Мировой опыт государственного строительства показывает, что в большом по территории многонациональном государстве наиболее оптимальной формой государственного устройства является именно федерация, позволяющая сочетать специфику этнического состава населения с общегосударственными интересами.

Россия была провозглашена федерацией Советских национальных республик в январе 1918 года в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа Конституция (Основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. / История Советской конституции 1917-1957. С.76.. Это означало, что субъектами образующегося государства могли быть только национальные республики.

Текст Декларации полностью вошёл в первую российскую Конституцию 1918 года, ст. 11 которой определила, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику Там же..

Таким образом, за основу построения Российской Федерации была взята автономия, концепция, которая была разработана В.И. Лениным ещё до Октябрьской революции.

В 1918-1922 годах в РСФСР сложилось три формы автономии, высшей из которых стала автономная республика. Необходимо отметить, что в момент провозглашения РСФСР ещё не было создано ни одной автономной республики, которые затем вошли в её состав.

Первые республики сформировались в начале 1918 года. К примеру, Терская АССР возникла в начале марта 1918 года по решению съезда народов Терской области, и просуществовала до 1919 года - до захвата деникинской армией Северного Кавказа. 18 марта 1918 года провозглашена Советская республика Тавриды (Крыма), которая, правда, вскоре пала, но с перерывами существовала и в годы гражданской войны Халилов А. М. РСФСР - социалистическое федеративное государство. - Казань, 1967. С. 60.. Одной из самых крупных из автономных республик в то время была Туркестанская АССР, образованная в апреле 1918 года.

Отличительной особенностью первых автономных республик было то, что они создавались в рамках прежних административно - территориальных единиц и не представляли по своему характеру национальных государств. Поэтому автономные республики того периода были чаще всего многонациональными по своему составу и, как правило, недолговечными.

Образование автономных республик в первой половине 1918 года не требовало специального их признания Российской Федерацией, достаточно было их провозгласить на учредительных съездах Советов. Однако уже с принятием первой российской Конституции одного волеизъявления нации, пожелавшей самоопределиться в виде автономной республики, стало недостаточным. Требовалось решение высших органов государственной власти Российской Федерации о принятии автономной республики в состав РСФСР, равно как и разрешение на выход из состава федерации. Кроме того, после образования в 1922 году Союза Советских Социалистических республик, решение о создании автономных республик стало оформляться и актами союзных органов, поскольку такого рода акты вносили определённые изменения в структуру государственного устройства Союза ССР.

Во второй половине 20-х - первой половине 30-х годов активно осуществлялось строительство и развитие автономий в Российской Федерации. Этот процесс протекал в нескольких направлениях: с одной стороны, создавались новые автономные республики¹ Декрет ВЦИК и СНК от 27 мая 1920 года «Об Автономной Татарской Социалистической Советской Республике» // СУ РСФСР, 1920, №51, ст. 222; Декрет ВЦИК и СНК от 27 апреля 1922 года «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике»// СУ РСФСР, 1922, № 30, ст. 370., с другой - в высшую форму автономии - автономные республики - преобразовывался ряд автономных областей.

Все изменения, происходившие в государственном устройстве России, находили своё отражение в конституционном законодательстве. Однако, как показала практика, данное обстоятельство не способствовало подлинной реализации провозглашённых на конституционном уровне принципов федерализма как основы государственного устройства России, не защитило автономии от произвола властей в годы сталинизма, когда массовые репрессии обрушились на их национальные кадры. В результате этого были упразднены Чечено-Ингушская, Калмыцкая, Крымская автономные республики, ликвидированы автономии немцев Поволжья, карачаевского и балкарского народов.

Как отмечалось выше, в основу построения федерации был положен национально-территориальный принцип государственного устройства. «Сам по себе указанный принцип, если рассматривать его абстрактно, пишет О.И.Чистяков, довольно прост. Он означает выделение территории, населённой компактно каким-либо народом, или то же самое отграничение одного народа от других на определённой территории. При таком выделении создаётся национальное государство или какое-либо автономное образование.

