Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"

Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Оренбургский институт (филиал)

Магистерская диссертация

Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации

Рязановой Елены Сергеевны

Научный руководитель

к.ю.н. доцент

Архирейская Татьяна Юрьевна

Оренбург

2014 г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие автономии в Российской Федерации

1.1 Понятие и содержание статуса автономии в Российской Федерации

1.2 Историческое развитие автономии в Российской Федерации

Глава 2. Правовой статус автономии в Российской Федерации

2.1 Особенности конституционно-правового статуса административно-территориальной автономии в Российской Федерации

2.2 Особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии в Российской Федерации

2.3 Проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Одной из современных и актуальных проблем в политической жизни Российской Федерации, а также в международной политике, является проблема осуществления права нации на самоопределение. Актуальность данной проблемы в современном мире наглядно продемонстрировал жесточайший политический кризис, начавшийся в Украине в 2013 году и продолжающийся до настоящего времени, поскольку нахождение баланса между обеспечением государственного единства и сохранением национальной идентичности представляет собой один из наиболее сложных вопросов государственного устройства многих государств. Пути решения этого вопроса вызывают серьезные споры и дискуссии в мировой политике, напрямую влияют на судьбы тысяч и миллионов людей во всем мире, а иногда вызывают и возникновение военных противостояний и конфликтов.

Россия, являясь одним из крупнейших государств, ядро которого составляет ее многонациональный народ, не может оставаться в стороне от теории и практики решения данного вопроса как во внутренней политике, в сфере обеспечения собственной безопасности от внутренних и внешних угроз, так и в сферах международной политики и обеспечения международной безопасности.

Национальный вопрос для России всегда был злободневен и актуален. История нашей страны знает множество межэтнических конфликтов, причиной которых был национальный вопрос. Многие государственные деятели России не раз предлагали и предлагают варианты обустройства многонациональной России. Национальные проблемы не теряют своей значимости и на сегодняшний день. В связи с этим весьма интересным с научной точки зрения представляется анализ общего и особенного в становлении автономии, ее форм, а также проблем правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации.

Всё вышеизложенное способствовало выбору именно данной темы магистерского диссертационного исследования.

Различные теоретические и практические проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом автономии России, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов: Р.Г. Абдулатипова, C.A. Авакьяна, Л.B. Андриченко, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, H.A. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Гончарова, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, JI.M. Карапетяна, Е.И. Козловой, К.Н. Княгинина, O.E. Кутафина, Б.И. Краснова, Б.М. Лазарева, H.A. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.Л. Шульженко и других.

Поскольку рассматриваемая проблема является в определённой степени междисциплинарной, то потребовалось обращение к работам специалистов в области этнологии и политологии, таких как Ю.В. Бромлей, В.А. Тишков, В.А. Авксентьев, М.Н. Губогло, Э.Т. Майборода, М.И. Цапко и других.

Значительную ценность имеют работы учёных дореволюционного периода - Н.И. Лазаревского, В.Ф. Динзе, А.Г. Тимофеева и ряда других.

Источниковедческую и правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, включая Конвенцию о защите основных прав человека и основных свобод, действующее законодательство Российской Федерации и её субъектов; нормативные правовые акты дореволюционного и советского периода; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативные правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Цель диссертации - дать оценку конституционно-правовому статусу автономии в Российской Федерации.

В соответствии с этой целью определяются задачи исследования:

- раскрыть содержание понятия автономии и статуса автономии в конституционном праве Российской Федерации;

- выделить факторы исторического развития автономии в Российской Федерации;

- выявить особенности конституционно-правового статуса территориальной автономии в Российской Федерации;

- выявить особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии Российской Федерации;

- рассмотреть проблемы правового регулирования статуса автономии в Российской Федерации.

Объект диссертационного исследования - правоотношения, складывающиеся в сфере закрепления правового статуса автономии в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования - нормы Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, закрепляющие статус автономии в Российской Федерации.

