Становление и развитие Российской Федерации как государства

Следует также дополнить указанную схему положениями о компетенции Федерации, которые содержатся в других статьях Конституции РФ (например, право денежной эмиссии -- ч. 1 ст. 75 и др.).

Прежняя российская Конституция 1978 г. также предоставляла ряду субъектов всю полноту государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению РФ (ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г.). Однако это правило распространялось только на республики в составе РФ. Компетенция Федерации очерчивалась путем перечисления предметов ведения федеральных органов государственной власти (ст. 72 и другие нормы). Такая схема разграничения полномочий теоретически повторяла американскую, давая большую власть республикам. Однако содержащийся до принятия Федеративного договора 1992 г. п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР, предоставляя федерации право решения «других вопросов республиканского значения», позволял, по решению федеральных властей, придать вопросу такое значение и тем самым расширить федеральную компетенцию.

Действующая ныне схема разграничения компетенции между РФ и ее субъектами, как будет показано далее, корректируется договорами и соглашениями между федеральными и региональными органами власти.

2. Предметы ведения Российской Федерации точнее было бы назвать предметами исключительного ведения РФ, так как они составляют только часть компетенции Федерации. Перечень предметов исключительного ведения РФ включает в себя 18 пунктов, которые можно дополнить другими положениями и разделить на ряд групп.

Сфера прав и свобод человека и гражданина. Федерация вправе и обязана регулировать права и свободы человека и гражданина, решать все вопросы гражданства Российской Федерации, регулировать и защищать права национальных меньшинств.

Федеральное регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств не исключает возможности их регулирования со стороны субъектов РФ, но только в тех случаях, когда такое регулирование направлено на расширение этих прав и свобод,' укрепление гарантии их реализации. С другой стороны, федеральное регулирование прав и свобод связано с обременением субъектов РФ обязанностями по соблюдению этих прав, что нередко предполагает материальные, финансовые и иные затраты из бюджетов субъектов РФ. Поэтому важно не просто перекладывать эти заботы на субъекты РФ, но и обеспечивать гарантии прав федеральными усилиями.

Следует обратить внимание, что защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств отнесена как к ведению РФ, так и к совместному ведению РФ и ее субъектов (см. п. «в» ст.71 и п.б» ст.72). Такой подход не способствует ясности в разграничении компетенции. Логичнее было бы эти вопросы включить только в один из названных перечней, точнее -- во второй.

Нормы о правах национальных меньшинств дополняются положениями ст. 69 Конституции РФ, где продекларирована гарантированность прав коренных малочисленных народов (они проживают в основном на севере страны в автономных округах) в соответствии с общепринятыми нормами международного права и международными договорами РФ.

Федеральная Конституция и федеральное законодательство. Принятие федеральной Конституции, ее изменение и пересмотр находятся в исключительном ведении РФ. При этом следует подчеркнуть, что изменения Конституции могут затрагивать только ее ст. 65. Что касается поправок Конституции РФ, то согласно ст. 136 они составляют предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Таким образом, пересмотр действующей Конституции и принятие новой--предмет исключительного федерального ведения. Поэтому Федерация не может рассматриваться как вечная форма государственного устройства страны, которая длительное время была унитарным государством.

Федеральной прерогативой является контроль за соблюдением Конституции. Основным инструментом контроля выступает Конституционный Суд РФ. Поэтому порядок формирования Конституционного Суда, организация и деятельность определяются исключительно РФ. Субъекты федерации не могут претендовать на наличие каких-то полномочий в этом вопросе.

Сфера экономической жизни. Во всех странах государство присутствует в экономике. Оно является собственником. Конституция предусматривает федеральную собственность. Естественно, что государство управляет этой собственностью через Правительство, другие органы государственного управления.

Федерация определяет правовые основы единого рынка, финансовое и валютное законодательство, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные банки и т.д. В соответствии со ст. 75 только рубль является денежной единицей, которая может эмитироваться и обращаться на территории РФ. Ситуация, при которой доллар вытесняет рубль на внутреннем рынке, неконституционна. Только Федерация имеет право устанавливать федеральные налоги.

