Становление и развитие Российской Федерации как государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Становление и развитие Российской Федерации как государства

2010 г.

ПЛАН

Введение

Глава I. Становление и развитие Российской Федерации

1.1 Развитие Российской Федерации в составе Союза ССР

1.2 Развитие Российской Федерации на современном этапе и принципы построения РФ

1.3 Асимметрия конституционного статуса субъектов РФ

Глава II. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ

2.1 Конституционное равноправие субъектов и договорные отношения

2.2 Конституционно-правовой статус республик в составе РФ

2.3 Конституционно-правовой статус краев, областей, городов федерального значения

2.4 Конституционно-правовой статус автономной области, автономного округа

2.5 Способы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами

Глава III. Организация законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ

3.1 Органы законодательной власти

3.2 Органы исполнительной власти РФ

Введение

Элементы федерализма в России появились в процессе вхождения в ее состав других народов, княжеств, ханств и государств, как и насильственного присоединения к ней иных территорий. Обоснованной, базирующейся на исторических фактах является концепция о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. В "Русской правде", "Новгородской и Псковской судебных грамотах", Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г., в законодательстве Петра I и последующего периода развития Российского государства отражены идеи самоуправления разных по составу населения и географии княжеств, ханств, земель, царств, губерний, наместничеств и других административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства См.: Абдулатипов Р. И., Болтеникова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 4 кн. М., 1993; Ерошкин Н. П. История государствен-ных учреждений дореволюционной России. М., 1997; Исаев И. А. История государства и права России. М.. 1994; Жабрее А. А., Межевич Н. М. Историко-правовые основы российского федерализма: Курс лекций. СПб., 1998; Ященко А. С. Указ, работа, глава Русский Федерализм. С. 747--791; Крас-ное Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблема модернизации. М., 2000 и др..

Процесс практического решения проблемы становления федерализма в России сопровождался столкновением многих концепций и проектов. Так. в проектах декабристов предлагались такие формы государственного устройства, как унитарная единая и неделимая республика, республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы, конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий, конфедерация для местных союзов волостей, образованных по национальному или экономическому принципу. См.: Цинчук Р.А. Идеи федерализма в российском политическом измерении // Федерализм: глобальные и российские измерения (материалы научно-практической конференции). Казань, 1993. С.105.

Глава I. Становление и развитие Российской Федерации

1.1 Развитие Российской Федерации в составе Союза ССР

Категорическое неприятие федерализма проявил Пестель. По его мнению, федеративное государственное устройство неприемлемо вообще, а для России, в силу ее разнородности - тем более. Пестель исходил из того, что области Российского государства "не только различными законами судятся, но совсем "различными языками" говорят, совсем различные веры исповедуют, их жители различные происхождения имеют, к различным державам, некогда принадлежали; и потому, если эту разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что разнородные области скоро от коренной России отлучатся, и оно скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но даже может быть и свое место между большими и главными государствами... А поэтому, всякая мысль о федеративном устройстве Российского государства отвергается совершенно, как пагубнейший вред и величайшее зло". Пестель П.И. Русская правда. СПб., 1906. С.23.

С введением в 1860--1870 гг. городского и земского самоуправления в определенных кругах России появилось негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народов, в том числе русского.

В конце XIX - - начале XX вв. в условиях обострения национальных отношений в России этот вопрос обсуждался в Государственной думе, появилось множество публикаций по проблемам автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументациях в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. Только в 1900--1907 гг. в России были изданы десятки работ по проблемам автономии и федерализма. Среди них: Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. Вл. И. Гессена. 1906.; Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. 1917; Лазерсон М. Я. Автономия и федерация. 1906; Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. 1906; Пименова Э. Единство государства и автономия. 1906; Ратнер М. Б.О национальной и территориальной автономии. 1906; Саликовский А. В. Что такое автономия и федерация. 1917; Снарский А. Т. Автономия и федерализм. 1907 и др.

В этот же период стали появляться общероссийские и национальные политические партии, уделявшие большое внимание национально-государственному устройству России. Предлагались идеи о "единой и неделимой России", "России для русских", создании областных союзов для самоуправления, введении местной автономии и культурного самоопределения народов России, культурно-национальной автономии, самоопределении наций, вплоть до их отделения от Империи.

