1.1 Конституционно-правовое регулирование образования новых субъектов Федерации

Сегодня на политической повестке дня в России актуальное место занимает проблема дальнейшего развития федерализма. Россия вновь стоит перед выбором: оставаться ли федерацией в том виде, в каком она существовала на протяжении десятков лет или трансформироваться в территориальную федерацию по типу западных стран. Многие исследования, посвященные вопросам федерализма, начинаются словами о том, что такая форма государственного устройства становится все более популярной в мире. Новые страны провозглашают себя федерацией, и все больше государств используют на практике федеративные основы управления, формально оставаясь унитарными. Распространение идей и принципов федерализма обусловлено целым рядом преимуществ, которые дает децентрализация государственного управления, позволяющая оптимально распределить полномочия между различными территориальными уровнями и создающая поле для горизонтальной политической конкуренции Вопросы теории и практики публичной власти: коллективная монография. Екатеринбург: Издательский дом ЮрГЮА, 2005. С. 79; Коломак Е.А. Федерализм и экономические реформы // Регион: экономика и социология. 2008. № 4. С. 35..

Российская Федерация является лидером среди федераций мира по количеству субъектов в своем составе. На момент принятия Конституции РФ 1993 г. их насчитывалось 89. Для сравнения: среди зарубежных федераций наибольшим числом субъектов (50 штатов) обладают США, а среднее число субъектов среди крупнейших федераций составляет от 15 до 20.

Существенной проблемой развития России как федеративного государства является даже не столько избыточное количество субъектов, что, безусловно, затрудняет государственное управление, сколько их фактическая асимметрия. Многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращение их числа, объединения нескольких существующих субъектов, но это должно производиться на строго конституционной основе, а значит, необходимо предусматривать все возможные варианты.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 65) принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 137 Основного закона РФ изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно правового статуса субъекта РФ.

Правовой механизм принятия и образования в Российской Федерации нового субъекта Федерации установлен Федеральным конституционным законом (далее -- ФКЗ) от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

В главе 1 принятого ФКЗ закреплены «Общие положения». В ней сразу же (ст. 1) проводятся различия между принятием в Российскую Федерацию нового субъекта и образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В первом случае это изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части; во втором -- изменение территориальных границ субъекта внутри Федерации. Вторая процедура затрагивает прежде всего интересы Российской Федерации, которая обладает правом суверена на свою территорию. В таком случае не затрагивается территориальная целостность других государств.

Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, международными (межгосударственными) договорами РФ, указанным ФКЗ, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (ст. 2).

В ст. 5 отмечены условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (следовательно, невозможно объединить Калининградскую область с любым другим субъектом РФ).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Образование нового субъекта Федерации может повлечь прекращение существования либо обоих объединяемых субъектов, либо одного из них. В этом случае произойдет присоединение территории одного субъекта РФ к территории другого субъекта, что в какой-то мере противоречит легальному смыслу «образования нового субъекта», так как Закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта Федерации с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате «объединения» в какой-то мере ущемляет права одного из «объединяющихся» субъектов, так как объединение преобразуется в присоединение, формально «ретушированное» атрибутами согласования интересов этих субъектов Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и измененияих конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма //Журнал российского права. 2004. №7. С. 23..

Можно согласиться с С.А. Авакьяном, который отмечает узкое понимание «образования» нового субъекта как результат объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. На деле образование в составе России нового субъекта может произойти и другими путями. Можно предположить следующие варианты:

· разделение существующего субъекта на два субъекта Российской Федерации (в отечественной истории примеры такого разделения имелись: например, единая Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую и Ингушскую республики);

· выделение части территории из имеющегося субъекта и присвоение данной территории статуса нового субъекта Российской Федерации;

· выделение территорий из двух-трех пограничных субъектов и образование на этой основе нового субъекта Российской Федерации Авакьян С.А. Изменения статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестник Московского университе-та. Серия 11. Право. 2003. № 2. С. 27..

Многие исследователи считают существенным недостатком действующего ФКЗ именно отсутствие в нем иных способов образования нового субъекта Федерации Авакьян СА. Указ. соч. С. 27; Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Феде-рации» (Постатейный) // КонсультантПлюс.. Однако разделение и выделение новых субъектов Федерации -- не единственный и не самый эффективный метод разрешения межэтнических конфликтов, в целях обеспечения стабильности государства следует последовательно разделять вопросы этнического самоопределения и территориальной автономии.