Однако на деле, как считает автор, реализация национально- территориального принципа, если применять его до конца последовательно, оказывается, строго говоря, невыполнимой. Среди причин, объясняющих данный факт, он называет следующие:

- народы России веками жили вместе, поэтому размежевание между ними практически невозможно;

- веками складывающиеся экономические связи привели к возникновению разнонациональных комплексов, разрушение которых было бы пагубным для развития народов» Чистяков О.И. О национально-государственном размежевании в период становления Российской Федерации // Советское государство и право. 1991. №11. С.143-144..

Тем не менее, в процессе создания автономных республик именно национальный фактор был определяющим. Вместе с тем, по мнению А. М. Халилова, «обязательно учитывались экономическая целостность территории, общность или близость культуры, быта, языка соответствующих народов. Этими обстоятельствами объяснялось образование двунациональных Кабардино-Балкарской и Чечено-Ингушской автономных республик и многонациональной Дагестанской АССР».

Однако не во всех автономных республиках титульная нация составляла абсолютное или даже относительное большинство. Так, по данным переписи населения 1959 года, в четырёх автономных республиках РСФСР (Дагестанской, Тувинской, Чувашской и Кабардино-Балкарской) нации, давшие имя республике, составляли абсолютное компактное большинство. В трёх автономных республиках - Татарии, Северной Осетии и Якутии татары, осетины и якуты составляли относительное большинство в своей республике Итоги Всесоюзной переписи населения 1959 года. СССР. (Сводный том), М., 1962. С.202-204..

В остальных республиках, где титульная нация составляла меньшинство населения, имело место её национальная компактность, что и обусловило, наряду с другими обстоятельствами, выбор именно данной формы автономии.

В течение 1925-1930 гг. практически все существовавшие к этому времени автономные республики проделали большую работу по подготовке и принятию своих конституций, которые так и не были утверждены Всероссийским Съездом Советов в связи с возникшими разногласиями по поводу государственно-правовой природы АССР. Большинство присутствующих высказалось против определения АССР как государства, «мотивируя» это тем, что объём прав автономных республик не даёт возможности называть её государством.

Аргументы против природы АССР как государства выдвигались следующие:

- автономная республика организуется декретами союзной республики;

- АССР не дано право на самоорганизацию, на утверждение своих конституций, на организацию своей территории и т.п.;

- доказывалось, что АССР даны сверху союзной республикой без волеизъявления соответствующего народа. Отсюда вывод, что АССР не государство, а административно-территориальная единица союзной республики Югай А.Ф. Природа и правовое положение автономных советских социалистических республик в системе Союза ССР// Учёные записки Сарат. юрид. инст-та им. Д.И.Курского. Выпуск 111. Саратов, 1952. С.32..

Спор относительно государственно-правовой природы автономных республик имел место вплоть до 1937 года, когда, наконец, за последними был признан статус государства, хотя и не нашедший официального закрепления на конституционном уровне, и когда они получили право принимать свои конституции.

Конституционное развитие автономных республик напрямую связывалось с принятием союзных конституций и построенных в полном соответствии с ними конституций РСФСР.

В Конституции СССР 1924 года автономным образованиям уделялось мало внимания. О них упоминалось лишь в тех случаях, когда вопросы касались структуры Центрального Исполнительного Комитета, а именно:

Основной закон устанавливал непосредственное представительство автономных республик и автономных областей в Совете Национальностей - одной из палат союзного парламента - по пять депутатов от каждой республики Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических республик // История Советской конституции 1917-1957. С.226-237..

Конституция РСФСР 1925 года, принятая в соответствии с союзной конституцией 1924 года, правовому статусу автономных республик посвящала отдельную главу (IV), в которой определялась не только вся система органов государственной власти и управления АССР, но и порядок их организации и деятельности, основа их полномочий. В частности, высшим органом государственной власти автономной республики был съезд Советов, в период между съездами - ЦИК, в период между сессиями ЦИКа - Президиум ЦИКа. Органами государственного управления были Совнарком и наркоматы Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. 22 января..