Видный представитель анархизма М.А. Бакунин представлял федерацию как соединение племенных союзов. В частности, он призывал создать "славянскую федерацию". "Мы, -- писал он, -- будем стремиться вместе со своим племенем славянским к осуществлению заветной славянской мечты: великой и вольной федерации Всеславянской, где каждый народ, велик или мал, будет вместе вольным и братски с другими народами связанным членом; чтобы каждый стоял за всех и все -- за каждого, и чтобы не было в братском союзе особенных государственных сил, чтобы не было ничьей гегемонии, но чтобы существовала единая и нераздельная славянская сила". Бакунин М.А. Народное дело // Соч. СПб., 1906. Т.1. С.231-232. В последующем Бакунин предсказывал возможность создания "универсальной федерации", призванной объединить народы всего мира. Согласно его плану "свободная федерация" объединит индивидов в коммуны, коммуны -- в провинции, провинции -- в нации, наконец, нации -- в соединенные штаты Европы, а затем всего мира. Бакунин считал, что субъектами такой федерации будут не объединенные в ней государства, а отдельные индивиды, коммуны и провинции, объединенные в нации. В итоге федерация рассматривалась не как форма государственного устройства, а как организация "свободных племенных союзов".

Сравнительный анализ концепций федерализма в работах зарубежных и отечественных мыслителей и в процессе создания федеративных государств в разных странах в XVIII - начале XX вв. содержится в фундаментальном труде А. С. Ященко "Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства" (1912). Рассматривая позитивный и негативный опыт федерализма в ряде стран мира, Ященко пришел к выводу о неприменимости федеративного государственного устройства в России. "Являясь желанными для внесения порядка в те отношения, которые еще находились в периоде анархии, - писал Ященко, -- эти формы, сами по себе, далеки от совершенства, они лишь компромисс, лишь меньшее из зол. Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральной и местными властями. Но даже у народов, наиболее способных к подчинению закону и судебным решениям, мы видим неизбежную диктацию к образованию унитарного государства. Такова уж тенденция политического развития человеческого общества.

Мы не думаем, что есть основание изменить этот общий взгляд на федерализм специально для России. Рассмотрение экономики федеративных форм и идей с достаточной ясностью нам показали, что появление жизнеспособного федерализма есть лишь выражение роста унитарной идеи. В России же федерализм мыслим лишь как раздробление единой суверенной власти, и потому он должен быть безусловно осужден... Положение в России совсем иное, чем, скажем, в Австро-Венгрии. В Австрии федерализм и национальная децентрализация имеют смысл и неизбежны именно потому, что там нет безусловно господствующего центра, нет имперской национальности, и вследствие этого государство не может быть справедливо организованным иначе как на политическом равновесии национальностей. Иное дело Россия -- страна с преобладающим, громадное большинство составляющим русским населением и незначительным меньшинством инородческим...

Если в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, то, наоборот, следует всячески содействовать разумному и целесообразному самоуправлению как жизнь созидающему и утверждающему началу". Ященко А.С. Указ. соч. С.786-788.

Отрицая возможность федеративного устройства Российского государства, Ященко обосновал необходимость создания широкого самоуправления.

С широким разбросом программных положений по вопросу будущего государственного устройства к событиям февраля--октября 1917 г. пришли также российские социал-демократы. По вопросу федерализма их концепции во многом обусловливались эволюцией взглядов на эту проблему идейных предшественников -- западных социал-демократов.

Крайне радикальным ответвлением социал-демократии оказался большевизм в России, выступивший в роли ортодоксального наследника марксизма. Негативное отношение лидеров "Союза коммунистов" К. Маркса и Ф. Энгельса к федеративному государственному устройству, именуемому ими "порождением капитализма", было характерно и для лидеров большевизма в дореволюционный период их деятельности. Создатели теории революционного преобразования капитализма в коммунизм исходили из необходимости коренной ломки социально-политических и экономических отношений старого общества, в осуществлении которой главная роль отводилась государству диктатуры пролетариата. Эта основополагающая концепция лежала в основе их взглядов на форму государственного устройства после победы социалистической революции.

В основном Маркс и Энгельс выступали за централизованное государство, которое создавало наиболее благоприятные условия для объединения рабочего класса и других трудящихся масс в борьбе за социалистическое преобразование общества. Притом они считали, что федерация сможет способствовать достижению этой цели лишь в тех странах, где она станет политической формой создания единого централизованного государства.