Предмет исключительного ведения РФ -- таможенное регулирование. Оно включает в себя установление только федеральными законами, международными договорами и соглашениями РФ единых для всей территории страны таможенных тарифов на товары, продукцию и услуги, льгот по ним.

РФ определяет основы ценовой политики, принимает федеральный бюджет, устанавливает федеральные налоги и сборы.

Государственное строительство. К предметам ведения РФ относятся: федеративное устройство и территория, установление и регулирование федеральных государственных органов, а также общих принципов организации государственных органов субъектов федерации, государственная граница, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, федеральная государственная служба.

Социально-культурное строительство. В этой сфере полномочия федерации небольшие: почти вся она «сброшена» на уровень субъектов. Жилье, значительная часть образования, культуры и т.д. переданы субъектам РФ. В ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральных программ в данной сфере.

Оборона, безопасность и внешняя политика. Это традиционно предмет ведения федерации во всех странах, в том числе и у нас. Субъекты федерации не могут иметь свои вооруженные силы. (В Союзе ССР в период с 1944 по начало 60-х гг. была закрепленная в Конституции норма, в соответствии с которой союзные республики могли иметь свои воинские формирования. Создавались национальные воинские формирования во время войны.)

Только Федерация вправе заниматься вопросами оборонного производства, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, производить ядовитые вещества, наркотические средства, устанавливать порядок их использования. Особая область федерального управления - - различные виды безопасности государства (конституционная, экономическая, экологическая и др.), внешняя разведка.

К числу иных предметов исключительного федерального ведения относятся установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, статистический и бухгалтерский учет, федеральные государственные награды и почетные звания.

3. Предметы совместного ведения -- новелла конституционного разграничения компетенции, неизвестная прежнему конституционному праву. Они определены прежде всего в ст.72 Конституции РФ в виде перечня из 14 пунктов. По этим вопросам могут принимать законы и Федерация и субъекты, но федеральное право имеет приоритет: принятый ранее федерального закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с более поздним по времени федеральным законом по аналогичному предмету регулирования.

Федеральное законодательство по вопросам совместного ведения осуществляется на основе обязательного информирования субъектов о намерениях Федерации. Последняя должна в силу Федеративного договора присылать проекты законов в субъекты РФ.

По своему содержанию предметы совместного ведения можно разделить на три группы:

а)сфера государственного строительства и защиты прав и
свобод (обеспечение соответствия региональных актов федеральным, кадры судебных и правоохранительных органов, административное, семейное и другое законодательство);

б)сфера экономической жизни (владение, пользование и
распоряжение землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами, разграничение государственной собственности и др.);

в)сфера социально-культурной жизни (здравоохранение, образование, наука, культура и т.д.).

4. Компетенция субъектов РФ вытекает прежде всего из норм ст. 73, 71 и 72 Конституции РФ. Вне компетенции РФ субъекты РФ «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ). Подчеркивание полноты, да еще и всей, в данном» случае представляется данью политике нежели отражением реальной ситуации. С учетом немалой компетенции РФ говорить без лукавства о всей полноте государственной власти субъектов РФ нельзя. Названная формула использовалась в Конституции РСФСР 1978 г. применительно к определению компетенции республик в составе РФ и воспринята действующей Конституцией РФ как свидетельство неизменности курса на укрепление самостоятельности субъектов РФ.

Компетенция субъектов РФ определяется включением в нее части предметов совместного ведения РФ и субъектов и иных полномочий, которые позитивно определяются прежде всего в конституциях и уставах субъектов РФ. Так, в ст. 15 Устава города Москвы перечислены предметы ведения города. Перечень состоит из 26 пунктов и не является закрытым. Среди предметов ведения города Москвы -- типичные для любого субъекта РФ вопросы: принятие и изменение устава, законов и иных правовых актов города, контроль за их соблюдением, территориальное устройство, учет граждан, установление структуры и системы органов государственной власти города, их полномочий, собственность и бюджет города, городские налоги, сборы и пошлины, охрана общественного порядка, городские вопросы образования, науки, воспитания, культуры, труда и занятости, городские энергосистемы, системы транспорта, связи, жилищный фонд и Др.