Методологической базой исследования являются: общенаучные методы, такие как анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, сравнение, обобщение, конкретизация, и частнонаучные методы, такие как лингвистический метод, доктринальное методологическое толкование правовых норм, технико-юридический метод, сравнительно-правовой метод.

Научная новизна исследования.

Автономия в Российской Федерации играет важную роль для функционирования российского гражданского общества с большим разнообразием национального состава.

Раскрытие содержания понятия и структуры конституционно-правового статуса автономии позволяет выявить недостатки в законодательстве Российской Федерации, относящиеся к правовому статусу автономии.

Анализ нормативных правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать следующие выводы и предложения, выносимые на защиту и содержащие в себе элементы новизны:

1. В современной России наблюдается тенденция к отказу от реализации принципа территориального самоопределения народов в форме административно-территориальной автономии и сохранению только национально-культурных автономий (федеральное законодательство об автономиях практически сводится к Федеральному закону "О национально-культурной автономии", а иные формы автономных образований, существующих на территории Российской Федерации, не урегулированы специальным законом). Экстратерриториальная и территориальная автономии строятся по разным принципам и преследуют различные, хотя и схожие, цели. При этом оба рассмотренных вида автономии следует рассматривать в качестве обеспечения гарантии права национальностей на самоопределение;

2. Национально-культурная автономия не может быть отнесена к публично-правовым образованиям на основании действующего законодательства, поскольку не имеет политического и территориального характера, обладает организационно-правовой формой общественного объединения и несет исключительно административную и гражданско-правовую ответственность. Культурная автономия не может быть использована в качестве способа решения задач публично-правового характера и не может подменять форму территориальной автономии;

3. Несмотря на формально юридическое отсутствие на федеральном уровне закрепления какого-либо статуса административно-территориальных автономий фактически таковыми в настоящее время являются административно-территориальные единицы с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации, образованных путем присоединения ранее существовавших в качестве отдельных субъектов федерации автономных округов к краям и областям в соответствии с федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации. При этом правовой статус таких единиц федеральным законодательством в настоящее время также никак не определен, в связи с чем предлагается в качестве одного из возможных вариантов осуществить законодательное закрепление данного статуса путем внесения изменений в законодательство об организации местного самоуправления в части выделения административно-территориальных единиц с особым статусом в специальный вид муниципальных образований;

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, которые посвящены изучению конституционно-правового статуса автономии. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в данной области. Исследование рассматриваемых проблем имеет практическую направленность и сориентировано на совершенствование государственного механизма Российской Федерации в этой области. Выдвинутые в работе предложения могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, практике совершенствования законодательной базы по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, могут послужить также лучшему пониманию зарубежного опыта в этой области и его применению через сравнительное правоведение в российском конституционном праве, а также в других отраслях отечественного права. Основные положения диссертации могут получить развитие в рамках преподавания курса конституционного права, в частности, в разработке и внедрении в учебном процессе по подготовке юристов спецкурса "Конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации".

Структура диссертации определена целью и задачами исследования, спецификой рассматриваемого явления. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных правовых источников и литературы.

Глава 1. Понятие автономии в Российской Федерации

1.1 Понятие и содержание статуса автономии в Российской Федерации

Для того чтобы рассмотреть конституционно-правовой статус автономии в Российской Федерации, необходимо дать определение понятия автономии и раскрыть его содержание.

Под автономией в юридическом смысле понимается предоставление части государства, отличающейся какими-либо географическими, национальными (этническими) или иными особенностями определенной формы самостоятельности. Автономии могут существовать как в унитарном, так и в федеративном государстве.

В средние века существовали самые обширные и разнообразные автономии, колебавшие государственное единство и общее государственное право. Современные государства по справедливости не допускают автономии, способной нарушать равноправность. Но и теперь, признается, конечно, в границах закона, автономия общин, единений, союзов, корпораций в их внутренних, особенных делах и отношениях. Подобная автономия обеспечивает их свободное развитие, необходимый рост и порядок, благотворно действуя на развитие сил как отдельных членов, так и всей совокупности их в единении или союзе. Кроме того, государство может допускать дожившую до конца XIX--начала XX автономию династических родов и дворян-землевладельцев, в той степени, в которой она не противоречит государственному устройству и не выходит из области семейных институтов и наследственного права (фамильные постановления, фидеикомиссы, выдел дочерей и т.п.).