На практике при укрупнении субъекты Федерации получают экономическую помощь. Так, Указом Президента России от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области» предусматривается осуществление комплекса мер по газификации, развитие транспортной инфраструктуры, строительство мостового перехода. В Указе от 12 апреля 2005 г. № 412 «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» Правительству РФ предписано оказать содействие в реализации инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения и оказать поддержку в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 г. А в Указе Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1227 «О мерах по социально-экономическому развитию Камчатской области и Корякского автономного округа», предусмотрено выделение средств на строительство теплоэнергоцентралей, инфраструктуры для доставки местных энергетических углей, взлетно-посадочной полосы и аэропорта в столице Коряки поселке Палана, завершение реконструкции морского вокзала в Петропавловске-Камчатском. В отношении Иркутской области согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2006 г. № 323 «О мерах по социально-экономическому развитию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» предусмотрено выделение средств на мероприятия по развитию социальной инфраструктуры, оказание государственной поддержки в строительстве детского дома, перинатального центра, противотуберкулезного диспансера и дома спорта Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. № 7. С. 27-29..

Безусловно, такая помощь необходима. Исходя из практики оказания финансовой помощи объединяемым субъектам, мы можем говорить о произвольных нормативах ее предоставления. Одни получают меньше, а другие - больше. Сложившаяся ситуация позволяет торговаться потенциальным кандидатам объединения. Если уж одной из целей реформы провозглашать доведение до фактического равноправия субъектов РФ, то целесообразно применять единые стандарты уже на стадии укрупнения, поэтому следует расходы на объединение установить в форме федерального закона. Основами предоставления финансовых средств могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности объединяемых субъектов и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения конкретных субъектов Федерации Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал, 2004. № 8. С. 21-22..

1.2 Организационные вопросы образования нового субъекта Федерации

В российском законодательстве ничего не говорится о цели такого объединения, а в Конституции ФРГ (ч. 1 ст. 29.2) она четко сформулирована - эффективное выполнение задач, при этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность. В России лишь косвенно упоминаются интересы субъектов Федерации. Правда, они оговариваются в ФКЗ по каждому случаю объединения. В них целями являются ускорение социально-экономического развития объединяемых субъектов и повышение уровня жизни населения, проживающего на территории субъектов. В «рамочном» же ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень целей.

Закон не включает в круг субъектов, инициирующих объединение, граждан, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации. На данном этапе происходит согласование позиций сторон - органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту России. Для сравнения: в ФРГ объединение земель возможно по народной инициативе, при этом органы государственной власти земель исключаются из процесса объединения вообще (ч. 4, 5, 6 ст. 29.2) Основной закон Федеративной Республики Германия (от 23 мая 1949 г.). Конституции государств Европейского союза / Л.А. Окуньков и др. М.: ИНФРА. М - НОРМА, 1997. С. 190-191..

Для органов государственной власти объединяемых субъектов, да и федеральных органов государственной власти наиболее важен и следующий этап - проведение референдума в заинтересованных субъектах. От результата референдумов зависит идея объединения. Здесь можно столкнуться со следующими проблемами.

Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.

В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе РФ нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.

После референдума Президент РФ должен внести проект Федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов большинство граждан высказались «за».

При реализации этого положения также возникают проблемы. Государственная Дума и Совет Федерации в результате работы над ФКЗ могут внести в него изменения. Они могут существенно изменить первоначальную редакцию, а окончательная редакция может не устраивать объединяющиеся субъекты, и повернуть процесс вспять они уже не смогут, поэтому обязательным условием в случае изменения согласованной позиции ФКЗ должна стать поддержка обновленной редакции заинтересованными субъектами РФ в лице их органов государственной власти. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами Федерации. Он может составлять от 1 до 3 месяцев. Возможно увеличение сроков в случае проведения выборов на территории объединяемых субъектов в законодательные и исполнительные органы власти. Однако это предложение лишено смысла, если на референдум будут выноситься проекты ФКЗ по конкретному случаю объединения Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила //Государство и право. 2006. №1, С. 17..