Аналогичное отношение к федерации выразил В. И. Ленин. В речи на II съезде РСДРП (1903) он указывал, что "федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к данной русской действительности. Федерация вредна, ибо она узаконивает особенность и отчужденность, возводит их в принцип, в закон". В статье "О манифесте союза армянских социал-демократов" (1903), в "Критических замечаниях по национальному вопросу" (1913) и в ряде других работ дооктябрьского периода он отстаивал неприемлемость федерации для будущего социалистического государства. Обоснование своей позиции Ленин мотивировал также тем, что федерация ослабляет экономическую связь и является "негодным" типом для единого государства.

В отличие от позиции Ленина и его сторонников в «Манифесте союза армянских социал-демократов» (1902) говорилось? «Принимая во внимание, что в состав русского государства входит много различных народностей, находящихся на разных ступенях культурного развития, и полагая, что только широкое развитие местного самоуправления может обеспечить интересы разнородных элементов, мы считаем необходимым в будущей свободной России учреждение федеративной республики". Одновременно в Манифесте отмечалось, что для кавказских народов Программа армянских социал-демократов требует не политической автономии, а автономии относительно культурной жизни, т. е. свободы языка, школ, образования и т. п. Примечательно и то, что право на самоопределение рассматривалось не только как право на безусловное отделение, но и как право на федеральную связь.

В положениях Манифеста Ленин усматривал противоречивость: "В самом деле, можно ли, с их точки зрения, говорить о требовании федеративной республики? Федерация предполагает автономные национальные политические цели, а Союз отказывается от требования национальной автономии. Чтобы быть вполне последовательным, Союз должен устранить из своей Программы требование федеративной республики, ограничиваясь требованием демократической республики вообще". См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.7. С.104-105. Определенная несогласованность была допущена также теми, кто выдвинул право наций на самоопределение и одновременно призывал к созданию единой централизованной (унитарной) республики. Ведь если федерация отвергалась главным образом потому, что она ослабляла экономическую связь в государстве, значит, не учитывалось главное ее назначение -- демократическое решение вопроса государственного устройства вообще и национального вопроса в многонациональном государстве -- в частности. Такая несогласованность, как видно, возникала из утопии лидеров большевистской партии о возможности мировой пролетарской революции, во имя которой игнорировались и приносились в жертву национально-государственные интересы многих народов. "Не дело пролетариата, -- писал Ленин, -- проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата -- теснее сплачивать как можно широкие массы рабочих всех и всяких национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм". Там же. С.105. Исходя из эволюции своих концептуальных положений, в политической пропаганде большевиков, с одной стороны, развивалась идея о стремлении к союзу всех народов, добровольному объединению «пролетарско-крестьянской республики Российской с республиками какой угодно иной нации», а с другой -- о предоставлении возможности «вообще всем народам без изъятия решить вполне свободно, хотят ли они жить в отдельном государстве или союзном государстве с кем угодно». См.Е Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.31. С.436-437; Т.32. С.7,41.

Такая двойственность концепции большевиков обусловливалась бурным подъемом национально-освободительного движения, сопровождавшимся усилением тенденции самоопределения, образования своих государств. В этих условиях на VII (Апрельской) конференции РСДРП (1917) было принято решение о том, что «за всеми нациями, входящими в состав России, должно быть признано право на свободное отделение и на образование самостоятельного государства». КПСС в резолюциях и решениях… И.I. С.448.

Начавшиеся радикальные преобразования политического и социально-экономического строя обусловили необходимость практического решения вопроса о форме государственного устройства в многонациональной России. Перед лицом распада Российской империи и образования самостоятельных государств на ее окраинах лидеры большевиков вновь вернулись к идее федерализма. Провозглашенные ими на пути завоевания политической власти основные положения программы РСДРП в области национальной политики с некоторыми дополнениями были закреплены в «Декларации прав народов России», утвержденной СНК РСФСР 2 (15) ноября 1917 г., которая провозгласила: признание наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; равноправие и суверенность всех народов; недопустимость каких-либо национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; обеспечение свободного развития национальных меньшинств и этнографических групп, разных языков и культур; создание добровольного, равноправного союза свободных наций как федерации советских национальных республик.