В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.

Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия - в собственном смысле - "право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т.п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти".

"Как на пример автономии, - говорилось в этом словаре, - можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное".

Автономии различного порядка, уровня и характера имеются сегодня во многих унитарных странах. Это - Тибет, Синьцзян, Внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Горный Бадахшан в Таджикистане.

Россия является федеративным государством, а федерация - одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований, обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом.

Субъектами Российской Федерации называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и государственно-территориальные образования. В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации в составе Российской Федерации в настоящее время находятся 85 субъектов. В их число входят и автономии, а именно: одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Таким образом, под автономией в Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства, следует понимать "самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы".

Выделяют такие формы автономии, как территориальная и экстерриториальная.

Виды автономии конкретизируют ее формы. Так, территориальная автономия делится на политическую и административно-территориальную. Экстратерриториальная - на национально-культурную и корпоративную.

Территориальная автономия, предусматриваемая национальным законодательством, - это особая организация территориальных единиц в государстве, предполагающая наделение их решением центральной власти более широким кругом полномочий, чем имеют обычные административно-территориальные единицы. Автономным территориальным образованиям предоставляется большая степень самостоятельности в осуществлении властных полномочий, связанных с вопросами местного значения. Объем и значимость таких полномочий позволяет различать политическую (законодательную) и административно-территориальную автономию.

Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом издания законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции - например, в статье 117 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 года), или определяется специальным законом.

Административно-территориальная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами.

В Российской Федерации статус субъектов Российской Федерации и их полномочия определяются статьей 5 и главой 3 Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 5 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации являются равноправными. При этом в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, уставом автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Особенностью российского федерализма и правового статуса ряда субъектов Федерации является возможность вхождения автономных округов в состав края или области. Это также отличительная особенность российского федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии.

В связи с этим, как пишет М.В. Баглай, правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как следует из части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, может входить в состав края или области. С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией Российской Федерации как равноправный субъект. Это пример коллизии в конституционном праве. Чтобы разрешить это противоречие, Конституция Российской Федерации предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Такой договор, в частности, был заключен между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но он не снял напряжения между сторонами в отношении понимания самостоятельности округов. Договорная форма отношений "вхождения" не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П указал что "нахождение автономного округа в крае или области не означает, по действующему законодательству, поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации".

Однако данное постановление не решило всех вопросов, а принятие необходимых законов задерживалось.

В постановлении от 14.07.1997 №12-П Конституционный Суд Российской Федерации признал, что равноправие субъектов РФ не исключает вхождения округа в край, область, вхождение одного субъекта в состав другого, является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, что не означает поглощения. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.

В 2003 году дополнениями к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа. Однако по предметам исключительного ведения полномочия осуществляются округом самостоятельно.

Другой смысл вкладывается в другую форму автономий - экстратерриториальную.

Одним из ее видов является национально-культурная автономия, которая состоит в предоставлении национальным меньшинствам, рассеянным или не проживающим компактно, прав в отношении пользования своей культурой, языком, религией, возможностей вести свой образ жизни. Эта форма автономии ориентирована на решение задачи обеспечения особых прав человека, связанных с его национальной принадлежностью, прав этнических групп, и не связана с территорией.

Национально-культурная автономия создается в случае, когда национальные меньшинства не занимают какой-то ограниченной территории, а расположены в пределах государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация.

Другим видом экстратерриториальной автономии является корпоративная автономия, которая обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями. Кроме того, судебный процесс, преподавание в учебных заведениях могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать выводы о том, что автономия - это предоставление части государства, отличающейся какими-либо географическими, национальными (этническими) или иными особенностями определенной формы самостоятельности.

