Становление и развитие Российской Федерации как государства

В этой связи вполне обоснованным является содержащееся в докладе научно-аналитического совета при Председателе Совета Федерации утверждение: «При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов Федерации и, как следствие, неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства». См.: Доклад научно-аналитического совета при Председателе Совета Федерации. С.39.

Глубокая озабоченность по данному вопросу выражена в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. В ней подчеркивается, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принципы равноправия всех субъектов Федерации в отношениях с федеральными органами». Российская газета. 1996. 1 мая. Очевидно, что фактическое равноправие всех субъектов федерации не может быть обеспечено при их разном (асимметричном) конституционном статусе. Поэтому в той же концепции предусматривается принятие закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Понятно, что положения этого закона будут предусматривать не усугубление различий между ними, а выравнивание их статуса путем внесения соответствующих изменений и уточнений в Конституцию Российской Федерации.

К такому выводу приходят как большинство ученых, так и разные политические партии. В аналитическом обзоре Центра конституционных исследований Московского общественного фонда о позициях ДВР, «Яблока», РПРФ и других политических партий отмечается: «В отношении асимметричности Российской Федерации среди политических сил различной идеологической ориентации складывается своеобразный консенсус. Фактически все ведущие партии и общественные объединения и другие организации страны выступают за выравнивание как политико-правовых статусов, так и экономического положения субъектов Федерации. Основным же различием выступает временная перспектива преодоления асимметрии». Асимметричность федерации. М., 1997. С.42-59. Асимметрия конституционного статуса субъектов федерации и, соответственно, внутривластных отношений диструктивно влияет на право, превращая его из общеобязательного в нечто сугубо конъюнктурное и политически целесообразное. Идеология асимметричной федерации -- это идеология дезинтеграции и распада страны, ибо она исходит от заинтересованных политических функционеров федеративного центра и всевластия элитсубъектов федерации, которые свой коллективный эгоизм ставят над общегосударственными интересами. См.: Юсуповский А. «Асимметричность федерации» как лозунг саморазрушения. (НГ - сценарий). 1997. 15 мая.

Международный опыт показал, что единственной прочной и эффективной формой государственного устройства является симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации и обеспечение их фактического равноправия.

В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма -территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом создается дилемма: «национальная» или «территориальная» организация федеративного государства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтегрирующим фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически веками существовали компактно проживающие на данной территории разные народы. Даже в Российской империи независимо от того, как назывались ее административно-территориальные части (губернии, ханства, княжества, края и др.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. Как отмечалось выше, после принятия в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе Российской Федерации их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации нашло отражение в дополнении к Конституции Российской Федерации и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г.

Действующая Конституция и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования без волеизъявления образующих их народов чревата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государство многонационально, поэтому не следует противопоставлять разные формы территориальной организации субъектов Федерации.

Безусловно, «территориальные» и «национальные» начала федеративного государственного устройства имеют определенные различия, свои позитивные и негативные стороны. Возможные негативные последствия «национального» образования (сепаратизм, дезинтеграция, использование политических элит для приобретения власти и т. п.) могут иметь место и при «территориальном» образовании. К тому же опыт показывает, что в федеративном или ином государстве, независимо от форм его территориального образования, с таким же успехом могут учитываться экономические, географические, исторические и иные факторы. Подтверждение тому -- опыт стран западной демократии, а также ускоренного развития союзных республик и других административно-территориальных образований в Союзе ССР.

Учет национального фактора -- необходимое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличия проживающих там крупных или небольших национальных групп. Эффективно функционирующая федерация может состояться только тогда, когда у вступающих в ее состав государств, национально-государственных образований и, соответственно, народов есть гарантия более успешного решения социально-экономических задач, сохранения и развития национально-культурных и духовно-нравственных ценностей. Другой вопрос, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различными.

Поэтому, с точки зрения исторического анализа и практики современной Российской Федерации, представляется необоснованной идея полного преобразования «национальной» организации федерализма в «территориальную».

Ассиметричный конституционный статус субъектов Федерации порождает негативные политические последствия в их отношениях с федеральным центром, поэтому усиливает стремление краев и областей к достижению своего фактического равноправия во всех сферах жизни с республиками. Более того, выдвигается идея самоопределения русской нации в форме образования соответствующей республики в составе Российской Федерации как нового равноправного ее субъекта. См.: Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5; Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: Типология и конструктивные основы организации // Государство и право. 1994. №10 и др. Предлагается на территории Российской Федерации образовать единую и независимую Русскую Республику с местным самоуправлением (земства, управы, губернии, собрания и т. п.) без каких-либо субъектов Федерации. А с республиками других наций -- Татарской, Башкирской, Чувашской, Тувинской и т. д. -- Русская Республика смогла бы вступить в федеративные отношения. «Другого пути, -- пишет В. Ступишин, -- ведь нет. Альтернативной может быть только дезинтеграция, грозящая не от национальных республик, а от самых что ни на есть русских субъектов Федерации». Ступишин В. Нет, не развалится Россия, если… // Российская газета. 1999. 19 янв.

