основанная на принципе членства депутата в составе коллегиального органа власти. Суд указывает, что победивший на выборах кандидат «становится депутатом Государственной Думы как представительного органа РФ, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции РФ» [6].

В ряде других постановлений Конституционный Суд формулирует позицию о том, что именно парламент является органом, имеющим мандат народа [7], представляющим народ РФ [8]. Таким образом, по логике высшего органа конституционного контроля, народ представляют одновременно и парламент, и каждый из его членов. Однако аргументы Конституционного Суда, касающиеся того, что депутат представляет весь многонациональный народ, представляются недостаточно убедительными. Депутат может квалифицироваться как представитель части народа потому, что, во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Независимо от того, в каком избирательном округе баллотировался кандидат, в других округах могут быть сторонники и противники его политической позиции. Во-вторых, немаловажно, какую электоральную поддержку получил депутат на последних выборах. Если, например, применялась мажоритарная одномандатная система относительного большинства и в округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. В подобных условиях данное лицо не может квалифицироваться как представитель даже своего избирательного округа. Этой логики придерживается Конституционный Суд применительно к представительному характеру парламента, поэтому она уместна и при анализе индивидуального представительства депутатов. Наконец, в-третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, кого именно он представляет. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего народа, и как представитель его части.

В науке конституционного права понятие «депутат» обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного само управления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа [14, с. 127]. Все это применимо и к понятию «парламентарий», которое следует определить как «член парламента», т.е. выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса (именуемую электорат), реализующее ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса.

Парламентариями в соответствии с положениями Закона № 3-ФЗ являются член Совета Федерации - представитель от субъекта РФ, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ [3] осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания РФ законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом; депутат Государственной Думы - избранный в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом.

К законодательным органам субъектов РФ применимы оба понятия «депутат» и «парламентарий». Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] оперирует термином «депутат», определяемым как лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Важнейшей чертой понятия «парламентарий» как понятийной категории конституционного права является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит процесс реформирования государственной власти.

Следует отметить, что, рассматривая понятие «парламентарий», необходимо учитывать, что правотворчеству и закону, как его результату, предшествуют возникающие в самой жизни тенденции и потребности правового регулирования. Для того чтобы быть эффективными, действенными, стабильными, правовые установления должны основываться на реальности, так или иначе, учитывать потребности и закономерности социально-экономического и духовного развития общества, нести в себе единство должного и возможного [15, с. 16]. Статус парламентария - члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы образуют правовые нормы, устанавливающие их права, обязанности, ответственность, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими парламентской деятельности. Эти установления содержатся в Конституции РФ, Законе № 3-ФЗ, других федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, регламентах и постановлениях палат Федерального Собрания.

Термин «парламентарий» используется в отношении депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, статус которых имеет как общие, так и особенные черты. Обобщенное понятие статуса парламентария является в известной мере условным и подразумевает, что в их работе по осуществлению законодательной деятельности в Федеральном Собрании много схожих черт. Вместе с тем статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы правомерно рассматривать и раздельно, как два самостоятельных правовых института, т.к. они отличаются целым рядом особенностей, что обусловленных спецификой формирования и деятельности палат.

К таким особенностям следует отнести прежде всего то обстоятельство, что депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель (достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах), а в состав Совета Федерации включаются представители, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается высшим должностным лицом субъекта РФ. Т.е., закон называет депутата Государственной Думы представителем народа, а члена Совета Федерации - представителем от субъекта РФ. Отсюда же следует, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий (ст. 4 Закона № 3-ФЗ).

Есть отличия и в формах деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Так, последним, помимо общих, установленных для парламентариев форм деятельности (участие в заседаниях палат, в работе комитетов и комиссий, в парламентских слушаниях и т.п.), присущи и иные, характеризующие их особый правовой статус (участие в работе депутатских фракций). Т.к. все депутаты Государственной Думы избираются по спискам политических партий, они считаются состоящими во фракции. И если депутат выйдет из фракции, он потеряет депутатский мандат.

К общим установлениям, характеризующим статус парламентария, относятся прежде всего нормы, определяющие их права и обязанности в сфере законотворческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы.

Особо следует сказать о такой форме депутатской деятельности, как работа с избирателями. Она выражается в обязанности парламентариев поддерживать тесные взаимоотношения с избирателями (рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Целый ряд предоставляемых парламентариям прав, предусмотренных в законодательстве РФ, направлен на беспрепятственное осуществление ими парламентской деятельности [16, с. 97]. К ним следует отнести обеспечение неприкосновенности парламентариев. Кроме того, парламентариям предоставлено право на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам деятельности Федерального Собрания; право на получение и распространение информации; право пользоваться правительственной и другими видами связи; право на внеочередное поселение в гостинице; предоставление служебного помещения; право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси [16, с. 97-98].

Учитывая особую значимость парламентской деятельности, законодательство РФ устанавливает для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы специальные гарантии. Например, парламентарии освобождаются от призыва на военную службу и на военные сборы; для них предусмотрено обязательное государственное страхование жизни и здоровья за счет федерального бюджета, а также компенсация за причиненное увечье или иное повреждение здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности.

1.2 Правовой статус парламентария в зарубежных странах

Правовой статус парламентария в зарубежных странах включает в себя следующие составные части.

1) Депутатские привилегии: парламентский индемнитет (привилегия депутатов парламента, заключающаяся в их неответственности), а также парламентский иммунитет.

2) Специальные права депутата: право на вознаграждение и возмещение служебных расходов; пенсионные льготы; право на участие в деятельности парламента; право депутатского запроса; право на внеочередной прием у должностных лиц; право законодательной инициативы и др.

3) Обязанности депутата: посещать все заседания парламента; соблюдать парламентскую дисциплину; работать в составе комитетов и комиссий и др.

4) Запреты для депутата: участие в сделках с государственным имуществом; участие в руководстве юридических лиц; заниматься иной оплачиваемой деятельностью и др.

Современная конституционно- (государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Всякий императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, обладает партийностью и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; в-третьих, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, т.к. судьба мандата решается голосованием.

Депутат в демократическом государстве является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах [17, с. 34].

Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Независимость парламентариев означает прежде всего то, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям [18, с. 154]. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. В огромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы, и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это - своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих избирателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма - от англ. lobby - кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д. [19, с. 135].

Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas - освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других - только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общественного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.

Важнейшим элементом депутатского иммунитета является свобода слова. Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта» [16, с. 139].

Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голо совании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливаются раз личные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента» (ч. 14 ст. 15). В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания [20, с. 172].

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными.

2. Институт депутатского мандата в Российской Федерации

2.1 Генезис конституционно-правового статуса российского парламентария

Российский парламент на протяжении своей истории претерпел сложную эволюцию, в рамках которой естественным образом выделяются три основные вехи, имеющие исключительно важное значение для формирования российской парламентской традиции: начало ХХ в. (1906-1917); советский период; современный этап, начавшийся принятием Конституции 1993 г.

Историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 г., когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской империи. В этих документах определялась роль Думы как законосовещательного органа, в компетенцию которого входила разработка и обсуждение государственных расходов и доходов, а также представление своего мнения государю по указанным вопросам. Дума получает право на законотворчество и участие в формировании бюджетной политики.

Согласно Величайшему манифесту от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» [12], предметом ведения Думы стали «предметы, требующие издания законов», «государственная роспись доходов и расходов», «отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи», «дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям». Однако законодательная функция Государственной Думы России начала века ограничивалась правом императора утверждать законы, и без такого утверждения никакой закон не мог вступить в силу, хотя здесь прослеживаются функции, присущие парламенту в соответствии с европейской концепцией государственного права: законодательная, контрольная, бюджетная [13, с. 9].

Дума становится постоянно действующим органом, а парламентарии - профессиональными политиками. Статус члена Государственной Думы определялся следующим образом: парламентарий имел «полную свободу суждений и мнений, подлежащим ведению Думы», что позволяет сделать вывод о «свободном» характере мандата дореволюционного парламентария. Кроме того, члены Думы получали иммунитет и индемнитет. Все это позволило парламентаризму 1906-1917 гг. накопить важный позитивный опыт - сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.

Важнейшими факторами, определявшими деятельность Государственной Думы в 1906-1917 гг., являлись активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования монарха, а также отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента - Госсоветом [21, с. 103].

Советское государство начало свое существование с внедрения в жизнь большинства идей, разработанных во время Парижской коммуны 1871 г., это коснулось и теории парламентаризма. Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 г. связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

В ст. 102 Конституции СССР 1977 г. [9] появилась статья, посвященная наказам; через год статья идентичного содержания была скопирована Конституцией РСФСР [10]. В сентябре 1980 г. вышел указ Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей [11], но подзаконный характер этого документа показывал небольшую роль, которую играл институт наказов в советском государственном праве. Кроме того, в нем присутствовали серьезные расхождения с Основным законом страны. Ст. 102 Конституции СССР предусматривала возможность избирателей дать наказ депутату представительного органа власти, а в указе говорилось о наказах кандидатам в депутаты. Непостоянность наказов, их распространение лишь на период предвыборной кампании, абсолютно меняли смысл наказов как элемента императивного мандата [22, с. 87].