Наркоматы как органы государственного управления автономных республик подразделялись на «автономные», подчинявшиеся только высшим органам власти АССР, и «объединенные», которые входили в систему «двойного подчинения», т.е., с одной стороны, они подчинялись высшим органам власти АССР, а, с другой - одноимённым наркоматам Российской Федерации.

Взаимоотношения Федерации и автономных республик в её составе по Конституции РСФСР 1925 года характеризовались тем, что за Центром закреплялось право решать буквально все вопросы внутренней и внешней жизни последних. Это и образование нового субъекта, преобразование автономной области в автономную республику, утверждение их конституций, установление границ автономий и разрешение споров между ними и др.

Конституция РСФСР 1937 года, принятая в соответствии с Конституцией СССР 1936 года, не внесла каких-либо коренных изменений в правовой статус автономных республик, в их взаимоотношения с вышестоящими органами.

Изменения коснулись системы государственных органов АССР: их высшие органы были полностью построены по типу высших органов РСФСР. Так, высшим органом государственной власти АССР стал Верховный Совет, а в период между сессиями - его Президиум; высшим исполнительным и распорядительным органом - Совет Министров АССР, органами отраслевого государственного управления - соответствующие министерства и ведомства.

Отдельным изменениям подверглась и законодательная сфера. Так, автономные республики лишились права законодательной инициативы, которым они обладали до принятия Конституции РСФСР 1937 года. В то же время центральные органы утратили право отменять акты высших органов государственной власти и управления автономных республик. Представители последних стали входить с правом решающего голоса в состав Президиума Верховного Совета РСФСР в качестве заместителей председателя Президиума Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. 22 января..

Конституция РСФСР 1978 года, принятая в соответствии с Конституцией СССР 1977 года, существенно не расширила правовой статус автономных республик Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. - М.: Известия, 1978.. Однако впервые на уровне законодательства РСФСР автономные республики стали называться государствами. Впрочем, указанное обстоятельство в действительности никак не повлияло на их фактическое положение. Отныне не требовалось утверждения их конституций центральными органами власти. Хотя в этом и не было необходимости. Ибо их основные законы строились в полном соответствии с конституциями вышестоящего уровня.

Важное значение имела ст. 72 Конституции РСФСР 1978 года, которая устанавливала исключительную компетенцию Федерации, причём, перечень предметов её ведения был открытым. Это означало, что фактически все вопросы, входящие в компетенцию автономных республик, находились в ведении Российской Федерации. Поэтому норма о том, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к её ведению, по меньшей мере, носила декларативный характер.

Какова же была юридическая природа автономных республик, какие правовые признаки, свойственные им как субъектам Российской Федерации, отличали названную форму автономии от других составных частей России.

По устоявшемуся в литературе мнению, юридическую природу АССР характеризовало следующее:

1) Она являлась государственно-политической, высшей формой советской автономии, т.е. пользовалась таким правом организации - самоуправления, которое связано с её деятельностью как государства. В то время как субъекты административно-политической автономии (автономные области и национальные округа), а также административно-территориальные единицы (края и области), входившие в состав РСФСР, такого права не имели.

2) АССР обладала атрибутами, свойственными Советскому социалистическому государству.

3) Она представляла собой не суверенное государство, осуществлявшее государственную власть на автономных началах;

4) Автономная республика являлась составной и неразрывной частью союзной республики - РСФСР.

Остановимся на некоторых признаках, характеризовавших АССР, пусть и в несколько усечённом виде, как государство.

Во-первых, автономная республика имела собственную конституцию и осуществляла текущее законодательство по вопросам своей компетенции. При этом ни одна из статей её конституции или иного акта республиканского уровня не могли быть изменены без согласования с Центром, чем и обеспечивался единый и неизменный статус автономных республик. Основные законы последних отличались единообразием, различия заключались лишь в названиях самих республик.

Во-вторых, в АССР функционировали свои высшие органы государственной власти и управления, органы правосудия и прокурорского надзора, которые являлись составной частью системы органов власти РСФСР.

В-третьих, автономная республика имела свою территорию, которая не могла быть изменена без её согласия. Однако территориальным верховенством, в прямом смысле этого слова, последняя не обладала, поскольку вопросы административно-территориального устройства решались на федеральном уровне, что также усиливало начала бюрократической централизации и ограничивало самостоятельность автономных республик.

В-четвёртых, гражданство как характерная черта государства применительно к автономной республике также имело свою особенность. В частности, устанавливая институт собственного гражданства, правом приёма в него республика не обладала.

И, наконец, в-пятых, автономная республика имела, хотя и в специфическом виде, собственные государственные символы. Так, государственным гербом и флагом АССР были соответственно государственный герб и флаг РСФСР с надписью о соответствующей автономной республике. Каждая АССР имела свою столицу.

Таким образом, наличие вышеизложенных ограничений в правовом статусе автономных республик, обусловленных тем, что последние осуществляли государственную власть на автономных началах, и, следовательно, не обладали верховенством в решении вопросов своей внутренней жизни, свидетельствует о том, что государством в прямом смысле этого слова они не являлись. В действительности автономная республика была лишь государственно-правовой формой самоопределения народа республики и функционировала как организация территориального самоуправления.

Одним из наиболее спорных в советской правовой науке являлся вопрос о наличии у автономной республики государственного суверенитета. По данной проблеме среди учёных не было единства взглядов. Так, одни признавали автономные республики суверенными государствами, поскольку считали суверенитет неотъемлемым атрибутом государства Шапсугов Д.Ю. Вопросы суверенитета и государственно-правовая природа автономной республики. Автореф. ... канд.юрид.наук. Ростов н/Д, 1971. С. 18.. Другие признавали за ней отдельные элементы суверенитета, к которым, по их мнению, относились ограниченная учредительная власть и территориальное верховенство Левин И.Д. Вопросы советского государства и права. М. 1957. - с. 243-244.. Однако большинство авторов считали автономную республику не суверенным государством Еникеева З.Г. Автономная республика - советское социалистическое государство. М., 1964. - С. 11-12., обосновывая свою точку зрения тем, что пределы её государственной власти очерчивались союзной республикой, в состав которой она входила.

Российская Федерация всегда и особенно в советский период своего развития отличалась жёстко централизованной, по существу, унитарной моделью управления своими субъектами - автономными республиками. Особенно наглядно указанное обстоятельство проявлялось во взаимоотношениях органов государственной власти. Так, Президиум Верховного Совета АССР представлял в Президиум Верховного Совета Федерации стенографические отчеты своих сессий с тем, чтобы последний мог «контролировать соответствие законодательства автономных республик законам СССР и РСФСР, анализировать и обобщать деятельность Верховных Советов автономных республик» Каримов A.M. Высшие органы государственной власти автономной республики. Казань, 1970. С. 77..

Совет Министров автономной республики также находился в непосредственном подчинении государственных органов вышестоящего уровня. Так, Совет Министров РСФСР мог приостановить исполнение актов Правительства АССР, а Президиум Верховного Совета РСФСР данные акты мог отменить.

Такая же зависимость наблюдалась и в сферах государственного планирования, бюджетного финансирования. Так, разработка народнохозяйственного плана и бюджета автономной республики и их осуществление велось под непосредственным контролем Федерации, поскольку последние являлись неотъемлемой частью соответственно государственного плана и единого государственного бюджета РСФСР.

Необходимо отметить, что, несмотря на так называемый федеративный характер отношений Центра и автономных республик, вплоть до 1991 года в структуре Российского парламента не было отдельной палаты, выражавшей интересы последних. Однако при этом, как отмечалось выше, автономии были представлены в законодательном органе Союза ССР - в Совете Национальностей, где автономной республике до принятия Конституции СССР 1977 года принадлежало пять мест, а после - их число было увеличено до 11.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на конституционное закрепление федерализма как принципа национально- территориального устройства нашего государства, реального развития он так и не получил, поскольку Российская Федерация стояла на позициях жесткого централизма, получившем своё выражение в фактическом бесправии субъектов Федерации, каковыми являлись автономные республики.