Как столица РФ Москва имеет специальные полномочия, которые закреплены в законе «О статусе столицы Российской Федерации». ВСВС РФ. 1993. №19. Ст.683. Среди них право на компенсацию из федерального бюджета расходов в связи с осуществлением городом столичных функций, обязанность предоставления земельных участков, зданий, жилищного фонда, жилищно-коммунальных и транспортных услуг федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов РФ, дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ, право установления городскими актами особенностей проведения массовых акций, въезда в Москву, движения транспорта, санитарно-эпидемиологических мер и др.

Конституционное право при определении компетенции субъектов РФ весьма робко устанавливает для них позитивные запреты. Один из нечастых примеров: ст. 74 Конституции РФ запрещено установление на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Запрет адресован как Федерации, так и субъектам РФ. В большинстве случаев запрет презюмируется, вытекает из факта отнесения такого либо иного вопроса к компетенции РФ. Так, из положения о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом (ч.4 ст.75), вытекает запрет для субъектов РФ регулировать порядок выпуска государственных займов. Однако такой запрет позитивно не закреплен, а потому на практике не всегда соблюдается. Думается, совершенствование конституционно-правового регулирования компетенции субъектов РФ не может не привести к установлению позитивных запретов.

Представительными и законодательными органами республик в. составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Советам этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являются представительными органами соответствующих республик, олицетворяющими парламентскую демократию в этих республиках, в условиях которой формирование политической воли их народов возлагается на народное представительство.

Вместе с тем все они являются законодательными органами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Будучи главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осуществляют также определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверии правительству республики и т. д.

Парламент республики является единственным представительным органом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смысле служит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действует наряду с другим представительным органом республики -- Великим Хуралом (съездом народа республики), являющимся согласно Конституции республики (ст. 6) органом всенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать каких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуются рекомендации Великого Хурала.

Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядок формирования и численный состав парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах их парламентов.

Компетенция парламентов республик в составе Российской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий: в области конституционного строительства; экономического и социально-культурного строительства, а также внешних сношений.

В области конституционного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; принимают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения; осуществляют контроль за соблюдением и исполнением конституций и законов республик, единообразным применением законодательства; принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы об изменении границ республик; принимают решения о проведении республиканских референдумов; назначают выборы народных депутатов и глав республик; утверждают составы Центральных избирательных комиссий республик; дают согласие на персональные назначения Президентом Председателя Правительства и его членов; утверждают структуры органов исполнительной власти; дают согласие на назначение Прокурора республики Генеральным прокурором Российской Федерации; избирают Конституционный Суд республики; Верховный Суд республики, Высший Арбитражный Суд республики; назначают Председателя Национального банка республики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации; принимают отставки, отстраняют от должности Президента республики; объявляют, продлевают и прекращают состояние чрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президента республики о введении чрезвычайного положения; устанавливают государственные награды и почетные звания.

В области экономического и социально-культурного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации определяют внутреннюю политику республик; утверждают перспективные государственные планы, важнейшие республиканские программы экономического и социального развития; обсуждают и принимают государственные бюджеты республик и осуществляют контроль за их исполнением.

В области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют международные договоры.

Надо сказать, что некоторые положения конституций республик в составе Российской Федерации, касающиеся компетенции парламентов этих республик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в Конституции Башкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взносов в бюджет Российской Федерации, хотя согласно Конституции Российской Федерации (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении Российской Федерации. В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что Верховный Хурал по представлению Президента принимает решения по вопросам войны и мира. Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исключительному ведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает право Государственного Собрания республики ратифицировать законы и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей Конституции Российской Федерации такая ратификация не вытекает.

Большинство республиканских парламентов являются однопалатными. Исключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.

Государственное Собрание Башкортостана состоит из Палаты представителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается по мере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе. Законодательная палата -- постоянно действующий орган, состоящий из депутатов, работающих на постоянной основе.

Законодательное Собрание Карелии состоит из Палаты Республики и Палаты представителей. В Палате Республики -- депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам. В Палате представителей -- депутаты, избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждого избирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, а Палата представителей -- на непостоянной.

Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балкарии, состоящий из Совета Республики и Совета представителей.