Несколько позже в ряде деклараций и постановлений конституционного значения эти положения нашли дальнейшее развитие и конкретизацию. Так, на третьем Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой провозглашалось, что Россия отныне становится Российской Советской Социалистической Федеративной Республикой. Тем самым федеративное государственное устройство в России устанавливалось волей «революционной власти». При этом «союз свободных наций» создавался не на основе волеизъявления самих народов, а решался Советами рабочих и крестьян, которым Декларация предоставляла функцию определения вопроса о том, будут ли они участвовать и на каких основаниях в «федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Такой подход в организации федерации в России был установлен также в резолюции Третьего Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики».

Таким образом, основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобрели силу политико-правовых директив, закреплялись в декларациях и постановлениях Советской власти, а затем -- в Конституции РСФСР. См.: Собрание нормативных актов по Советскому государственному праву. М., 1984. С.25-26; Чистяков О.И. Становление российского федерализма (1917-1920 гг.). М., 1966. С.107-110, 123-126 и др.

В преамбуле Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов (июнь 1918 г.), провозглашалось установление межнациональных отношений на основе самоопределения наций, предоставления права «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем полномочном советском съезде: желают ли они и на каком основании участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеративных советских учреждениях».

Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 г., когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов. В 1918 г. частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая Советские Республики. Во второй половине 1918 г. наряду с автономными республиками формируются трудовые коммуны, а с 1920 г. -- автономные области. Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился в конце 1922 г. К тому времени в состав РСФСР входили 8 автономных республик (Туркменская, Киргизская, Горская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская), 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Удмуртская, Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгейская, Чеченская) и 2 трудовые коммуны (Немцев Поволжья и Карельская).

Стремление к образованию с Россией единого федеративного государства проявили возникшие после развала Российской империи республики. По мере утверждения советской власти в Белоруссии, в Украине, в Закавказье эта проблема становилась все более актуальной. Велись интенсивные переговоры и обсуждения, заключались двухсторонние и многосторонние договоры. Однако в процессе практического решения объективно возникшей, но сложной задачи создания единого федеративного государства обнаружились различные подходы. Одни предлагали создать «конфедерацию республик», другие выступали за «автономизацию». Но становилось очевидным, что «конфедерация» не обеспечит достижения поставленной цели -- создания единого государства, -- а «автономизация» может привести к нарушению принципа равноправия объединяющихся республик, к проявлению великодержавно-шовинистических тенденций со стороны «державной нации».

В процессе обсуждения этих проблем серьезные разногласия обнаружились между лидерами большевиков по предложенной Сталиным концепции «автономизации», суть которой состояла в том, чтобы национально-территориальные образования вошли в Российскую Федерацию, но не как равноправные суверенные республики в составе Союза ССР. Тем самым не только нарушался принцип равноправия субъектов федерации, но и не обеспечивалось требование «автономии», которое означало предоставление независимости и демократического самоуправления. В первый период выработки Программы партии по национальному вопросу областная автономия рассматривалась как основная форма его демократического решения. Когда же реальная действительность привела к необходимости федеративного устройства многонационального государства, то сталинская «автономизация» становилась помехой добровольному и равноправному объединению республик. Поэтому во время обсуждения данного вопроса в независимых республиках большинство из них высказывалось о неприемлемости такого объединения. Они поддержали отрицательное отношение Ленина как к конфедерации, так и к «автономизации», одобрив предложенную им концепцию создания федерации равноправных республик Союза ССР. Решения по ее одобрению приняли ЦИК УССР (16 октября 1922 г.), I Закавказский съезд Советов (13 декабря 1922 г.), IV Всебелорусский съезд Советов (18 декабря 1922 г.), X Всероссийский съезд Советов (18 декабря 1922 г.). I съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. утвердил два документа: «Декларацию об образовании СССР» и «Договор об образовании СССР». Подробно о создании советской федерации см.: История советской Конституции (в документах 1917-1956гг.). М., 1957; Национальная государственность союзных республик. М., 1968; История национально-государственного строительства в СССР (1917-1978). В 2-х томах. М., 1979; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; Берендеев О.В. Демократический централизм советской федерации. М., 1982; Губогло М.Н. Национальные процессы в СССР. М., 1991; Джунусов М.С. Введение в марксистско-ленинскую теорию наций. Ашхабад, 1988; Златопольный Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1969 и др.