Формами автономии являются территориальная (делится на политическую и административно-территориальную) и экстерриториальная (национально-культурная и корпоративная).

Объем и значимость самостоятельности позволяет различать политическую (законодательную, с признаками государства) и административную автономию (не законодательную, но имеющую право на собственные нормативные акты). В России статус автономных области и округов, которые некоторые ученые относят к административно-территориальным автономиям, определяется Конституцией Российской Федерации, уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти, а также может определяться специальными федеральными законами и договорами между органами государственной власти. Определенную роль в установлении статуса данных субъектов сыграли постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Статус национально-культурной автономии в России установлен Федеральным закон "О национально-культурной автономии", определяющим статус, права и обязанности национально-культурных автономий в Российской Федерации.

1.2 Историческое развитие автономии в Российской Федерации

До Октябрьской революции 1917 года Россия представляла собой унитарное государство. Уже к концу XIX в. ее территория составляла 22 млн. кв. км, а в состав стодвадцатимиллионного населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления им из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность, сложные межнациональные отношения, желание входящих в состав России наций сохранить национальную самобытность и признаки государственности уже тогда обусловили широкий интерес к идеям автономии и федерации.

После Февральской революции 1917 года к вопросам государственного устройства обратилась Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Временном правительстве. По ее итогам, федеративные отношения могли быть установлены только с Финляндией, остальные части Российской империи могли претендовать только на статус политической автономии. При этом получение статуса областной автономии не увязывалось напрямую с национальным составом населения, и такой статус, вероятно, мог быть предоставлен и с учетом иных обстоятельств. Однако Октябрьская революция не позволила подобным проектам реализоваться.

Далее вопросы по поводу существования России как федерации были рассмотрены после Октябрьской революции, и это было шагом вынужденным, обусловленным реальной угрозой распада государства. В этот период Советское правительство своими декретами признало государственную независимость Украины, Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Белоруссии. Россия, в свою очередь, была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года. После принятия в 1918 году Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии. Таким образом, понятия федерации и автономии в советском государственном строительстве фактически слились в одно неделимое целое.

В развитии автономии в РСФСР в период 1918-1922 годов можно выделить два этапа. Первый охватывает начало 1918 года, когда создавались автономные республики. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918 года. В этот период были образованы также Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика.

На следующем этапе (вторая половина 1918 года-1922 год) различные формы автономии создавались в полном соответствии с национально-территориальным принципом. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 года установила, что к ведению высших органов РСФСР относится установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР; разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее. Следовательно, одного факта образования автономии стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономии в состав РСФСР, равно как и о ее выходе. Все автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже в конце 1918 года создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться автономная область.

Важным событием в развитии автономий в РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1925 года. Если Конституция РСФСР 1918 года регулировала статус автономий в трех статьях, то в Конституции 1925 года статусу автономных республик и областей была посвящена отдельная глава. Конституция установила две формы автономии: республику и область.

Формой реализации национальной политики Советского государства стало создание новой формы административных автономий - национальных округов. Национальные округа были введены Постановлением ВЦИК СССР от 19.12.1930. До этого в качестве эксперимента были образованы Коми-Пермяцкий и Ненецкий национальные округа.

Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР - Совет Национальностей - автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области - по 5, и национальные округа - по 1 депутату.

Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года посвятила статусу автономий две главы - 10 и 11. Она закрепила основы статуса автономной республики, области и округа. Национальный округ был переименован в автономный. Однако это переименование не носило принципиального характера. Статус округа изменений практически не претерпел.

Таким образом, в 30-80-е годы XX века национальные (автономные) округа фактически имели статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической и иной спецификой.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15.12.1990 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11.05.1993 №9-П. Кроме того, в новой редакции Конституции предусматривалась возможность принятия Верховным Советом Российской Федерации законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов. Предполагаемые законы должны были закрепить статус автономий с учетом индивидуальной специфики каждого округа. Ни один такой закон принят не был. В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти - прокуратура, таможенные, налоговые и другие органы, формально независимые от соответствующих краевых и областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента Российской Федерации.

Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21.04.1992 закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21.04.1992) изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ (в том числе автономных округов), а также разделение и объединение их территорий могло быть осуществлено на основе волеизъявления большинства избирателей субъекта Российской Федерации с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Закон РФ от 05.03.1992 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрел, что порядок выхода автономного округа из состава края (области) определяется законом Российской Федерации. Изменениями в законодательстве поспешил воспользоваться Чукотский автономный округ. Закон РФ от 17.06.1992 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ", принятый на основании решений окружного Совета народных депутатов, вывел Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Конституционный Суд РФ вышеуказанном постановлении от 11.05.1993 №9-П подтвердил право автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ.

Основываясь на положениях Конституции (Основного Закона) РСФСР и Федеративного договора, Конституционный Суд счел, что нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12.12.1993, закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что появление и законодательное закрепление, в том числе, и в действующей Конституции Российской Федерации, правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации обусловлено историческим развитием российского (советского) государства.

Глава 2. Правовой статус автономии в Российской Федерации

2.1 Особенности конституционно-правового статуса административно-территориальной автономии в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 года, учреждая политико-территориальную организацию государства в форме федерации, не предусматривает создание на федеральном уровне иных, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальных образований (статья 5). Вследствие этого в Российской Федерации не могут быть образованы территориальные образования, не имеющие статуса субъекта Российской Федерации, аналогичные существующим в США, Бразилии, Индии и ряде других федераций территории. В этой связи не случайно, что образованные в 2000 году федеральные округа в России, несмотря на заимствование названия "федеральных округ" из законодательства США, не являются политико-территориальными образованиями, а представляют из себя территории, в пределах которых осуществляют координацию, построение политики федеральных органов власти в отношении данных территорий и иные функции соответствующие полномочные представители Президента Российской Федерации. Не предусматривает Конституция Российской Федерации и образование на федеральном уровне административно-территориальных автономий в том понимании, в котором они функционируют в современных унитарных государствах и отдельных федерациях. Поэтому административно-территориальных автономий в настоящее время в Российской Федерации юридически не существует. Однако этот факт не является общепризнанным в современной науке конституционного права, поскольку является предметом постоянных дискуссий среди ведущих российских государствоведов. Сегодня в науке конституционного права противодействуют две научных точки зрения.

Представителями первой точки зрения о существовании территориальных автономий в современной России на федеральном уровне являются ученые-"автономисты", полагающие, что территориальные автономии в России представлены автономной областью и автономными округами. В частности, О.Е. Кутафин утверждает, что сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономии - автономная область и автономный округ. С.А. Авакьян к одной из форм национально-территориальной автономии относит автономный округ.

Представляется, что критерием отнесения автономного округа к административно-территориальным автономиям является его вхождение в состав другого субъекта Российской Федерации (области или края). Однако возникает вопрос, считать ли административно-территориальной автономией, к примеру, Еврейскую автономную область, которая не входит в состав какого-либо иного субъекта. Да и автономные округа в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации могут входить в состав края или области, а могут и являться полностью самостоятельными субъектами Российской Федерации. Каких-либо иных формальных критериев для того, чтобы считать автономные округа и автономную область административно-территориальными автономиями в составе России, действующим законодательством не предусмотрено.

Противоположную точку зрения имеют государствоведы, полагающие, что Конституция Российской Федерации не предусматривает на федеральном уровне административно-территориальных автономий, а автономная область и автономные округа - такие же субъекты Российской Федерации, как и все остальные. Например, Б.С. Эбзеев полагает, что современные автономные образования в России, созданные как правовые формы обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время утратили это качество. В.Е. Чиркин рассматривает автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации - национально-территориальных образований, созданных с учетом национального состава населения.

