Конституционно-правовой статус субъектов в составе Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Под конституционно-правовым статусом субъекта федеративного государства следует понимать совокупность его основных прав и обязанностей, связанных с осуществлением государственной власти на соответствующей территории, урегулированных конституционным законодательством федерации и субъекта федерации.

Множественность субъектов Российской Федерации не исключает наличия общих черт их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:

- все субъекты Российской Федерации являются неотъемлемыми составными частями Российской Федерации и не обладают правом сецессии (правом выхода из состава Российской Федерации).

- все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами власти. При этом это равноправие не означает тождества субъектов Российской Федерации в государственно-правовом отношении, так как на статус ряда субъектов большое внимание оказывают этнические начала их образования, а сами эти субъекты являются формой государственно-правового выражения самоопределения народов и наций в составе Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Иными словами, территориальное верховенство субъектов Российской Федерации в пределах собственной компетенции обусловливает наличие у них учредительной власти, выражающейся в принятии конституций и уставов, собственного законодательства.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти - законодательные собрания (есть иные названия), избирают президентов (только в республиках, и не во всех) или глав администрации (губернаторов и др.), создают свои правительства. Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции Российской Федерации и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти, как это постановил Конституционный Суд Российской Федерации в решении от 18 января 1996 г.

Располагая рядом суверенных прав, субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом, так как подчинены верховной власти Федерации, а их международные и внешнеэкономические связи осуществляются в той мере, в какой это установлено федеральным законом. При этом самостоятельно образуя органы государственной власти, субъекты Российской Федерации обязаны действовать в соответствии с закреплёнными в федеральной Конституции основами конституционного строя. Государственность субъектов Российской Федерации должна отвечать критериям демократического правового федеративного с социального государств, республиканской формы правления, опираться на принципы единства системы государственной власти и на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Актуальность выбранной темы заключается в том, что субъекты Российской Федерации разнообразны по своему территориальному, национальному признаку. Такое сложное, по своему составу, федеративное государство всегда вызывает интересы для изучения

Среди современных российских ученых, обращавшихся к вопросам конституционно-правового статуса субъекта в составе Российской Федерации, можно назвать Баглая М.В., Аваньян А.А., В.А, Безуглова,Катков Д.Б., Кудинова О.А, Никулина В.В и ряд других ученых.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с государственным устройствам Российской Федерации.

Предметом исследования является государственно-территориальное устройство Российской федерации и конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

Гипотезой данной работы является то, что все субъекты Российской Федерации в равной степени обладают конституционными правами и гарантиями своего статуса.

Отсюда цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной литературы, действующего законодательства изучить и проанализировать конституционно-правовой статус субъектов в составе Российской Федерации.

Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:

- изучить понятие субъекта и его статуса в составе Российской Федерации;

- изучить особенности конституционно-правового статуса субъектов в составе Российской Федерации;

- рассмотреть подробно правовой статус республик, краев, областей и городов федерального значения;

- выявить теоретико-правовые проблемы федеративного устройства Российской Федерации;

- исследовать правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации.

Методологической основой настоящей работы являются общенаучные и частно научные методы: диалектический, системный и другие. Наиболее часто использовался метод изучения и анализа научной литературы.

Квалификационная работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Первая глава посвящена общим теоретическим вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации в ее составе, а также рассмотрено понятие субъекта Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте, виды субъектов Российской Федерации и участие субъектов в решении общефедеральных вопросов.

Во второй главе рассмотрена особенность конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, а именно особенность правового статуса Республик в составе Российской Федерации и конституционно-правового статуса областей, краев, городов федерального значения.

В третьей главе анализируются основные теоретико-правовые проблемы федеративного устройства Российской Федерации, например, такие как образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования и правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации.

ГЛАВА 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СТАТУСА СУБЪЕКТОВ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте

Российская Федерация - федеративное государство, сочетающее в себе субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Согласно статье 65 Конституции Российской Федерации в ее составе 21 республика, 4 автономных округа, 1 автономная область, что в общем составляет 26 национально-государственных образований. А также выделяется 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, а именно 57 государственно-территориальных образований. Всего в составе Российской Федерации 83 субъекта Российской Федерации.

Субъект федерации - это ограниченно правоспособное образование, имеющее некоторые черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим критериям:

- не обладают суверенитетом;

- не имеют права на отделение или сецессию;

- граждане любого субъекта Российской Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории Российской Федерации;

- закон субъекта Российской Федерации не может противоречить Федеральному Закону;

- перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Виды субъектов Российской Федерации:

1. Республики в составе Российской Федерации - могут принимать свои Конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн).