Поэтому идея политико-территориального реформирования Российской Федерации путем создания Русской Республики теоретически не обоснована и практически ущербна. Во-первых, создание из краев и областей единой Русской Республики привело бы к отчленению из состава исторически сложившегося веками Российского государства нынешних национально-государственных образований, где проживают миллионы русских Во-вторых, не состоялось бы «самоопределение русской нации», ибо на предлагаемых к объединению в Русскую Республику территориях проживают не только русские, но и представители многих других народов.

Бесспорно, республики в составе Российской Федерации отличаются от других ее субъектов тем, что они наделены государственным статусом и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственными способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов федерации является создание Русской Республики. Авторы идеи самоопределения русской нации -- образования Русской Республики в составе Российской Федерации - не учитывают многовековой истории становления России как государства. Провозглашение РСФСР после Октября 1917 г. не означало деления России на множество государств и ее исчезновения. Наиболее существенным является то, что Российская Федерация, которая своим наименованием обязана именно русской нации, составляющей 83% ее населения, в целом является формой ее самоопределения. Границами территориального самоопределения русской нации является территория России.

Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой. Для Российского государства всегда было характерно существование единой суверенной власти, и именно она продолжает по настоящее время оставаться основой Российской Федерации. Следовательно, основная проблема состоит не в образовании Русской Республики, или Республики «Русь», а в создании действующего механизма реализации конституционного равноправия субъектов Российской Федерации, будь то республики, края, области или автономные образования. Но при этом важно не только реальное пользование субъектами Федерации своими полномочиями при недопустимости вмешательства центральных органов в их компетенцию, но и строгое соблюдение ими федеральной Конституции и законов.

Высказывается также мнение, что в составе Российской Федерации на базе краев и областей были образованы новые региональные образования без упоминания названий подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких образований было продиктовано не только стремлением получения равноправного с национально-государственными образованиями статуса, но и реальным своеобразием различных регионов России по их географическим и демографическим условиям, этнокультуре, самобытности и иным факторам. Ведь наряду с Центральной Россией и южными районами Урал, Восточная и Западная Сибирь, Дальний Восток и некоторые другие регионы России представляют собой своеобразные природные края (земли), со своей специфической культурой, этнической или, если угодно, предэтнической самобытностью. Уже сейчас жители Центральной России, уральцы, сибиряки, дальневосточники - русские люди (и все же люди в чем-то особые!) со своим нравом и характером, со своей судьбой. Эти объективные и субъективные факторы составляют предпосылки того, «чтобы реализовать российскую государственность по принципу крупных российских регионов, причем с учетом особенностей их территории и населения. И тогда окажется вполне обоснованным формирование таких внутрифедеральных государственных образований, как, скажем, Центрально-Российская, Уральская, Сибирская, Дальневосточная республики, которые могут стать в федерации «в один ряд» с Татарстаном, Якутией, Калмыкией и другими республиками.

При этом, коль скоро формирование соответствующих республиканских образований будет происходить, надо надеяться, не на националистический, а на последовательно демократической основе (и, следовательно, не на основе наций, а на основе всего населения данной территории), то со временем все субъекты Российской Федерации, обеспечив формирование и достойное положение всех наций России, станут равновеликими, равнозначными и во всех отношениях равноправными «землями» - звеньями единой федеративной Российской государственности». См.: Алексеев С.С. Российская государственность: «Сыр с дырками или федеральные земли?» // Общая газета. 1993. 17-23 сент. По существу аналогичным является мнение о создании равноправных регионов России, представляющих собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований при сохранении последних. См.: Шакум М. О мнимом федерализме и перспективах региональной политики России // Российская Федерация. 1996. №23.