По нашему мнению, административно-территориальные автономии в России формально перестали существовать после подписания Федеративного договора от 31.03.1992 и принятия Закона РФ "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (в редакции от 21.04.1992), в которых de jure был закреплен конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа в качестве субъектов Российской Федерации. Впоследствии в Конституции Российской Федерации 1993 года было закреплено равноправие субъектов Российской Федерации (в том числе, автономных округов и автономной области). Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном Постановлении от 14.07.1997 №12-П признал, что "вхождение" автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. В частности, Конституционный Суд РФ указывает: включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерацией, тем самым, подтвердив конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ.

Резюмируя вышеизложенное, полагаем, что институт административно-территориальных автономий с 1992 года после признания автономной области и автономных округов субъектами Российской Федерации на федеральном уровне не существует и не может быть учрежден (иное противоречило бы действующей Конституции Российской Федерации).

Однако, по мнению В.Е. Чиркина, создание административно-территориальных автономий в Российской Федерации в принципе не исключено, поскольку существует вероятность, что некоторые малочисленные народы пожелают придать территориям своего постоянного проживания статус автономии.

В самом деле, следует отметить, что административно-территориальная автономия в России не является запрещенным государственным институтом (в отличие, например, от института монархии во Франции, от унитарного государства в ФРГ, от федерации в Испании и др.). Для его восстановления на федеральном уровне необходимо лишь внести поправку в статьи 5 и 67 Конституции Российской Федерации, включив в состав территории Российской Федерации иные, кроме субъектов Российской Федерации, политико-территориальные образования, в том числе и административно-территориальные автономии, но только не в форме автономной области и автономных округов, поскольку они уже определены в качестве субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в условиях продолжающегося государственного строительства в современной России имеет право на существование идея создания политико-территориальных образований, не относящихся ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Вследствие этого возникает правовая неопределенность статуса этих территорий, что и представляет актуальную задачу для исследования.

К примеру, существует практика признания бывших автономных округов в составе новых субъектов Российской Федерации, образованных путем слияния таких округов с краями (областями) в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", административно-территориальными единицами с особым статусом.

Правовой статус подобных административно-территориальных единиц с особым статусом до сих пор не определен на федеральном уровне. В связи с этим новые субъекты вынуждены, исходя из собственного видения, определять правовое положение данных административно-территориальных образований, внося изменения в свои уставы и принимая соответствующие законы. В частности:

1) главой 3 Устава Иркутской области определяется особый статус Усть-Ордынского Бурятского округа в качестве административно-территориальной единицы Иркутской области;

2) в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона Забайкальского края "Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края" Агинский Бурятский округ - административно-территориальная единица с особым статусом, созданная в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

3) в соответствии с часть 1 статьи 5 Закона Камчатского края "Об административно-территориальном устройстве Камчатского края" административно-территориальное устройство Камчатского края как субъекта Российской Федерации включает, в числе других административно-территориальных единиц, Корякский округ как административно-территориальную единицу Камчатского края с особым статусом;

4) в соответствии со статьей 4 Закона Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве Красноярского края" Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы являются административно-территориальными единицами с особым статусом, гарантирующим учет интересов данных территорий государственной властью края в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом края и законами края;

5) в соответствии с частью 4 статьи 6 Устава Пермского края Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом, определяемым Уставом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ положений уставов и законов вышеуказанных субъектов Российской Федерации в отношении правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом позволяет выявить следующие общие существенные признаки данных политико-территориальных образований:

1) сохранение территорий административно-территориальных единиц с особым статусом в границах, в которых существовали ранее автономные округа до их объединения с краями и областями;

2) закрепление правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом в уставах (основных законах) и специальных законах субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве;

3) представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном (представительном) органе государственной власти нового субъекта Российской Федерации в соответствии с установленной соответствующими федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации квоте;

4) осуществление на территории административно-территориальных единиц с особым статусом государственной власти, представленной органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Коми-Пермяцком округе Пермского края - Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа;

5) наличие системы нормативных правовых актов, принимаемых органами власти административно-территориальных единиц с особым статусом;

6) проживание в пределах административно-территориальных единиц с особым статусом исключительно коренных малочисленных народов (коми-пермяков, долган, бурят, коряк, ненцов, энцов и эвенок и др.);

7) использование наряду с русским языком в официальных сферах общения языка соответствующей народности;

8) особый порядок взаимоотношений с муниципальными образованиями, находящимися на территории административно-территориальных единиц с особым статусом.