Согласно Закону Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 20 апреля 1994 г. Якутские ведомости. 1994. №17 (76). к ведению Палаты Республики отнесено рассмотрение и принятие конституционных законов республики, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой представителей; принятие решений по основным вопросам внутренней и внешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ; решение вопроса о доверии Правительству республики; принятие отставки, отрешение от должности Президента республики; утверждение структуры органов исполнительной власти республики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики; дача согласия Президенту республики на назначение и освобождение от должности Председателя Правительства республики и его заместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионной службы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитета по драгоценным металлам.

Палата Республики дает согласие на назначение Прокурора республики Саха Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации; утверждает в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания по представлению Палаты представителей; утверждает состав Центральной избирательной комиссии республики по выборам; изменяет статус и границы административно-территориальных единиц и населенных пунктов; вносит предложения в Федеральное Собрание Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; рассматривает отдельные нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль за исполнением государственного и республиканского бюджета, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет и другие полномочия, предусмотренные законом.

Палата представителей разрабатывает и принимает законы республики по вопросам ее ведения; ратифицирует законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения; принимает решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики; дает согласие на назначение и освобождение от должности руководителей государственных комитетов, кроме случаев, отнесенных к ведению Палаты Республики; представляет в Палату Республики на> утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания, избирает судей районных (городских) народных судов, Верховного Суда; принимает и утверждает решения о приостановлении действия законов республики и Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов правительства, ведомств и предприятий республики, федеральных органов и ведомств, противоречащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет республики, ущемляющих права ее народа; вносит предложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы; принимает решения по вопросам введения, приостановления и прекращения чрезвычайного положения на территории республики; рассматривает отдельные нормативно-правовые акты, внесенные Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законов республики; осуществляет толкование законов республики.

Своеобразной структурой отличается Верховный Совет Татарстана, который имеет в своем составе постоянно действующий законодательный и контрольный орган -- Законодательное Собрание, насчитывающий 125 депутатов. Компетенция, порядок организации и деятельности Законодательного Собрания Верховного Совета определяются Конституцией Республики Татарстан и Законом о Законодательном Собрании Верховного Совета Республики Татарстан.

Порядок деятельности парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.

Парламенты или их палаты избирают председателей, которые руководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламенты избирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с Регламентом парламента.

Палаты некоторых парламентов (например, Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) практикуют избрание из своего состава постоянных секретарей палаты, ответственных за организацию ее работы.

Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов -- президиумов парламента, на которые возлагается координация законотворческой и контрольной деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного Собрания Дагестана включает председателя Народного Собрания, его заместителей и председателей комитетов Народного Собрания.

Парламенты республик в составе Российской Федерации работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Заседания парламентов проводятся открыто. В случаях, предусмотренных регламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания.

Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют постоянные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений парламента. Порядок их деятельности устанавливается парламентом. В необходимых случаях могут создаваться следственные, ревизионные и другие комиссии по вопросам, отнесенным к ведению парламента.

Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Дагестана образует также Счетную палату для контроля за исполнением республиканского бюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертный совет.

Правовой статус депутата парламента определяется конституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатов парламентов (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994г. «О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»).

Согласно этим актам депутатом парламента может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, проживающий в республике определенное количество лет и имеющий право участвовать в выборах. Впрочем, такой набор условий избрания гражданина депутатом парламента характерен не для всех республик в составе Российской Федерации.

Депутаты парламентов обладают депутатской неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению Прокурора республики ее парламентом.

Депутаты парламентов объединяются в депутатские фракции или группы с учетом их политических и профессиональных интересов. Полномочия депутатских фракций и групп, формы их участия в деятельности парламентов определяются регламентами парламентов.

Актами парламентов республик являются законы, постановления и иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции. Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательную деятельность парламентов.

Согласно этому законодательству право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Президенту республики, ее Правительству, депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики. В отдельных республиках субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России от республики (Дагестан); республиканские органы политических партий и общественных объединений (Якутия); представительные органы власти районов и городов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местного самоуправления (Карелия) и т. д.

Акты, принятые парламентом, подписывает его председатель (председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются для подписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на которое возложена эта процедура (например, председателю Государственного Совета в Дагестане и т. п.).