Ярким событием в истории отечественного парламентаризма явилась XII сессия Верховного Совета СССР 11 созыва, на которой обсуждались актуальные проблемы народовластия и парламентаризма. Результатом работы сессии стал закон о поправках к Конституции СССР 1977 г. и закон о выборах народных депутатов от 1 декабря 1985 г. Именно с этого момента можно говорить о начале профессионализации депутатов. Согласно новым изменениям, депутат освобождался от исполнения служебных обязанностей и мог работать лишь в представительном органе. Три года спустя был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР 1977 года». Верховный Совет стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти, появился новый институт системы сдержек и противовесов - Комитет конституционного надзора СССР. Эти законодательные новшества вкупе с изменяющимися социальными и политическими условиями показали, что Россия становится на путь создания полноценной парламентской системы [23, с. 44].

Советский период отечественного парламентаризма правомерно характеризуется в литературе как номинальный вследствие того, что Верховный Совет лишь оформлял и легитимировал принятые вне стен парламента решения. Фактическим субъектом принятия решений являлся аппарат партийно-государственного управления. Однако Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня, будучи законодательными органами лишь номинально, были органами представительной власти [24, с. 133].

С принятием российской Конституции 1993 г. начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. В ст. 10 Конституции РФ нашел закрепление принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя современную Конституцию РФ и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты, можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость, неответственность депутатов [24, с. 134].

Конституция 1993 г. ввела работу федеральной законодательной власти в определенные рамки: сделала вето Президента труднопреодолимым, изъяла ряд важных вопросов государственной жизни из ведения Думы, сохранила известное пространство для «указного права». А на следующем этапе, теряя политическую роль, палаты парламента стали утрачивать самостоятельность и в законотворческом процессе, их согласие с указами или утверждение исходящих из президентской Администрации законопроектов становилось делом техники.

Конституция 1993 г. заложила более разумную, работоспособную и похожую на мировые образцы структуры парламента: две палаты, имеющие разную компетенцию и работающие раздельно, их президиумы, освобожденные от властных полномочий, председатели палат как представительские фигуры, привлечение всех депутатов Думы к законодательной работе в комитетах, равенство их статуса и т.д.

2.2 Юридическая природа депутатского мандата

В основе юридической природы депутатского мандата лежит конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует отметить, что современная демократия имеет ярко выраженную тенденцию, свидетельствующую о том, что осуществление власти народом проводится на основе не непосредственной, а представительной демократии. В этой связи французский социолог П. Бурдье совершенно справедливо отмечал, что народ не может существовать иначе, как делегируя свои полномочия какому-либо лицу или органу, способному действовать в качестве юридического лица или группы [25, с. 234].

Представительными органами власти являются парламенты и представительные органы местного самоуправления, которые состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следовательно, депутатом является лицо, представляющее общество и выражающее его волю. В этом и состоит сущность депутатского мандата как представителя народа, его избравшего. Именно население наделяет депутата своими полномочиями на осуществление государственной власти и местного самоуправления. Депутат является полномочным представителем народа. Однако это представительство не означает, что население в полном объеме передает депутату принадлежащую ему власть. Представительство представляет собой лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа. Население определенного избирательного округа наделяет депутата полномочиями на осуществление принадлежавшей ему власти [26, с. 15].

Концепция народного представительства в науке конституционного права (Б.А. Страшун) излагается как совокупность следующих принципов: национальное представительство учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть; с этой целью народ избирает в парламент своих представителей; член парламента - представитель всего народа, а не тех, кто его избрал, поэтому он не зависит от избирателей, не может быть ими отозван [27, с. 97-98]. Последнее, на наш взгляд, не означает, что депутат не может быть отозван. Отзыв депутата как раз и является гарантией того, что депутат есть представитель населения, выражающий его волю. В данном случае нельзя быть столь категоричным, тем более, что в юридической практике существуют как императивные (возможность отзыва депутата), так и свободные (невозможность отзыва депутата) депутатские мандаты. В теории же существуют обе точки зрения.