Кроме того, в Уставе Забайкальского края в разделе об административно-территориальной единице с особым статусом закреплено создание консультативно-совещательного органа - Собрание представителей Агинского Бурятского округа, образуемого Законодательным Собранием Забайкальского края на срок своих полномочий. Собрание представителей обеспечивает формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливается Законодательным Собранием Забайкальского края (часть 3 статьи 106).

Таким образом, исходя из анализа положений законодательства субъектов Российской Федерации, образованных путем объединения нескольких субъектов Российской Федерации в новый субъект, мы приходим к выводу, что сегодня создание и функционирование административно-территориальных единиц с особым статусом в составе новых субъектов Российской Федерации, как верно отмечает В.А. Кряжков, по сути, представляет "воспроизводство прошлого, когда национальные (в дальнейшем автономные) округа, создававшиеся в целях защиты и развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в форме административно-территориальной автономии входили в состав краев (областей)", и фактически повторяет упомянутую выше политическую конструкцию, существовавшую с 1925 по 1990 годы. Исходя из выявленных существенных признаков, полагаем, что в настоящее время административно-территориальные единицы с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации представляют собой ни что иное как административно-территориальные автономии. При этом правовой статус таких автономий федеральным законодательством никак не определен.

Нам представляется, что правовой статус административно-территориальных единиц с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации следует законодательно закрепить в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, дополнить статью 2 закона понятием "административно-территориальная единица (муниципальное образование) с особым статусом", под которым следует понимать особое муниципальное образование в статусе городского округа, городского округа с внутригородским делением или муниципального района, созданное на основании закона субъекта Российской Федерации в качестве территориальной основы компактно проживающих коренных малочисленных народов Российской Федерации в целях их защиты, развития и гарантии реализации их прав на территории постоянного проживания.

В соответствии с этим дополнением перечня видов муниципальных образований следует, по нашему мнению, дополнить главу 3 закона статьей о вопросах местного значения административно-территориальной единицы с особым статусом и ее полномочиях по решению таких вопросов. Перечень вопросов местного значения необходимо сформулировать с учетом целей создания такого муниципального образования с особым статусом.

Также целесообразным будет внесение изменений в вышеуказанный Федеральный закон в части закрепления специальной системы органов местного самоуправления для административно-территориальных единиц с особым статусом, а также ряда других изменений, отражающих особый статус и цели административно-территориальных автономий в составе субъектов Российской Федерации.

2.2 Особенности конституционно-правового статуса национально-культурной автономии в Российской Федерации

Национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые истоки национально-культурной автономии в Российской Федерации содержатся в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Основной идеей международных соглашений в области межнациональных отношений, начиная с середины 40-х годов XX века, стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.

Всеобщая декларация прав человека 1948 года и явившаяся естественным ее продолжением Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года затрагивают вопросы защиты прав национальных меньшинств лишь косвенно. В частности, в них устанавливаются общие стандарты осуществления странами политики в области прав человека, в том числе и в сфере межнациональных отношений. Прямых регламентирующих норм, касающихся данной сферы, в рассматриваемых актах не было. Однако в них закреплялась неотъемлемость прав человека независимо от расы, национальности, вероисповедания и т.д. Данные нормы создали в международном праве тот фундамент, на котором впоследствии выросли более конкретизированные положения, направленные на защиту прав национальных меньшинств.

Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется положение, согласно которому в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Следовательно, пакт еще не ставит перед государствами-участниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав.

В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 01.08.1975) в разделе VII идет дальше и предусматривает: "Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области". Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.

В 90-х годах XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 году, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, разработанная в Совете Европы в 1994-1995 годах. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.