2. Края, области, города федерального значения в составе Российской Федерации - принимают свои уставы, учреждают свои органы власти и могут иметь в своем составе автономные округа.

3. Автономные округа и автономная область в составе Российской Федерации - по их представлению может быть принят Федеральный Закон об автономной области, округе, находящемся как в «двойном подчинении» - и у России, и у субъекта, в составе которого они находятся.

Изменение состава Российской Федерации может происходить в следствие:

1) Принятия в Российской Федерации нового субъекта (иностранного государства или его части);

2) Образования в ее составе нового субъекта в результате:

- объединения существующих субъектов;

- вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований;

- перехода из одного вида субъектов в другой;

- изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта состоит из ряда этапов:

1. Заинтересованные субъекты Российской Федерации направляют президенту Российской Федерации предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;

2. Вопрос о его образовании подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

3. В случае положительного решения на референдумах проект федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации, где за его принятие должны проголосовать 2/3 депутатов, затем данный закон рассматривает Совет Федерации, который должен одобрить его 3/4 голосов его членов.

4. После подписания закона Президентом Российской Федерации вносятся изменения в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации.

В настоящее время Указами Президента Российской Федерации в статье 65 Конституции Российской Федерации произведены следующие изменения Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ образовались в Пермский край 1 декабря 2005; Камчатская область и Корякский автономный округ преобразовались в Камчатский край 1 июля 2007; исключен из статьи 65 Усть-ордынский Бурятский автономный округ 1 января 2008; Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ преобразовались в Забайкальский край 1 марта 2008 года.

Образование нового субъекта Федерации может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. В этом случае произойдет присоединение территории одного субъекта Российской Федерации к территории другого субъекта, что в какой-то мере противоречит легальному смыслу образования нового субъекта, так как закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта Федерации с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате объединения в какой-то мере ущемляет права одного из объединяющихся субъектов, так как объединение преобразуется в присоединение, формально ретушированное атрибутами согласования интересов этих субъектов.

Можно согласиться с С.А. Авакьяном, который отмечает узкое понимание образования нового субъекта как результат объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. На деле образование в составе России нового субъекта может произойти и другими путями. Можно предположить следующие варианты:

- разделение существующего субъекта на два субъекта Российской Федерации (в отечественной истории примеры такого разделения имелись: например, единая Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую и Ингушскую Республики);

- выделение части территории из имеющегося субъекта и присвоение данной территории статуса нового субъекта Российской Федерации;

- выделение территорий из двух-трех пограничных субъектов и образование на этой основе нового субъекта Российской Федерации.

Таким образом, действующая Конституция РФ наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

1.2 Виды субъектов Российской Федерации

Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных абзацев статьи 65: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Вместе с тем все виды субъектов федерации могут быть интегрированы в более общие группы и составить 3 типа субъектов:

- национально государственный (республики в составе РФ);

- административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург);

- национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные -- государственного образования), с другой -- на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.

Таким образом, действующая Конституция Российской Федерации наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

Часть 1 статьи 65 Конституции Российской федерации закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. В данный момент как было сказано выше их численность составляет 83 субъекта.

Названия субъектов федерации даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ «является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование».

Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области).

«Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П. «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ».

Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Конституция РФ не исключает возможности расширения числа субъектов РФ за счёт либо интеграции в состав России иного государства (в таком случае данный субъект обретает статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса области или края), либо образования в её составе нового субъекта (путём объединения субъектов РФ, вычленения из субъектов РФ самостоятельных образований).

Таким образом, делая вывод по данному вопросу, стоит отметить, что конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации в полной мере закреплен в конституции Российской Федерации и других нормативно-правовых актах и включает в себя права, обязанности, правомочия, гарантии и ответственность.

1.3 Участие субъектов в решении общефедеральных вопросов и проблема федерального принуждения

В первую очередь необходимо определить правовой статус субъектов Российской Федерации. Этот статус гарантируется Конституцией Российской Федерации, изменения глав 3 - 8 которой возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Субъекты Федерации сами принимают конституции и уставы, законы, устанавливают свое наименование. Необходимо подчеркнуть, что, несмотря на закрепленный в Конституции принцип равноправия всех субъектов, их правовой статус не во всем одинаков, существуют различия, в частности между республиками и другими субъектами.