В первом из них говорилось, что СССР является добровольным объединением народов, доступ к которому открыт всем республикам «как существующим, так и имеющим намерение возникнуть в будущем»; за каждой республикой сохраняется право выхода из Союза. Второй документ определял основы объединения: предметы ведения центра и республик, конструкцию органов власти и управления, гарантии суверенных прав и т. п. Таким образом, в итоге длительных дискуссий были определены основные принципы устройства советского многонационального государства, закрепленные в Декларации и Договоре об образовании СССР, принятых I съездом Советов Союза ССР.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республики. Он прежде всего характеризуется изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны -- Немцев Поволжья и Карельская -- преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии -- национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ -- Коми-Пермяцкий. В 1929--1930 гг. в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа -- Карякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период происходит и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя - Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской Республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена, и на ее базе были созданы две автономные области -- Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к наиболее высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 г. -- Удмуртия, также являвшаяся автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1925 г. ограничивался круг полномочий верховных органов республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в рамках Союза ССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право свободного выхода из Союза. Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в новой редакции ей посвящена специальная глава. Кроме того, вопросы автономии закреплялись и в других статьях. Конституция определила формы автономии -- автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции.

В процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было произведено в связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской Советских республик были созданы новые союзные республики -- Туркменская и Узбекская, -- а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1936 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе федерации 16 автономных республик и 5 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула в связи с установлением системы местных органов государственной власти о наличии в республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области.

После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции республик.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них стала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. была также преобразована Кабардинская АССР в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все репрессированные народы России были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными.

После Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская Народная Республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, и город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России, - Южный Сахалин и Курильские острова -- которые также вошли в состав РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую автономную республику, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.12 апреля 1978 г. была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. в состав Российской Федерации входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Новая Конституция РСФСР, как и принятая в 1977 г. новая Конституция СССР, не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и автономных округов. Между тем процесс демократизации всех сторон жизни страны, ослабление тоталитарного режима усилили, стремление союзных республик к реализации своей суверенности и обретению независимости.

Принятая 12 июня 1990 г. Первым съездом народных депутатов РСФСР Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Однако стремление РСФСР и других союзных республик к самоопределению и независимости привело к трагедии развала Союза ССР.

1.2 Развитие Российской Федерации на современном этапе и принципы построения РФ

В перестроечный период начался процесс демократического реформирования РСФСР в составе Советской федерации. После распада Союза ССР стратегическим направлением этого процесса является реформирование Российской Федерации на основе максимально полного осуществления принципа разделения властей, возможной децентрализации управления и укрепления вертикали власти, оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, обеспечения фактического равноправия республик, краев, областей и автономных образований. См.: Российская государственность: Состояние и перспективы развития. М., 1995; Становление новой Российской государственности: Реальность и перспективы / Под ред. Ю. Веденеева. М., 1996; Разделит ли Россия участь Союза ССР / Под ред. А. А. Баграмова. М., 1994; Федерализм и региональная политика: Проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. В. Е. Селиверстова. Новосибирск, 1995; Абдулатипов Р. Г. О федера-тивной и национальной политике Российского государства. М., 1995; Авакян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни (становление нового Российского федерализма). М., 1995; Иванов В. В. Российский федера-лизм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997; Никулин А. И. Национальная политика России (история и современность). М., 1993; Проблемы суверенитета Российской Федерации / Под ред. Б. С. Крылова, И. Л. Ильинского, Н. А. Михалевой. М., 1994; Федерализм власти и власть федерализма / Отв. ред. М. Н. Губогло. М., 1998; Россий-ский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под ред. Р. Г. Абдулатипова и др. М., 1998; Валентей С. Д. Федерализм: россий-ская история и российская реальность. М., 1998; Иванов В. Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. (По материалам соци-ологических исследований). М., 1998; Казанцев М. Ф. Институционно-пра-вовые проблемы федерального устройства России. Екатеринбург, 1998; Смирнягин Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, пред-рассудки. М., 1998; Аринин А. Н. Российский федерализм: истоки, про-блемы и перспективы развития. М., 1999; Гошуляк В. В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999; Дзалшба Ф. 3. Федерализм: современная теория и политическая практика. Саратов, 1999 и др.

Исходные принципы политико-правовой природы Российской Федерации на современном этапе ее развития определены в главах Конституции Российской Федерации: «Основы конституционного строя» и «Федеративное устройство». См. учебники и учебные пособия: Конституционное право / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1999; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995; Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1997; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998 и др.