Б. Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 1993. № 43. Ст. 4089. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 1993. №52. Ст. 5072. См. также: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных ор-ганов власти и органов местного самоуправления в Российской Фе-дерации» // Собрание актов Президента и Правительства Россий-ской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924; «Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы» и «Временное положение о Московской областной Думе», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4187; «Положение о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга», утвержденное Указом Президента Россий-ской Федерации от 21 декабря 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5064. представительными (законодательными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации (например, Московская Государственная Дума; Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т. д.). Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 2 года. Их численный состав не может превышать 50 депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавливается самостоятельно соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более двух пятых от общего числа депутатов) может работать в составе представительного (законодательного) органа на платной основе.

Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными полномочиями. В сфере конституционного строительства они принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за исполнением законодательства; устанавливают административно-территориальное деление, решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством; утверждают по представлению главы администрации структуры органов исполнительной власти; регистрируют уставы органов местного самоуправления; назначают выборы в представительный (законодательный) орган, а. также органы местного самоуправления; утверждают состав региональной избирательной комиссии по выборам депутатов; признают полномочия депутатов представительного (законодательного) органа, а также их досрочное прекращение.

Они заслушивают ежегодные послания глав администраций о положении дел в регионе; выражают недоверие главе администрации; принимают его отставку по личному заявлению; принимают решение о проведении референдума и утверждают комиссию по проведению референдума; располагают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании России; согласовывают назначение кадров судебных и правоохранительных органов региона; обладают правом обращения к Президенту Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации и другие суды для разрешения споров в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; назначают и освобождают полномочных представителей законодательного органа региона; учреждают государственные награды, премии, почетные звания регионального уровня, принимают и устанавливают условия и порядок их присвоения; издают законы об уполномоченном по правам человека (гражданском правозащитнике), заслушивают ежегодные отчеты о его деятельности, а также его информацию и обращения, касающиеся реализации и защиты прав человека и гражданина; принимают решения, устанавливающие административную ответственность граждан и должностных лиц за исполнение законов и иных актов представительного (законодательного) органа соответствующего региона; устанавливают порядок деятельности политических партий и общественных объединений, их отделений на территории региона в соответствии с федеральным законодательством.

В сфере экономического и социального развития представительные (законодательные) органы регионов утверждают бюджет, принимают решения о введении или отмене налогов, сборов, пошлин и иных видов платежей, установление льгот и преимуществ по налогам и платежам в бюджет; регулируют условия размещения займов, облигаций, лотерей; утверждают программы государственного, экономического, социального, культурного и национального развития; регулируют порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных доходов региона, заслушивают отчеты об их исполнении; регулируют порядок приватизации, владения, пользования, распоряжения и управления объектами собственности; утверждают региональные программы приватизации объектов региональной и муниципальной собственности; осуществляют передачу региональной собственности в собственность местного самоуправления; регулируют порядок предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и регионального значения, использования иных природных ресурсов, охраны объектов природы; регулируют в соответствии с федеральным законом вопросы охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории соответствующего региона; предоставляют дотации, субвенции, займы из средств бюджета действующим органам местного самоуправления.

В области внешних сношений представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляют международные связи этих субъектов Российской Федерации, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения.

Порядок работы представительных (законодательных) органов власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов определяется их регламентами. См., напр.: Регламент Законодательного Собрания Омской области от 26 мая 1994 года. Они избирают из своего состава председателей, которые руководят их работой и ведают их внутренним распорядком, а также заместителей председателей, которые исполняют обязанности председателей в случае их отсутствия, невозможности осуществления ими своих обязанностей или по их поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом представительного (законодательного) органа.

Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются постоянно действующими органами и работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительных (законодательных) органов власти из числа их депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты). Структура, полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий (комитетов) определяются представительными (законодательными) органами самостоятельно в принимаемых ими регламентах.

Законодательство края, области, города федерального, значения, автономной области, автономного округа составляют принятые в надлежащем порядке законодательные акты, действующие в полном соответствии с законодательством Российской Федерации в дополнении к нему или самостоятельно. Согласно уставам субъектов федерации в систему законодательства этих субъектов входят сами уставы, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным* нормативным актам субъекта федерации; законы субъекта федерации; постановления главы правительства субъекта федерации, а также нормативные приказы руководителей структурных подразделений правительства субъекта федерации.