Особое внимание следует уделить проблеме федерального принуждения в отношении субъектов. В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями служат восстания, беспорядки и т.п. В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для вмешательства в права субъектов. Но есть положение, открывающее возможность такого вмешательства. В связи с этим необходимо проанализировать ч. 4. ст. 78 Конституции.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Указанные территориальные органы и должностные лица, находясь на территории субъекта Российской Федерации, являются независимыми и самостоятельными от органов власти субъекта и подчиняются только органам федеральной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Передача полномочий осуществляется, как правило, путем заключения договора или соглашения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Конкретными инструментами, способствующими разрешению конфликтов, являются согласительные процедуры, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, а также право вводить чрезвычайное или военное положение на всей или части территории Российской Федерации. Возможно применение и вооруженных сил, если в каком-либо регионе возникает угроза отделения, создаются незаконные вооруженные формирования (пример - Чеченская республика).

В последнее время заметно желание федеральных властей иметь больше возможностей влиять на ситуацию в регионах. Этому служит, в частности, Указ Президента РФ от 13.05.2000 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Противоречие обнаруживается и при сопоставлении норм статей 71 и 72 в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Так, согласно п. «а» ст. 71 в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Это положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Нормы Конституции Российской Федерации, определяющие предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области конституционного контроля, также вступают в противоречие.

Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции Российской Федерации, о верховенстве Конституции Российской Федерации закреплена в различных конституциях ряда республик и во многих уставах. Так, в соответствии с Конституцией Республики Тыва в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции Российской Федерации действуют нормы последней по полномочиям, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и Республики Тыва.

Кроме того, уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В течение определенного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 43, 44..

Субъекты Российской Федерации не обладают правом заключать международные договоры, а в случае если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, он заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся только координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Так, Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» закрепляет общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а также содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В ст. 73 Конституции Российской Федерации сформулирован принцип «остаточной компетенции» Карпечкина М.Ю. Проблемы законодательного регулирования предметов ведения российской Федерации и ее субъектов // Современное право, 2007. №3. - Стр.56: субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как правило, перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации закрепляется в их конституциях или уставах. Так, в соответствии со ст. 19 Устава Курганской области в ведении Курганской области находятся

а) принятие, изменение Устава Курганской области, областных законов и иных нормативно-правовых актов, контроль за их исполнением;

б) определение административно-территориального устройства Курганской области;

в) установление системы областных органов государственной власти в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом; определение порядка их организации, деятельности и формирования областных органов государственной власти;

г) законодательное обеспечение общих принципов организации местного самоуправления;

д) областная государственная собственность и управление ею;

е) определение политики области и принятие областных программ в сфере государственного, экономического, социально-культурного, экологического развития Курганской области;

ж) составление и рассмотрение проектов областного и консолидированного бюджетов, утверждение и исполнение областного бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

з) международные, внешнеэкономические связи Курганской области;

и) иные вопросы в соответствии с настоящим Уставом, другими правовыми актами, отнесенные к ведению Курганской области, а также вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и Курганской области.

Отдельные конституционные нормы, определяющие основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, вступают в противоречие, вследствие чего между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возникают споры о компетенции. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Поэтому возникает проблема несоответствия правовых норм законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Таким образом, решить возникшие проблемы возможно путем совершенствования законодательной базы, определяющей основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Необходимо четко определить границы участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе конкретизировать полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Особенности правового статуса республик в составе Российской Федерации

Республика в составе Российской Федерации - это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст. 66), статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, то есть власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единства системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющиеся частью Российской Федерации. Изменить этот статус можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции Российской Федерации или в соответствии с федеральным конституционным законом.

Республики, как и другие субъекты, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они не равноправны с самой Федерацией. Баглай М.В. Конституционное право РФ - М.: НОРМА, 2005г., С. 365.

В договорах, которые республики, как края и области заключают с Федерацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не разделе суверенитета или территории Российской Федерации. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ, составлять единое конституционное государство, основанное на общих принципах. Отступление от федеральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предмет ведения и полномочий Федеральных органов, нарушают принцип равноправие граждан России независимо от национальности и места проживания, принцип разделение властей.

С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республики обеспечивает свою территориальную ценность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров. Такой спор, например, несколько лет не затихает в отношениях между Республикой Осетия-Алания и Республикой Ингушетия.

Ошибочное представление о суверенитете, по мнению М.В. Баглая, подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Вопросы ведения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Республики самостоятельны в своих государственных языках (ст.68). В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждения республик эти языки употребляются наряду с государственным языком. Российской Федерации, то есть русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательство закрепляет двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства (Татарстан, Калмыкия). Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя подчас не учитывают, что гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации (ст. 71). Это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, но правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику - герб, флаг, гимн определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные народы.

Однако не все республики привели свои конституции в соответствие с Конституцией РФ. Статья 1 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) закрепляет суверенитет Республики Саха (Якутия), который «означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)». Сходные положения содержатся в Конституции Республики Татарстан и Конституции Чеченской Республики.

Таким образом, Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику - герб, флаг, гимн определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные народы.

Республики в составе Российской Федерации обладают международной правосубъектностью. Однако международная Правосубъектность республик ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам РФ, федеральному договору. Международная деятельность республик координируется федеральными органами власти совместно с республиками

2.2 Констуционно-правовой статус областей, краев, городов федерального значения

В составе Российской Федерации 6 краев, 49 областей и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус ее субъектов.

Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации (гл. 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 года, включающим в себя договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург Российской Федерации и другими федеральными актами.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, городов федерального значения; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности, административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения располагает своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Граница между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с согласия края, области, города федерального значения.

Каждый край, область, Москва и Санкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции Российской Федерации, а также уставов краев, области, города федерального значения.

Необходимо заметить, что если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящие время они являются органами власти субъектов Федерации.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику. Порядок использования официальной символики области определяются законом области.

Края, области, Москва, Санкт- Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам РФ. Координация данной деятельностью осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами власти краев, областей, Москвы и Санкт - Петербурга.

По взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, городов федерального значения может быть изменен статус субъекта. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса.

Конституция Российской Федерации обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы и администрации края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения данных субъектов Федерации. Предметы ведения подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов - краев, областей городов федерального значения - и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения. Нужно иметь в виду, что в соответствии с п. 1 раздела второго Конституции Российской Федерации в случае несоответствии положений Конституции Российской Федерации положением Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации и Федеративного договора, в совместном ведении Федерации и краев, областей и города федерального значения в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, городов федерального значения. Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

В области экономического и социально-культурного строительства в совместное ведение входят вопросы ведения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование; установление общих принципов налогообложения и др.

Таким образом, субъекты Российской Федерации, в частности края, области и города федерального значения имеют специфический конституционно-правовой статус, который отличает их от республик. Являясь субъектами РФ, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные акты. Располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия.

Каждый край, область, Москва и Санкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов краев, области, города федерального значения, и также вправе иметь свою символику.

Надо сказать, что если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов Федерации.

В настоящее время не возникла потребность, и не появились политико-правовые основания для принятия федерального конституционного закона позволяющего изменять статус субъектов РФ. Это связано с отсутствием дополнительных юридических прав, предоставляемых субъекту в рамках действующей Конституции РФ, с опасностью воссоздания новой модели дифференциации субъектов на какие-либо группы в ущерб принципу равноправия субъектов РФ.

субъект федерация правовой статус

ГЛАВА 3. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования

Одной из важнейших задач государственного строительства Российской Федерации является обеспечение единства территории Федерации, поддержание ее государственной целостности, сокращение количества субъектов в составе и структуре Федерации в целях эффективного управления государством.

Как заявил в Послании Федеральному Собранию в 2005 г. В.В. Путин: «Последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это - положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей» Кульчевский В.В. образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право, 2007, №10. - С.45.

Процессы объединения уже затронули ряд регионов (Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа; Камчатскую область и Корякский автономный округ, Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ).

В средствах массовой информации и научной литературе обсуждаются перспективы объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Хабаровского края и Еврейской автономной области, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Краснодарского края и Республики Адыгея, Алтайского края и Республики Алтай и др.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 65) принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации изменения в ст. 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно правового статуса субъекта Российской Федерации.

Правовой механизм принятия и образования в Российской Федерации нового субъекта Федерации установлен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Образование нового субъекта Федерации может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. В этом случае произойдет присоединение территории одного субъекта Российской Федерации к территории другого субъекта, что в какой-то мере противоречит легальному смыслу образования нового субъекта, так как закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-праововго статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права, 2004. №7. С.23.

Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта Федерации с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате объединения в какой-то мере ущемляет права одного из объединяющихся субъектов, так как объединение преобразуется в присоединение, формально ретушированное атрибутами согласования интересов этих субъектов.

3.2 Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации

Дискуссионным в научной литературе остается и вопрос о присоединении одного субъекта Российской Федерации к другому субъекту Федерации либо о разделе территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации между соседними субъектами России, когда речь идет о добровольном отказе от своего конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и включении соответствующей территории в состав другого или нескольких других субъектов Федерации.

По мнению С.А. Авакьяна, упразднение субъекта Российской Федерации, в том числе путем включения его в состав другого субъекта в виде одной или нескольких административно-территориальных единиц и раздробления территории между несколькими субъектами Российской Федерации (здесь образование нового субъекта Федерации путем слияния двух и более субъектов Федерации и есть упразднение субъектов Российской Федерации, а в этом смысле и изменение их статуса), является изменением статуса субъекта Российской Федерации Авакьян С.А. Изменения статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. N 2. С. 28..

Дамдинов Б.Д. полагает, что объединение в форме присоединения субъекта Российской Федерации к уже существующему субъекту Российской Федерации и, как следствие, изменение его территории и населения не означает изменения его статуса - необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов Российской Федерации и легитимации изменения территории и населения субъекта Российской Федерации, в состав которого вошли присоединенные субъекты федерации Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные и финансово-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. 2004. N 2..

Изменение границ между субъектами федерации все же не является примером изменения статуса субъекта Российской Федерации. Конечно, территорию субъекта России при изменении границ могут сократить, однако это не означает ее полную потерю. Субъекты федерации сохраняют за собой характерные признаки своего статуса, всю полноту прав и обязанностей. В таком случае происходит лишь изменение территории, на которую распространяется юрисдикция субъекта Российской Федерации. Не является изменением статуса субъекта Российской Федерации также изменение его наименования.

Так, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. N 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации», изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке.

В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации (согласительные полномочия). Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

На практике субъекты Российской Федерации не раз обращались к Президенту Российской Федерации с просьбой о внесении изменений в статью 65 Конституции России. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» наименование «Ингушская Республика» заменено на «Республика Ингушетия», «Республика Северная Осетия» заменено на «Республика Северная Осетия - Алания». Указом Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. N 173 Республика Калмыкия - переименована в Республику Калмыкия. Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679 наименование «Чувашская Республика - Чаваш республики» заменено на «Чувашская Республика - Чувашия». Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2003 г. N 841 Ханты-Мансийский автономный округ переименован в Ханты-Мансийский автономный округ - Югра.

Правда, А.Н. Лебедев не разделяет мнение Конституционного Суда Российской Федерации и полагает, что индивидуальное название субъекта Российской Федерации является таким же правом субъекта Федерации, как и все остальные права, следовательно, изменение этого права есть не что иное, как изменение статуса субъекта Российской Федерации Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999. С. 90..

Трудно согласиться с подобным мнением. Индивидуальное название субъекта действительно является неотъемлемым правом субъекта Российской Федерации. При изменении своего названия субъект Федерации не только не лишается его, но, наоборот, активно им пользуется. При соблюдении необходимого порядка, который сам себе субъект Российской Федерации и устанавливает, Президент Российской Федерации обязан своим указом включить изменения в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации. Кроме того, у субъекта Федерации в рамках реализации такого права нет никаких временных и количественных ограничений.

В Конституции Российской Федерации можно выявить еще одно положение, которое закрепляет неравный статус для субъектов Российской Федерации. Такое ограничение установлено, например, для Еврейской автономной области. Если руководство указанного субъекта Российской Федерации изъявит желание изменить свой статус, то федеральная власть будет поставлена в щекотливое положение. Причиной всему ст. 5 Конституции России. В ч. 1 ст. 5 перечислены виды субъектов Российской Федерации, составляющих структуру Федерации, и автономная область в ней указана в единственном числе. Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции России внести то можно, а в ст. 5 - нельзя. Она, как известно, находится в главе 1 Конституции, а ее изменение возможно только путем принятия нового Основного Закона. Поэтому невозможно упразднение всех автономных округов или субъектов определенных видов Авакьян С.А. Изменения статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. N 2. С. 31 - 32.

Некоторые исследователи не видят в этом большой проблемы. По их мнению, если у нас исчезнет реально существующая в единственном числе автономная область, то позднее может появиться другая - без изменения главы 1 федеральной Конституции Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 20.. Последний подход нам кажется несколько лукавым. Ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации сформулирована в настоящем времени, а следовательно, она не оставляет места для маневра.

В 1996 г. группой авторов разработан проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта».

Под изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации они понимают переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному в ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Такое преобразование в обязательном порядке требует внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции, определяющие состав Российской Федерации.

Иные изменения статуса субъектов Российской Федерации, например изменение объема полномочий субъекта, требующее иного или дополнительного правового регулирования, или выход автономного округа из состава области, края либо вхождение его в состав области, края и т.п., регулируются федеральными законами, договорами между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не требуют конституционного закрепления.

Глава II законопроекта объединяет рассмотрение процедурных вопросов, касающихся порядка изменения статуса субъекта Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта. Субъекты Российской Федерации, используя принадлежащее им право законодательной инициативы, вносят соответствующий законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.