В этот период решаются организационные вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта, прекращение полномочий органов государственной власти объединяющихся субъектов, правопреемство нового субъекта РФ, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и др.

Изменение же границ между субъектами Федерации не относится к предмету регулирования данного ФКЗ, да по этому вопросу Конституция России вообще не требует принятия ФКЗ. В случаях объединения субъектов границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а при объединении сложносоставных субъектов, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта остается в границах ранее существовавшего субъекта. Более того, изменение границ между субъектами необязательно повлечет образование нового субъекта Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации//Адвокат.2004. №5. С. 68..

7 декабря 2003 г. состоялся референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, 17 апреля 2005 г. состоялся референдум в Красноярском крае, 23 октября 2005 г. поддержало инициативу объединения субъектов население Камчатской области и Корякского автономного округа²⁸, в апреле 2006 г. состоялся референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, 11 марта 2007 г. прошел референдум в Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе. Во всех субъектах наблюдалась высокая явка населения.

На основании результатов референдумов в развитие Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» были приняты ФКЗ:

· «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ;

· «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ;

· «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ;

· «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г № 6-ФКЗ.

· «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ

В названия ФКЗ целесообразно включать наименования образуемых субъектов (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область). В названии ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» и ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» оно присутствует, но лишь в силу того, что один из объединяемых субъектов имел аналогичное название до объединения.

Согласно принятым ФКЗ новые субъекты именуются Пермский край (с 1 декабря 2005 г.), Красноярский край (с 1 января 2007 г.), Камчатский край (с 1 июля 2007 г.), Иркутская область (с 1 января 2008 г.), Забайкальский край (с 1 марта 2008 г.).

Со дня образования новых субъектов и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти первого созыва действует переходный период. Однако в первом случае (Пермский край), он должен был закончиться не позднее 31 января 2007 г., во втором (Красноярский край) - не позднее 31 декабря 2007 г., в третьем (Камчатский край) - не позднее 31 декабря 2008 г., в четвертом (Иркутская область) - не позднее 1 января 2009 г., в пятом (Забайкальский край) - не позднее 1 января 2010 г.

Таким образом, на переходный период отводится период чуть больше года, но интеграция в финансово-бюджетной сфере растянется во всех субъектах Федерации еще на несколько лет. До этого срока размер финансовой помощи, поступающей объединяемым субъектам из федерального бюджета, не может быть меньше, чем он был до объединения. Деятельность законодательных органов государственной власти объединяемых субъектов Российской Федерации ограничивается в части:

1) принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования нового субъекта РФ;

2) принятия решений о выражении недоверия губернаторам объединяемых субъектов и назначенных ими должностных лиц;

3) принятия законов, иных нормативных правовых актов и осуществления других действий, связанных с отчуждением собственности объединяемых субъектов;

4) утверждения договоров и соглашений с другими субъектами РФ, за исключением договоров и соглашений, заключаемых с объединяемым субъектом;

5) утверждения договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей Нагаева С.В. К проблеме изменения состава субъектов Российской Федерации (конституционно-правовой ас-пект) // Юридический мир. 2003. № 5. С.4.

Автономные округа, входящие в состав краев и области, становятся административно-территориальными единицами с единой территорией и особым статусом. Этот статус определяется в соответствии с ФКЗ, федеральными законами, уставом и законами нового субъекта РФ. Пока трудно определить, в чем же конкретно будет выражен этот особый статус. В ФКЗ закреплены лишь особенности организации местного самоуправления и избрания депутатов законодательного (представительного) органа нового субъекта Федерации.

В ФКЗ от 12 июля 2006 г. № 2 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» содержится ряд положений, которые отсутствуют в предыдущих законах об объединении. Так, со дня образования Камчатского края Совет народных депутатов Камчатской области и Дума Корякского АО принимают совместные решения по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода. Решения считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов Совета народных депутатов Камчатской области и Думы Корякского АО (п. 5 ст. 8).