В юридической литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости расширения прав автономных республик. В частности, предлагалось усилить роль и самостоятельность их представительных органов государственной власти; устранить ненужную опеку со стороны вышестоящих органов; укрепить финансовую базу их экономической самостоятельности и т.д. Железнов Б.Л. Советское автономное государство (Вопросы теории). Автореф. ...докт.юрид.наук, - М., 1989. С. 13, 32,37; Еникеева З.Г. Указ.соч. С.68-70.. При этом отдельными авторами выдвигались даже предложения признать за последними суверенную природуЯгудин Ш.Ш. Политико-правовой статус автономной республики в советской федерации // Государство и право. 1990. С. 12..

Таким образом, к середине 80-х годов накопилось немало проблем, сдерживавших эффективное развитие автономных республик и требовавших скорейшего законодательного решения.

Не желая быть субъектами «второго сорта», автономные республики стали предпринимать попытки повысить свой правовой статус и уравнять своё положение с союзными республиками. Причём это было поддержано законодательством Союза ССР. Так, в Законах СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270. и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в положение субъектов Союза ССР. Все права и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закреплялись для союзных и автономных республик одинаково. Важное значение имело то, что указанными актами предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г., также указала на необходимость существенного расширения прав составных частей нашего государстваТам же. № 2. Ст. 22.. Именно это и явилось мощным толчком для изменения государственно-правового статуса бывших автономных республик. При этом необходимо отметить, что уже изначально стала осуществляться политика выделения их особого правового статуса.

После принятия Россией Декларации о государственном суверенитете в автономных республиках начался свой «парад суверенитетов». Примерно за полгода, с августа 1990 года до начала февраля 1991 года, из 16 существовавших к тому времени автономных республик 13 приняли декларации о своём государственном суверенитете. Две из них, Мордовская АССР и Дагестанская АССР, приняли декларации о государственно-правовом статусе.

Республики по существу отказались от статуса автономных и провозгласили себя суверенными государствами, устанавливающими договорные отношения с Российской Федерацией.

При этом одни республики (Алтай, Бурятия, Саха (Якутия), Тува и др.) объявили себя суверенными государствами в составе РСФСР, т.е. заявили о своём суверенитете не разрывая связи с Россией Декларация о государственном суверенитете Горно-алтайской Автономной Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990г. II Сборник законов Республики Алтай. 1992. Выпуск 1. С. 3; Декларация о государственном суверенитете Бурятской Советской Социалистической Республики от 8 октября 1990г. // Ведомости Верховного Совета и Совета Министров Бурятской ССР. 1991. №1; Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики от 27 сентября 1990 г. II Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990-1991 годы. С. 7; Декларация о государственном суверенитете Советской Рреспублики Тува от 12 декабря 1990 // Тувинская правда. 1990. 14 декабря.. Другие же (Татарстан и Башкортостан) по существу объявили о своей полной самостоятельности и независимости, поскольку не было и речи о вхождении этих республик в состав Российского государства Декларация о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990г. // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. №1. Стр. 3; Декларация о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики от 11 октября 1990г. // Советская Башкирия. 1990. 12 октября..

Некоторые декларации содержали положения, которые могли быть реализованы только в случае полного разрыва государственных связей с Россией и Союзом ССР. К примеру, Декларация Республики Коми закрепляла за республикой право на формирование своей финансовой и кредитной системы, собственной таможенной службы, а также право выхода республики из состава России и даже из Союза ССР Декларация о государственном суверенитете Коми Советской Социалистической Республики от 29 августа 1990 г. // Красное знамя. 1990. 5 сентября..

Во многих декларациях было закреплено верховенство собственной конституции и законов республик в пределах их полномочий, а также возможность опротестования и приостановления актов федеральных органов государственной власти, выходящих за пределы своей компетенции и ущемляющих интересы республик.

Как справедливо отмечалось в литературе, «государственный суверенитет, провозглашённый в декларациях автономных республик, обретал огромную разрушительную силу, направленную против государственного единства Российской Федерации» Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник МГУ. Сер. Право. 1994. №4. С.5.. Видимо, поэтому идея государственного суверенитета бывших автономных республик так и не была закреплена в Конституции России. Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 года из названия республик было исключено определение «автономная» и последние получили официальное наименование «республики в составе Российской Федерации».