Конституция -- наивысшая правовая форма, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя, основы государственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти. См.: Большой юридический словарь. М., 1997. С.305. А конституционный строй -- это система социально-экономических и политических отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства. Необходимыми признаками конституционного строя являются народный суверенитет, разделение властей, приоритет общественных прав и свобод человека и гражданина, другие демократические принципы организации общества и государства. См.: Энциклопедический юридический словарь. М., 1996. С.143. Исходя из общепризнанных в государственно-правовой науке определений «конституция» и «конституционный строй», в первом разделе Конституции Российской Федерации устанавливаются основополагающие нормы устройства и управления федеративного Российского государства.

В ст. 1 Конституции провозглашается: «Российская Федерация -- Россия -- есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Из данного положения следует, что ядром конституционного строя Российской Федерации является федеративное устройство государства, основанное на требованиях его демократической и правовой организации.

Содержание такой организации Российской Федерации конкретизируется в последующих статьях Конституции. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции демократический характер Российского федеративного государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В ч. 2 этой статьи раскрывается механизм осуществления народом своей власти: «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Демократические основы Российской Федерации закреплены также в других статьях Конституции (ст. 2, 6, 10 и др.), которые являются незыблемыми на уровне федерации и всех ее субъектов.

Основными признаками правового федеративного государства являются: верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития; взаимная ответственность государства и личности; обязательность закона для гражданина и государства; строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности; обязательность официального опубликования закона; осуществление государством эффективного контроля за исполнением законности; согласование правовой системы Российской Федерации с принципами и нормами международного права и признание примата последних.

Важными составными частями основ конституционного строя государства являются: его суверенитет; территориальное устройство; гражданство; разделение властей; определение порядка создания и деятельности общественных объединений; установление юридической силы конституции и законов.

Установления Конституции Российской Федерации по этим вопросам в своей основе соответствуют принципам федерализма, требованиям организации и функционирования федеративного государства.

В ст. 4 Конституции Российской Федерации устанавливается: суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1); Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории

Российской Федерации (ч. 2); Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3). Установление Конституции о суверенитете Российской Федерации нашло развитие и конкретизацию в других ее положениях. См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С.28-42. Так, в преамбуле Конституции провозглашается сохранение исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации; в ч. 2 ст. 6 -- обладание гражданами всеми правами, свободами и обязанностями на всей ее территории; в п. «б» ст. 71 -- нахождение в ведении Российской Федерации вопросов федеративного устройства и др.

Существенным проявлением суверенитета Российской Федерации является верховенство на всей ее территории Конституции и федеральных законов. Однако правовая сила (уровень верховенства) Конституции и федеральных законов неодинаковы, хотя они и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15), кроме того, их принятие и опубликование необходимо проводить в установленном Конституцией порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции. Акты, не соответствующие Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом исполнению подлежит Конституция. Это -- важнейшее выражение ее верховенства.

Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т. п.) решается в пользу федерального закона. Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71--73). Это значит, что если данный вопрос Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерацией и ее субъектами), а также между органами местного самоуправления и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

В системе основ конституционного строя Российской Федерации важное место занимают установления Конституции о субъектах Российской Федерации. Часть 1 ст. 5 Конституции гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- равноправных субъектов Российской Федерации».

Понятие «субъект Российской Федерации» впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., и подчеркивает определенную общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эта общность подтверждается положением Конституции о равноправии субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).

Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66).

Конституционное положение об атрибуте государственности республик было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие от Конституции 1937 г. (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне ни регистрация, ни утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются, равно как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации -- прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция 1978 г. (п. 2 ст. 72; п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (ч.2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, принятие государственных законов, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они на равных с республиками условиях принимают устав -конституционный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и свои символы -- герб, флаг, гимн.

Положения уставов и конституций субъектов Федерации по проблемам государственности и иным вопросам должны соответствовать федеральной Конституции. К основам конституционного строя Российской Федерации относится ее государственная целостность. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечиваются целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируются единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Государственная целостность и ее составляющие -- определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. №5. С.3-18. важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

В качестве важной основы конституционного строя Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логичным следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня, сообразно своим функциям, в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации «в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает: особое построение Федерального Собрания, где одна из палат -- Совет Федерации -- формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч.1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль (ст. 46, 125); единую систему органов прокуратуры (ст. 129) и т.д.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.