Со дня образования Камчатского края и до дня завершения формирования Законодательного Собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе:

1) законы принимаются Советом народных депутатов Камчатской области и Думой Корякского АО в форме законов Камчатского края, подписываются и обнародуются высшим должностным лицом Камчатского края (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Камчатского края);

2) иные нормативные правовые акты Камчатского края по вопросам, отнесенным к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, принимаются Советом народных депутатов Камчатской области и Думой Корякского АО;

3) порядок принятия законов и иных нормативных актов Камчатского края определяется соглашением между Советом народных депутатов Камчатской области, Думой Корякского АО и губернатором Камчатского края (п. 6 ст. 8).

На территории Камчатского края в переходный период правосудие осуществлялось федеральными судами, ранее созданными в Камчатской области и Корякском АО, и мировыми судьями судебных участков, ранее созданных в Камчатской области и Корякском АО (п. 1 ст. 14 ФКЗ от 12 июля 2006 г.). О мировых судах упоминается и в ФКЗ по Иркутской области (п. 1 ст. 13 ФКЗ от 30 декабря 2006 г.). В предшествующих же ФКЗ не было упоминания о мировых судьях, что вызывало справедливую критику исследователей. В Красноярском крае суды автономных округов просто упраздняются, а вопросы, относящиеся к их ведению, передают в юрисдикцию Красноярского краевого суда. Аналогичная позиция закреплена в ФКЗ по Иркутской области.

Глава II. Тенденции и проблемы объединения субъектов Федерации

2.1 Правовой анализ тенденции объединения субъектов Федерации

Давая общую оценку процессу укрупнения субъектов РФ, нужно отметить, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом недоработок Петров А.А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов РФ //Академический юридический журнал. Институт законодательства и правовой информации. 2006. № 3.. новый субъект конституционный федерация

Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет погрешности с точки зрения юридической техники. Так, названные федеральные конституционные законы довольно неуверенно описывают некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» оно «может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению». Согласно элементарной логике объединение субъектов обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов.

Практика объединения края, областей с входящими в их состав автономными округами не обходится без юридических недоразумений и курьезов. Согласно Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации, поэтому присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего является невозможным. В реальности в случае с Эвенкией и Таймыром фактически произошло не объединение с Красноярским краем, а их поглощение последним, поскольку Красноярский край не прекратил существования, а новый субъект не образовался.

Отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты -- это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, сроки и детальный порядок проведения подобных процессов Валентен С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Бухвальд Е.М., Лыкова Л.Н. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы /отв. ред. С.Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008. С. 281..

Так, если вместо 83 субъектов РФ будет создано 10-15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгий срок, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов РФ. К объединению субъектов РФ следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз //Право и политика. 2006. № 7, С. 26-27..

Еще один важный вопрос: можно ли считать федеральные округа «укрупненными субъектами РФ», не повлекло ли их создание возникновения многоуровневой организации государственного устройства страны? Думается, что на данный вопрос должен быть отрицательный ответ. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Федеральные округа представляют собой «абстрактные, фантомные совокупности субъектов России», «результат условной «нарезки» территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования». Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, «находящихся в пределах федерального округа», а не в его составе. В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти -- федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории Черкасов К.В. Федеральные округа Российской Федерации: состояние и тенденции развития //Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 15-21..

На данный момент процесс укрупнения российских регионов приостановлен. Однако определенный интерес вызывает вопрос о возможных путях дальнейших преобразований субъектного состава РФ, если этот процесс будет возобновлен. Из анализа различных идей можно говорить о перспективах объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области, Еврейской автономной области и Хабаровского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областям. Можно вспомнить о предложении слияния Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, а также инициативу губернатора Ярославской области об объединении данной области с Костромской и Ивановской областями.

В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации интересен вопрос, связанный с правовым статусом упраздняемых автономных округов. Федеральными конституционными законами предполагается наделение их особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав, а также создание территориями определенных гарантий их особого статуса. При этом не совсем ясно, в чем именно могут выражаться особенности этого статуса, и причиной этому -- отсутствие законодательного регулирования статуса подобных административно-территориальных образований. На практике «особый статус» автономных округов как административно территориальных единиц сводится к следующему:

1. их границы остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации (это предусмотрено во всех пяти федеральных конституционных законах).