Законами субъектов федерации осуществляется первичное нормативное регулирование, необходимое для реализации субъектом федерации его полномочий, которые отнесены согласно Конституции Российской Федерации к совместному ведению с федеральными органами государственной власти.

Законодательство субъекта федерации, принятое в пределах компетенции этого субъекта, обязательно для исполнения всеми организациями, предприятиями, учреждениями и гражданами, находящимися на его территории.

3.2 Органы исполнительной власти РФ

А. Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации

В систему органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других -- правительство или его глава (например, в Карелии).

Правовой статус Президента республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами этих республик о Президенте. См., напр.: Закон Удмуртской Республики «О Президенте Удмуртской Республики» от 11 ноября 1993 г. Согласно этому законодательству в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.

Президент не может быть депутатом представительных (законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве республик Президент является главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве он выступает гарантом государственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обязательств; представляет республику в ее отношениях с Российской Федерацией, входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обращается с посланиями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обнародует законы, одобренные на референдуме; принимает отставку правительства с согласия парламента.

Президент участвует от имени республики в решении вопросов, относящихся к совместному ведению с Российской Федерацией; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписывает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; назначает торговых и иных представителей в иностранных государствах и международных организациях; разрешает вопросы гражданства; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания республики.

Президент назначает с согласия парламента Председателя правительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и других ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики, назначает и освобождает от должности председателей и судей районных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной власти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики» а также актам Президента.

Президент представляет парламенту проект бюджета республики, распоряжается средствами президентского фонда; осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами республики.

В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагательного вето».

Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Акты Президента имеют подзаконный характер.

Следует отметить, что некоторые конституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этих республик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республики располагает правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации все такого рода вопросы входят в число исключительных полномочий Российской Федерации.

Законодательство республики в составе Российской Федерации допускает досрочное прекращение полномочий Президента в случае его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Наряду с единоличным главой государства в практике государственного строительства республик в составе Российской Федерации встречается и коллегиальный глава государства. Им является Государственный совет Дагестана, возглавляющий в республике исполнительную власть. В его состав входят его председатель, председатель правительства республики и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан.

Важную роль в системе исполнительной власти республик в составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Исключение в этом смысле составляет Калмыкия, в которой создание правительства конституцией республики не предусматривается.

Согласно Конституции Республики Карелия (ст.ст. 66, 68) Председатель правительства республики избирается населением республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания (парламента) республики структуру исполнительной власти республики, назначает руководителей республиканских органов государственного управления (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств и других должностных лиц), за исключением министра финансов, министра безопасности, министра внутренних дел. Эти министры назначаются Председателем правительства с согласия большинства избранных депутатов Палаты Республики Законодательного Собрания Карелии. Председатель правительства освобождает от должности руководителей и других должностных лиц республиканских органов государственного управления. Он формирует из числа руководителей республиканских органов государственного управления Правительство республики, определяет порядок его деятельности, назначает из его состава с согласия большинства избранных депутатов Законодательного Собрания заместителя Председателя правительства.

Правительство республики в составе Российской Федерации решает вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республики, поскольку они не входят согласно конституции и законам республики в ведение Президента и парламента республики.

В пределах своих полномочий Правительство республики осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики; принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы, проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения.

Правительство организует разработку и исполнение государственного бюджета республика, а также прогнозов экономического и социального развития республики и важнейших республиканских программ; определяет объем и порядок поставок продукции (товаров) для государственных нужд; осуществляет меры по развитию науки, техники и технологии, рациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов. Осуществляя единую государственную политику, оно координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование, преемственность и разнообразие форм образования, организацию охраны здравоохранения, обеспечение поддержки наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования государственной службы занятости и рациональное использование трудовых ресурсов; осуществляет меры по защите интересов республики, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений республики с другими государствами, а также руководство органами государственного управления.

Правительство может осуществлять и другие полномочия, предусмотренные конституцией и законами республики.