Так, например, по мнению Л. Дюги депутат является не представителем населения, а его уполномоченным. Отсюда он приходит к выводу о свободном депутатском мандате [27, с. 98]. Противоположной точки зрения придерживался Д. Локк, который считал, что власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа, поэтому представительная демократия не является полной, завершенной, всегда нуждается в подтверждении властного мандата. Отсюда - депутатский мандат должен быть императивным [28, с. 486].

Следует отметить, что в российском федеральном и региональном законодательстве о статусе депутатов отсутствует принцип императивного депутатского мандата, характерный для советской эпохи. Исследователи правового статуса депутата полагают, что мандат депутата представительного органа власти -- это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями [29, с. 366; 30, с. 119].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не закрепляет возможность отзыва депутата избирателями, оставляя этот вопрос на решение самих субъектов РФ. Конституции (уставы) ряда субъектов РФ, например Конституция Республики Коми (ст. 79, ч. 5), Конституция Республики Татарстан (ст. 70, ч. 5), предусматривают такую возможность. В то же время в других основных законах субъектов РФ установлен прямой запрет возможности отзыва депутата (ст. 35, ч. 3 Устава Свердловской области). Представляется, что на уровне субъектов РФ следует учитывать принцип императивности депутатского мандата, т.к. депутат регионального уровня должен отражать не столько интересы государства в виду того, что субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом, сколько интересы населения, его избравшего. Несмотря на то, что российское законодательство последнего периода последовательно проводит идею об отказе от императивного мандата, в некоторых субъектах РФ отдельные правовые нормы, характерные для института императивного мандата, сохранились.

Однако тенденция развития федерального законодательства, касающегося принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пошел по пути признания необходимым введения свободного депутатского мандата и на региональном уровне [26, с. 17].

Следует отметить, что юридическая природа депутатского мандата имеет тесную связь с многопартийностью. В этом случае депутаты выражают интересы не столько населения, сколько политических партий и блоков. Следовательно, в данном случае депутатский мандат должен быть свободным, поскольку население, непосредственно не избиравшее конкретного депутата, не может быть наделено правом его досрочного отзыва.

Поскольку федеральный законодатель ввел обязательность формирования законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта РФ свободным. Между тем, по нашему мнению, в силу указанных выше причин этот депутатский мандат должен быть императивным. Данный вывод вытекает из конституционных принципов российского федерализма и непризнания суверенитета, даже ограниченного, субъектов РФ. Только депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ в силу того, что они являются выразителями интересов суверенного государства, должны иметь свободный депутатский мандат.

В настоящее время императивный мандат трактуют не только в контексте связи депутата с избирателями, но и в контексте связи депутата с волей политической партии [31, с. 424]. Во всяком случае, политическая практика свидетельствует о том, что результаты голосования депутата напрямую зависят от позиции той фракции, в которой он состоит.

Между тем право отзыва депутата избирателями может быть признано на уровне субъекта РФ, т.к. здесь депутаты выражают не столько общегосударственные интересы, сколько интересы своих избирателей. Этот принцип нельзя распространять на депутатов Государственной Думы РФ, т.к. последние в большей степени являются выразителями интересов государства, чем своих избирателей. Т.е., принцип отзыва депутатов избирателями допустим на уровне субъектов РФ, но не допустим на общефедеральном уровне. Депутатский мандат на уровне субъектов РФ может быть императивным, а на федеральном уровне он является свободным. На уровне местного самоуправления ни у кого сомнений не вызывает, что депутатский мандат должен быть императивным, т.к. депутаты в этом случае выражают интересы своих избирателей, заботятся о нуждах и чаяниях избирателей по их месту жительства.

Таким образом, юридическая природа депутатского мандата зависит от уровня представительного органа власти: федерального, регионального, местного. На федеральном уровне депутатский мандат должен быть свободным, не предусматривающим отзыва депутата избирателями, на региональном и местном уровнях депутатский мандат должен быть императивным. Здесь депутат должен выражать волю и интересы населения, его избравшего, а не государства. Разная юридическая природа депутатского мандата объясняется тем, что представительные органы власти в РФ не представляют собой единую систему, связанную с жесткой вертикалью подчиненности подобно органам исполнительной власти.