2. в пределах округов для/образуемых в их составе муниципальных образований могут предусматриваться отдельные изъятия из действующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В-третьих, для государственного управления на уровне округов могут создаваться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том числе и общей компетенции. В-четвертых, в рамках территории автономного округа предполагается создание особых предпосылок для национально-культурного и социально-экономического развития. В соответствии со ст. 42 Устава Пермского края «обеспечивается сохранение этнической идентичности коми-пермяцкого Народа» и закрепляется положение, содержащее формулировку, что «в официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским языком может использоваться коми-пермяцкий язык». Тем самым на практике закрепленные в Федеральном конституционном законе №-1 2004 г. особенности статуса округа выглядят весьма скромно. Отсутствие у округа как административно-территориальной единицы предметов ведения и собственных полномочий предполагает, что особым статусом могут обладать органы управления округом, а не административно-территориальная единица. Создание особого статуса административно-территориальной единицы должно быть предопределено явными потребностями правового регулирования и государственного управления, спецификой указанной территории, а не тем, что до объединения данная территориальная единица была равноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации Меркулов Е.С. Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Академический юридический журнал. Институт законодательства и право-вой информации. 2006. № 1..

Споры также вызывает возможность придания бывшим автономным округам как субъектам Российской Федерации статуса единого муниципального образования. Из всех указанных законом видов муниципальных образований они могут получить статус муниципальных районов. В таком случае не понятно, как быть с уже существующими на указанных территориях муниципальными районами. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Возможно ли эффективно осуществлять местное самоуправление на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа -- 767,6 тыс. кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, -- 550 тыс. кв. км.).

Не следует забывать о необходимости так называемого переходного периода. В этот отрезок времени решаются все наиболее важные организационные моменты объединения субъектов Российской Федерации. В качестве первоочередных вопросов решаются: формирование органов государственной власти вновь образованного субъекта, прекращение деятельности органов государственной власти объединившихся субъектов, правопреемство нового субъекта, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период имеет определенный перечень ограничений, закрепленный в Федеральном конституционном законе:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования нового субъекта Российской Федерации;

2) принятие решений о выражении недоверия губернаторам объединяемых субъектов и назначенным ими должностным лицам;

3) принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности объединяемых субъектов;

4) утверждение договоров и соглашений, заключаемых с объединяемым субъектом;

5) утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей.

2.2 Основные направления совершенствования законодательства о порядке образования новых субъектов Федерации

Основным направлением в совершенствовании законодательства об объединении субъектов Федерации, наряду с требованием о согласованной формулировке вопроса референдума необходимо установить требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах. Пока практика соответствует данному требованию (референдумы проводились одновременно и в Пермском крае, и в Красноярском крае, и при объединении Камчатской области и Корякского автономного округа, а также при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа). В противном случае результаты референдума в одном субъекте могут повлиять на результаты референдума в другом. Хотя в качестве сопроводительных материалов Президенту России и представляются сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов в заинтересованных субъектах РФ по вопросу об образовании нового субъекта, необходимо закрепить это на законодательном уровне. Иначе получается, что на Президента возложена обязанность осуществления контроля по срокам проведения референдумов.

При проведении референдума в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе вопрос, выносимый на референдум, звучал следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации -- Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». В других объединяемых субъектах звучали аналогичные вопросы.

Даже поверхностное прочтение вышеприведенной формулировки позволяет разделить ее по меньшей мере на следующие шесть самостоятельных вопросов:

1) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос);

2) о наименовании нового субъекта РФ;

3) о видовой принадлежности нового субъекта РФ (край, область);

4) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

5) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

6) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов) Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края //Конститу-ционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 7..

Таким образом, участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов. Это не соответствует требованию п. 7 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также п. 7 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. В ФКЗ же говорится о проведении референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации (п. 1 ст. 11). Только этот вопрос должен выноситься на подобные референдумы в будущем.

Можно констатировать, что ФКЗ свел к минимуму участие населения в процессе объединения субъектов Федерации. Население может высказать свое мнение только на референдуме, до этого позицию формируют органы государственной власти. Такой тип референдумов получил наименование «легитимирующих»; он лишь условно может быть отнесен к институтам прямой демократии²¹. В ФРГ же на референдум выносится не вопрос об образовании нового субъекта, а федеральный закон, который непосредственно утверждается референдумом (ч. 2 ст. 29.2). Это исключает дальнейшие манипуляции в процессе написания закона.