На практике Декларации оказали сильное воздействие на развитие государственности других составных частей Российской Федерации. Так, законами от 3 июля 1991 года четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) преобразовались в республики в составе РСФСР.

«Пресловутый «парад суверенитетов», - отмечалось в литературе, - нанёс смертельный удар по единству России. И сейчас мы предпринимаем лихорадочные усилия для того, чтобы сохранить РСФСР как единое и неделимое государство» Хасбулатов Р.И. Не рвать Россию суверенитетами // Известия. 1991. 12 марта..

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привёл к идее подписания Федеративного договора Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации - России в редакции 1992 г. - М., 1993.. Центр и составные части России впервые попытались совместно, на основе договорённости и новых принципов разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделённой власти.

Итогом подписания этого документа явилось то, что республики, в отличие от других составных частей России, получили статус суверенных государств. Об этом свидетельствует анализ закреплённых за ними новых полномочий:

Во-первых, им предоставлялась вся полнота государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые переданы в ведение Федерации. Кроме того, за ними закреплялось право территориального верховенства.

Во-вторых, республики признавались самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими субъектами Российской Федерации.

В-третьих, земля и её недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. В то время как в договоре с административно-территориальными единицами указанные объекты признавались фактически федеральной собственностью.

В-четвёртых, республиканским органам государственной власти была предоставлена возможность введения на собственной территории чрезвычайного положения, с обязательным уведомлением об этом высших федеральных органов государственной власти.

В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий Умнова И.А. Указ.соч. С.64..

Действительно, анализ положений указанного договора подтверждает, что края, области, города федерального значения и автономные образования получили более ограниченный правовой статус, по сравнению с республиками.

Это выражается в следующем: во-первых, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации установил более широкий круг предметов совместного ведения. К примеру, такие вопросы, как защита прав национальных меньшинств и режим пограничных зон, разграничение государственной собственности и др. были отнесены только к предметам совместного ведения Федерации и составляющих её республик. Причём указанный перечень был закрытым, в то время как договоры с другими составными частями Федерации допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения.

Во-вторых, характеризуя законодательные полномочия участников Федеративного договора, следует отметить, что только республики обладали правом принятия законов, только республикам гарантировалось предварительное рассмотрение в Верховном Совете России их предложений по законопроектам в сфере совместного ведения. В то же время в договоре с органами власти других территорий говорилось лишь о предварительном направлении этих законопроектов данным участникам.

Кроме того, в протоколе к Договору с республиками Федеративного договора, содержалось положение о необходимости особого представительства республик и других автономных образований в составе одной из палат высшего законодательного органа РФ: не менее 50 процентов мест Федеративный договор: Документы. Комментарий / Редкол.: Абдулатипов Р.Г. и др. - М., 1992. С. 16..

Таким образом, неравноправие, заложенное в Федеративном договоре, получившее дальнейшее развитие на практике, привело к установлению наиболее выгодного положения республик по сравнению с другими составными частями Федерации, к выделению особой природы этих государственных образований.

Федеративный договор сыграл историческую роль. Он действительно предотвратил обострение конфликта и спас Россию от распада. Однако не по всем вопросам удалось принять согласованные решения. Многое осталось неурегулированным.

Так, не все республики согласились с положениями Федеративного договора. В частности, не подписали договор Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Как известно, Республика Татарстан выступала за двухсторонний договор с Россией, а Чеченская Республика в нарушение Конституции Российской Федерации провозгласила себя независимым государством. Особые условия к Федеративному договору оговорила Республика Башкортостан Постановление Верховного Совета Республики Башкортостан от 28.03.1992 №ВС-11/1 «О проекте Федеративного договора» (договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти Республик в составе Российской Федерации) // Законы Республики Башкортостан. 1992. Выпуск III..

Важным шагом на пути оформления правового статуса республик стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, которая поглотила Федеративный договор, восприняв отдельные его положения. Основной Закон, несмотря на закрепление принципа равноправия субъектов Федерации, всё-таки сохранил за республиками некоторые особенности. Вместе с тем отсутствие положения о суверенитете последних несколько понизило их статус, поставив их фактически на одну ступень с другими субъектами Российской Федерации.