Заключение

парламентарий правовой депутатский мандат

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что депутатский мандат представляет собой основы, на которых базируются взаимоотношения депутата и избирателей. По своей природе депутатский мандат может быть императивным и свободным. Императивный мандат предусматривает такую форму взаимоотношений депутата и избирателей, при которой депутат, совмещая свою депутатскую деятельность с основной работой на предприятии, в учреждении, организации, несет ответственность перед избирателями. Сущность императивного мандата в том, что каждый депутат обязан выражать волю избирателей и может быть отозван ими. Особенность императивного мандата заключается в том, что депутат связан наказами избирателей - поручениями общественно значимого характера, которые депутат обязан положить в основу своей деятельности. В Советском государстве, как правило, такие наказы вносились в период избирательной кампании во время встреч кандидатов в депутаты с избирателями. Наказы не имели юридической силы, но тем не менее были обязательны для избранного депутата. Депутат (Совет депутатов) не вправе был отказаться от их исполнения. Реформа избирательной системы конца 90-х гг. привела к отказу от обязательности наказов. Сейчас если такие наказы (пожелания, просьбы) и вверяются депутату, то они носят скорее рекомендательный характер.

В РФ императивный мандат характеризует статус депутатов представительных органов местного самоуправления. Свободный мандат отображает такую форму взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат юридически не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. Свободный, или общенациональный, мандат означает отсутствие ответственности депутата перед избирателями, отсутствие у последних права отзыва депутата. По смыслу Закона № 3-ФЗ депутаты Государственной Думы обладают свободным депутатским мандатом.

Список использованных источников

1 Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

2 О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 2. - Ст. 74.

3 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 5 авг. 2000 г. № 113-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.

4 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

5 По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года : постановление Конституционного Суда РФ от 24 дек. 1996 г. № 21-П // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 2. - Ст. 348.

6 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда РФ от 17 нояб. 1998 г. № 26-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1999. - № 1.

7 По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года) : постановление Конституционного Суда РФ от 30 апр. 1997 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 4.

8 По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 12 апр. 1995 г. № 2-П // Вестнике Конституционного Суда РФ. - 1995. - № 2 - 3.

9 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 окт. 1977 г. (утратила силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. - Ст. 617.

10 Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР : закон РСФСР от 27 окт. 1989 г. (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1989. - № 44. - Ст. 1303.

11 Об организации работы с наказами избирателей : указ Президиума ВС СССР от 18 сент. 1980 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1980. - № 44. - Ст. 913.

12 Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 3-е. - Т. XXV. - Отд. I. - № 26 656.

13 Парламентское право России / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. - М. : Проспект, 2006.

14 Конституционное право : словарь / под ред. В. В. Маклакова. - М. : Эксмо, 2001.

15 Трофимова, И. Н. Становление и развитие местного самоуправления в республиках Поволжья в 90-х гг. XX в. : автореф. дис.... канд. полит. наук / И. Н. Трофимова. - М., 2002.

16 Варлен, М. В. Статус парламентария : теоретические проблемы : монография. - М. : Проспект, 2011.

17 Богдановская, И. Ю. Делегированное законодательство в странах общего права: сравнительно-правовые аспекты / И. Ю. Богдановская // Право и политика. - 2006. - № 10.

18 Институты конституционного права иностранных государств / под ред. Д. А. Ковачева. - М. : Городец-издат, 2002.

19 Конюхова, И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия / И. А. Конюхова. - М. : Формула права, 2006.

20 Леже, Р. Великие правовые системы современности : сравнительно-правовой подход / Р. Леже. - М. : Волтерс-Клувер, 2009.

21 Кретов, Б. И. Парламентаризм в России: история и современность : учеб. пособие / Б. И. Кретов. - М. : МИИТ, 2001.

22 Шеховцов, В. А. Развитие российского парламентаризма / В. А. Шеховцов. - Владивосток : Дальнаука, 2002.

23 Некрасов, А. Возвращение Государственной Думы: первые после 1917 г. многопартийные выборы в России / А. Некрасов, Н. Емельянов. - Нижний Новгород, 2004.

24 Шеховцов, В. А. Развитие российского парламентаризма / В. А. Шеховцов. - Владивосток : Дальнаука, 2002.

25 Бурдье, П. Социология политики / П. Бурдье. - М. : Эксмо, 2003.

26 Гошуляк, В. В. Юридическая природа депутатского мандата / В. В. Гошуляк // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2004. - № 2 (56).

27 Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / под ред. Б. А. Страшун. - М. : БЕК, 2000.

28 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / под ред. А. В. Иванченко. - М. : НОРМА, 2001.

29 Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. - М. : ПРИОР, 2004.

30 Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. - М. : Городец, 2006.

31 Конституционное право субъектов Российской Федерации / под ред. В. А. Кряжкова. - М. : Юстицинформ, 2002.

Размещено на Allbest.ru