Включение аналогичной нормы с некоторыми корректировками в «рамочный» ФКЗ позволит населению субъектов почувствовать себя полноправным участником процесса объединения. В таком случае на референдум нужно выносить проект ФКЗ либо концепцию законопроекта. Тем более что п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» допускает это. Население при этом, во-первых, выскажется по всем вышеуказанным вопросам. Во-вторых, референдум отразит мнение населения перед органами государственной власти объединяемых субъектов и федеральными органами власти.

Кроме того, было бы целесообразно установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах Федерации. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц. Необходимо определить сроки, в течение которых Президент России поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».

Таким образом, Президент принимает непосредственное участие в объединении субъектов Федерации. Кроме того, от его позиции зависит дальнейшая судьба процесса объединения. Федеральная власть, побуждая сегодня процессы объединения, понимает, что они должны продолжаться до определенного предела: формирование сильных субъектов, экономически и политически самостоятельных, может при определенных обстоятельствах провоцировать сепаратизм. Возможно также объединение субъектов, слияние которых несвоевременно или нежелательно. Так, вряд ли в ближайшее время допустимо объединение Чеченской Республики с Ингушетией.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта представляются Президенту РФ, но и здесь ничего не говорится о сроках такого представления. Думаю, срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.

К недостаткам закона можно отнести отсутствие в нем принципов принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Федерации, а также неурегулированность вопроса об изменении границ между субъектами Федерации. Однако принципы уже заложены в Конституции РФ и составляют основы федеративного устройства Российской Федерации: государственная целостность, единство системы органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции России); суверенитет РФ (ст. 4); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ч. 3

ст. 5); единство конституционной системы (ст. 15). Дублирование же данных принципов в рамках ФКЗ нам кажется излишним. Кроме того, в ч. 2 ст. 3 закреплено, что при принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Таким образом, действующий Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» требует внесения целого ряда изменений и дополнений:

1. В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень.

2. Населению (гражданам) следует предоставить право инициативы в деле укрупнения субъектов Российской Федерации.

3. Заинтересованным субъектам РФ (в лице их органов государственной власти) предоставить право участия в процессе принятия «объединительного» Федерального конституционного закона на стадиях их предварительного рассмотрения, рассмотрения и принятия в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Он может составлять от 1 до 3 месяцев.

4. Необходимо определить юридические последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов. Например, можно дополнить п. 1 ст. 11 следующим предложением: «В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы».

5. Установить и требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.

6. Выносить на референдум не вопрос об образовании нового субъекта, а проект ФКЗ либо его концепцию, что позволит населению принять непосредственное действенное участие в процессе объединения, а также иметь комплексную картину его последствий.

7. Установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц.

8. Для Президента России нужно определить сроки, в течение которых он поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».

9. Установить сроки представления органами государственной власти заинтересованных субъектов данных о результатах референдума Президенту РФ. Срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.

10. Расходы на объединение субъектов устанавливать в форме федерального закона. Основами отчисления финансовой помощи могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности поглощаемых автономий и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения субъектов.

В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Федерации потребуется новое административно-территориальное деление страны -- практика уже столкнулась с этим при попытке определить статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации. Все это повлечет за собой очередной виток муниципальной реформы.

По каждому случаю объединения субъектов принимаются отдельные федеральные конституционные законы. Они, как известно, принимаются квалифицированным большинством. Кроме того, существует «рамочный» ФКЗ. Может быть, пределы установить в нем? Но и он требует квалифицированного большинства. Следовательно, такое предложение целесообразно закрепить только в Конституции Российской Федерации.

Положения, установленные сегодня принятыми ФКЗ по уже проводящимся процессам объединения вполне можно рассматривать как шаблоны для всех последующих аналогичных законов. Еще более разумным решением данного вопроса видится включение этих положений в ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В этом случае каждый отдельный закон об образовании нового субъекта РФ действительно лишь устанавливал бы сроки для решения вопросов о функционировании государственных органов объединяющихся субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти этого нового субъекта. Со временем подобное предложение может быть реализовано на практике.