Следующим этапом, в ходе которого статус республик в составе РФ определяется более чётко, стал процесс заключения договоров и соглашений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе РФ.

В начале 90-х годов Центр был вынужден пойти на подписание отдельных договоров с некоторыми субъектами Федерации. Изначально данный шаг рассматривался в качестве временной, исключительной меры в целях сохранения государственного единства России. Однако конституционное закрепление права на заключение указанных договоров привело к тому, что в договорный процесс были включены большинство субъектов Федерации.

Так, начиная с 1994 и по 2000 год, было заключено более 50 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации и около 290 соглашений. Среди республик такие договора подписали Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Северная Осетия (Алания), Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия, Республика Коми, Чувашия, Марий Эл.

Первый такой договор был заключен для урегулирования спорных вопросов в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан в феврале 1994 года, последний - с Москвой в июне 1998 года.

Как известно, указанным договорам было свойственно огромное количество недостатков, главным из которых было их противоречие действующему федеральному законодательству и, прежде всего, нормам Конституции РФ.

В правовой литературе выделяют три основных группы противоречий договоров федеральной Конституции. Анализ положений указанных договоров выявляет следующие:

Во-первых, включение вопросов исключительного ведения Российской Федерации в круг предметов совместного ведения Федерации и её субъектов. К примеру, это защита государственной и территориальной целостности (п.«г» ст.4 Договора с Кабардино-Балкарией, п.2 ст.4 Договора с Башкортостаном, п.2 ст. III Договора с Татарстаном), размещение воинских частей на территории республики (п.«ф» ст.4 Договора с Кабардино-Балкарией), разработка и утверждение федеральных программ социально-экономического развития соответствующих территорий (п.п. «б», «в», ст. 1 Договора с Бурятией, ст. 2 Договора с Удмуртией), вопросы конверсии (ст. 2 Договора с Удмуртией), вопросы таможенной политики (ст. 2 Договора с Удмуртией) и т.д.

Во-вторых, включение вопросов исключительного ведения России в перечень предметов ведения субъектов, например, осуществление помилования лиц, осужденных судами республик (п. 5 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. 2 ст. 3 Договора с Башкортостаном), решение вопросов республиканского гражданства (п. «к» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией), введение на территории Республики чрезвычайного положения (п. «х» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией), участие в международных отношениях, установление отношений с иностранными государствами и заключение с ними соглашений (п. 11 ст. II Договора с Татарстаном).

В третьих, включение вопросов совместного ведения в перечень предметов ведения субъектов, например, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п.«ж» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией, п.1 ст. 2 Договора с Татарстаном), вопросы адвокатуры и нотариата (п. 3 ст. 2 Договора с Татарстаном), правовое регулирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования (п. 4 ст. 2 Договора с Татарстаном), внешнеэкономическая деятельность (п. «и» ст.1 Договора с Республикой Саха (Якутия) Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. №11 (29). Ст. 575; Кабардино-Балкарская правда. 1994. 8 июля; Известия Удмуртской Республики. 1995. 24 октября; Республика Саха. 1995. 5 июля; Российская газета. 1995. 14 ноября..

Кроме того, следует отметить, что зачастую республиканские законодатели придавали указанным договорам более высокую юридическую силу, нежели федеральным законам.

Многие республики в дополнение к договорам заключили с федеральным центром соглашения, разграничивающие полномочия по предметам совместного ведения в области социально-экономического развития, международных и внешнеэкономических связей, бюджетных отношений и т.д. Так, с Республикой Татарстан было подписано 12 соглашений, с Республикой Саха (Якутия) - 15, с Чувашией - 3, с Республикой Кабардино-Балкария к договору никаких дополнительных соглашений заключено не было. Необходимо отметить, что соглашениям были присуще те же недостатки, что и в целом договорам о разграничении компетенции между Федерацией и её субъектами Российская газета. 1998. 23 июня..