Первая попытка - провозглашение Уральской Республики на базе Свердловской области - получила отрицательную реакцию со стороны федеральных властей и руководителей национальных республик. Между тем политико-правовой анализ проекта конституции Уральской Республики учеными-экспертами говорил о том, что при некоторых недостатках она в целом имели позитивное значение. В отличие от конституции ряда существующих республик (национально-государственных образований) в проекте конституции Уральской Республики не было даже намека на государственный суверенитет, создание своей таможенной службы, армии, возможный выход из состава Российской Федерации и т.п. Напротив, в ней совершенно определенно устанавливалось, что Уральская Республика является субъектом Российской Федерации, не претендует на государственный суверенитет, оставляя его полностью за Российской Федерацией, принимает верховенство федеральных законов на своей территории и т.д. См.: Российская Федерация. 1993. №5. С.25-28.

Происходящие в последующем события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики или губернии является бесконфликтным и наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.

Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется в асимметрии конституционного статуса субъектов Российской Федерации, обусловливающей фактическое неравноправие. Соответственно -- целостность Российской Федерации, в подлинном ее смысле, как многонационального государства, зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов. Поэтому для полного соответствия положений Конституции Российской Федерации и республик в ее составе основным требованиям федерализма следует внести в них некоторые изменения, особенно в вопросы суверенитета и равноправия. Необходимость этого признана участниками организованной Советом Федерации Первой всероссийской конференции «Проблемы и перспективы развития Российской Федерации».

В юридической литературе, в частности, предлагается, чтобы в п. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации было снято отождествление понятий «республика» и «государство». В данном случае речь идет о нетождественности этих понятий в едином федеративном государстве. В иных же случаях, когда в республике-государстве нет других республик, эти понятия, безусловно, тождественны. (Например, Французская Республика, Итальянская Республика являются самостоятельными государствами.) Другое дело, когда республика в составе единого федеративного государства является субъектом федерации, федеративного государства. В этом случае уместнее к республике применить понятие «государственность», которое предполагает также соответствующую «суверенность». В результате внесения в Конституцию Российской Федерации предложенной поправки снимается несоответствие между ч. 1 и 2 ст. 5, из которых первая закрепляет равноправие между субъектами Федерации, а вторая -- очевидное неравноправие между ними путем установления республикам статуса «государство» без определения аналогичного или иного статуса краям, областям, автономиям.

Далее предлагается изъять из конституций нынешних республик положение об их государственном суверенитете. Это не означает лишения их определенной суверенности как субъектов Федерации. А после переименования краев и областей в республики, губернии или регионы положение о суверенности следует закрепить также в конституциях этих субъектов Федерации. Тем самым снимется отличие их статуса от статуса нынешних республик.

В процессе осуществления предлагаемых преобразований и внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации и конституции субъектов Федерации потребуется внесение уточнений в названия некоторых субъектов. Ведь территории существующих ныне национальных образований в разные периоды истории заселялись разными народами, а в дальнейшем одни из них становились большинством, а другие -- меньшинством. Как отмечалось, без учета этого фактора в период сталинской «автономизации» были созданы республики, области, округа по названиям некогда коренных народов, хотя они составляли значительное меньшинство на этой территории. Между тем в международной практике в национальном государстве титульная нация, как правило, составляет большинство населения, а другие этносы относятся к национальным меньшинствам.

Разумеется, речь идет не о том, чтобы такую республику или автономию переименовать и назвать «Русская Республика», хотя большинство населения в ней и составляют русские. Согласно международной практике названия субъектов федерации могут быть определены не только по национальному, но также и по географическому или иным признакам. А на территориях компактно проживающих национальных меньшинств целесообразно идти по пути создания культурно-национальных автономий.

Высказывается мнение, что «новая стратегия федеративного развития должна включать в себя постепенный переход от централизованной, асимметричной и договорной федерации Е к централизованной, симметричной и конституционной федерации». Лысенко В. Федерация в начале XXI века // Независимая газета. 2000. 11 апр. Необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации по установлению симметричного статуса субъектов Федерации признают большинство правоведов и политиков страны. Что же касается перехода от децентрализованной и договорной к централизованной и конституционной федерации, то идея внесения изменений или дополнений по этим вопросам необоснованна. Дело в том, что в Конституции нет установлений о децентрализованном и договорном характере Российской Федерации. К тому же, как отмечалось, вопросы централизации и децентрализации федеративного (как и унитарного) государства решаются не конституцией, а текущим законодательством в соответствии с конкретными задачами политического и социально-экономического развития страны. Конституционный или договорной.

Народ по Конституции является единственным субъектом учредительной власти, а Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд -- учрежденные ветви власти, которые не могут и не вправе без явно выраженного волеизъявления народа осуществлять преобразования государственных форм его организации.

Как производные от понятия «регион», регионализм и региональное самосознание могут быть связаны с различными по происхождению и характеру социально-историческими общностями: