Современная конституционно-правовая модель российского федерализма принципиально отличается от государственного устройства СССР и РСФСР в составе Союза.

Конституционно-правовая формула современного российского федерализма является следствием реформ, проводимых в России в последнее десятилетие, и сформировалась под влиянием развития, как отечественной государственности, так и государственности зарубежных стран. Она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.

Выделяют три этапа формирования конституционно-правовых основ современного российского федерализма. Первый этап - период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй - подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в Конституцию 1978 г.; третий - принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

Суть конституционной реформы в России в сфере государственного строительства на первом этапе явилась следствием реформ, проводимых с 1980-х годов, в политической и экономической сферах. Официально объявленный курс на децентрализацию политической и экономической жизни потребовал новых подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.

Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, социальные и экономические реформы стали проводиться сверху, нередко без учета региональных особенностей, всей сложности проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе территорий. «Изначально осуществлялась политика выделения особого статуса республик в составе России» Владимирова В.В. - Актуальные проблемы федерализма: вопросы теории и практики: Учебное пособие/ГУУ - М. 2004 - с. 20 Отношения между Россией и её автономными республиками развивались в сторону конфедерализации.

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками СССР, российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора Конюхова И.А. - Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»»; «Формула права» - 2004 -с. 11 , который был подписан 31 марта 1992 г. С подписанием Договора начался новый этап в развитии государственности России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность на основе договоренностями с территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определяемые Договором, выразились в отказе от централистского принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации», закреплении гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации, установлении предметов совместного ведения, закреплении партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.

В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что подписание Договора ознаменовало переход России из унитарного государства в федеративное. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Москва, СЗ. 31 марта 1992 г. Другая точка зрения заключается в том, что и до Договора Россия являлась федеративным государством, с его же принятием изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, основанной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации.

По мнению И.А. Конюховой, Договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Один из основных аргументов, приводимых И.А. Конюховой, заключается в том, что не все составные части России, подписавшие Договор, получили статус субъектов Российской Федерации. Конюхова И.А. - Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»»; «Формула права» - 2004 - 11 с.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. ознаменовало начало завершающего этапа в развитии конституционно-правовых основ современного российского федерализма. Конституция РФ отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и её субъектами на момент её принятия.

Несмотря на то, что по новой Конституции Россия продекларирована федеративным государством, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе. В борьбе между унитарными, федеративными и конфедеративными тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.

Стоит отметить, что в к числу принципов российского федерализма, закрепляемых конституционным правом относятся: государственная целостность, единство государственной власти и её системы, равноправие народов и равноправие субъектов РФ, право народов на самоопределение в рамках Федерации, разграничение предметов ведения между ней и её субъектами и полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектов РФ, равное гражданство и равный для всех субъектов стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина, верховенство федерального права. См. Там же ст.49

Со времени принятия Конституции РФ в 1993 году можно выделить три периода в развитии федерализма:

1993-1996 годы; 1996-2000 годы; 2000 год - настоящее время

Первый период постконституционного развития характеризовался параллельно развивающимися процессами правовой дезинтеграции и децентрализации власти, а также принятием ряда федеральных законов, разграничивающих предметы ведения и полномочия на централизованной основе.

Второй период характеризуется зарождением определённых процессов унификации законодательства и восстановления единого пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда РФ, как факторов, которые побуждают субъекты РФ приводить их законодательство в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Третий период (также называемый в юридической литературе новейшим) характеризуется продолжением процесса легитимизации федеративных отношений и проведением федеральными властями централистской политики в отношении властных полномочий и правотворчества субъектов РФ.

Первоочередными целями развития России в начале XXI века были выдвинуты создание эффективного, стабильного демократического государства; возвращение России статуса сильной державы, которая обладает авторитетом власти государства внутри страны и способной повлиять на политику других государств. Одним из действенных способов для достижения поставленных целей стоит отметить разумную организацию федеративного устройства России.

Совершенствование федеративных отношений выражается в повышении роли федерального закона и соответствующем снижении влияния двустороннего договора на регулирование системы разграничения власти по вертикали, который нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации.

Стоит отметить, что отличительной чертой централизованного государства является высокая роль исполнительной власти в управлении государством и его составными частями. В этой связи особенность децентрализованных по своей природе федеративных государств - развитый порядок координации законотворческого процесса посредством парламентских структур. Российское законодательство на современном этапе свидетельствует о преобладании противоположной тенденции - об усилении механизма координации процесса законотворчества по линии исполнительной власти.

Исполняя свои конституционные полномочия, в целях усиления координации государственной власти, а также в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин Указом от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» Указ Президента РФ «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г . № 849 (с изменениями и дополнениями). преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ, формируемый до этого лишь в нескольких субъектах РФ. В соответствии с вышеназванным Указом полномочные представители Президента РФ приобрели права координации и контроля за соблюдением Конституции РФ и федерального законодательства на местах. Другим Указом «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Конюхова И.А. - Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»»; «Формула права» - 2004 - 592 с., изданным в 2000 году, Президент РФ предусмотрел создание федерального банка нормативно-правовых актов субъектов РФ, обязав Министерство юстиции вести федеральный регистр.

Несмотря на процессы движения России по пути укрепления и совершенствования федеративного устройства, в научных и общественно-политических кругах всё чаще выдвигается позиция, отстаивающая унитарную Россию. В унитарной форме государственного устройства оппоненты федерализма видят гарантию стабильного и сильного государства. При этом высказываются мысли о том, что с реализацией президентских инициатив по укреплению государственности, Россия уже сейчас фактически естественным путём преобразуется в унитарное государство.

Унитарная Россия вряд ли имеет благополучное будущее. Это наглядно подтверждает то, что во всем мире на всех уровнях организации различных видов публичной власти растет популярность федеративной формы государственного устройства как способа регулирования отношений, целостность объекта управления. Преимущество федерализма в том, что он способен предлагать различный уровень децентрализации власти в зависимости социально-политической, исторической и иной ситуации в стране. Суть федерализма - достижение гармонии между централизацией, децентрализацией и самоуправлением; достижение «компромисса между единством и разнообразием или, иначе говоря, - обеспечить единство в разнообразии» Конюхов И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования. Государство и право. - 2007. - №2 с.37.

Ещё один важнейший аспект формирующихся тенденций развития федеративной государственности - учёт современных вызовов цивилизации, коснувшихся и России. В современных условиях человечество сталкивается с новыми вызовами не только в международных отношениях, политике и мировой экономике, но и в реализации федеративной идеи. Среди таких вызовов можно отметить: угроза терроризма, влияющего на безопасность и жизнь людей; опасность экологической катастрофы; рост миграции, вызывающей социально-экономическую напряженность и провоцирующей конфликты культур.

1.2 Понятие и содержание конституционно-правового статуса Российской Федерации

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ - «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.

Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти.

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Эффективность совместной реализации государственной власти Федерацией и субъектами в сфере их совместного ведения во многом зависит от того, каким образом структурированы предметы совместного ведения и каким образом они закреплены в правовой системе федеративного государства.

Это обстоятельство сопряжено, в том числе, и с вопросами юридической техники. С проблемой конституционно-правового оформления сферы совместного ведения сталкиваются все федеративные государства. В основных законах зарубежных федераций как иностранные, так и отечественные исследователи находят массу недостатков, предлагают пути их устранения, тем самым, способствуя решению данной проблемы.

Проблема структурирования и способов конституционного закрепления предметов ведения остро стоит и в Российской Федерации. С точки зрения юридической техники текст ст. 71, 72 Конституции не вполне совершенен. Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения сферы общественных отношений, в частности, федеративное устройство, внешнюю политику и международные отношения, внешнеэкономические отношения, оборону и безопасность.

Именно таким образом, думается, и следует формировать перечень предметов, а не перечислять множество более частных вопросов, раскрывающих компетенцию в характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения - сферах общественных отношений.

Так, конституционные перечни предметов ведения содержат и конкретные властные полномочия, в частности принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями. Как представляется, предметом ведения должно быть не осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а чрезвычайные ситуации.

В ст. 71, 72 выделяются также и государственные функции, в частности защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Однако было бы продуктивнее выделить функцию социального обслуживания в целом, а не закреплять отдельные ее элементы. Если, учитывая значимость социальной защиты, разработчики Конституции хотели особо выделить данный аспект, то можно было прибавить фразу «в том числе социальная защита». Конституция выделяет в качестве предметов ведения и объекты ведения, в частности федеральную государственную собственность, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь, что также требует большей четкости и системности.

В Конституции разграничиваются отрасли законодательства как предметы ведения, в частности уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, семейное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Причем в отношении правового регулирования в Конституции используются понятия «регулирование» (п. «в» ст. 71), «правовое регулирование» (п. «о» ст. 71), «установление правовых основ» (п. «ж» ст. 71), «установление общих принципов» (п. «и», «н» ст. 72) «законодательство» (п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), «право» (п. «п» ст. 71).

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать как недостаток не только юридической техники, но и ее содержания. Одним из случаев таких недостатков Конституции является использование разных терминов - «общие вопросы» и «координация вопросов» - применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования.

Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта». В то же время в отношении сфер «здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты» та же статья Конституции употребляет уже иной термин - «координация вопросов» (п. «ж»).

Видимо, следует согласиться и с тем, что отнесение к совместному ведению категории «общие вопросы» является ошибочным. Как отмечает В.Е. Чиркин, «если органы государственной власти Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то неясно, кто же будет их конкретизировать» Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. - 2007. - №2. - С. 42..

Разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства - оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

После принятия Конституции РФ 1993г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

«Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

- исключительной компетенции федеральных органов власти;

- совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

- исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федераций.» Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ. 2000 - С.362

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения Российской Федерации - это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.

И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует тот факт « Данный в ст.71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст.70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст.56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст.87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст.71». Умнова И.А. Основы современного федерализма. М.: Норма, 2006 - С.192

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй - определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).

Хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст.72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции». Умнова И.А. Основы современного федерализма. М.: Норма, 2006 - С.200

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

При этом следует различать:

- предметы ведения субъектов Федерации;

- предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст.71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

1.4 Изменение состава субъектов Российской Федерации