Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации

Введение

Актуальность дипломной работы. Конституция РФ 1993 г. продолжила начатый в начале 90-х годов процесс реформирования федеративного устройства Российского государства. Новый Основной закон России закрепил равноправие всех субъектов Российской Федерации, более четко разграничил предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и субъектов. Вместе с тем, конституционные основы российского федерализма нуждаются в уточнении, прежде всего в отношении прав и обязанностей субъектов Российской Федерации. Отсутствие концептуальных законов затормозило принятие производных от них федеральных законов о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, об общих принципах организации системы представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, ряда других. С опозданием и известными трудностями принимались законы о судебной системе Российской Федерации, формировании Совета Федерации, местном самоуправлении. Законодательную деятельность в этом направлении задерживает, помимо политических причин, отсутствие общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта Российской Федерации. Поэтому в настоящее время сложилась противоречивая практика нормотворчества, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Необычайную остроту приобрела проблема соответствия Конституции Российской Федерации большинства основных законов субъектов Российской Федерации. Республики определяют свой статус как национальные государства в составе России. Некоторые из них провозгласили государственный суверенитет, особое правовое положение, ассоциированное членство. Другие субъекты РФ рассматривают свой статус как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих государственному образованию в составе Российской Федерации. Расширяющаяся практика заключения договоров между федеральными и региональными органами государственной власти, в соответствии с которыми происходит перераспределение установленных в Конституции Российской Федерации предметов ведения России и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также не вносит ясности и понимание заложенной в Основном законе России юридической конструкции статуса субъекта Российской Федерации.

Проблема, на наш взгляд, заключается, во-первых, в неясности содержания используемых в Конституции Российской Федерации категорий «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной облаcти и автономного округа». Во-вторых, в противоречивости конституционных предписаний. В частности, провозгласив все субъекты Российской Федерации равноправными, Конституция Российской Федерации одновременно наделяет некоторые из них особыми правами, как в федеративных, так и межсубъектных правоотношениях. Неопределенность возникает и в процедуре изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В этой связи представляется вполне оправданной медлительность федерального законодателя, поскольку столь сложная, многоуровневая конструкция не укладывается в известные юридической науке и конституционной практике России и зарубежных стран варианты установления правового положения субъекта в федеративном государстве. Очевидно, что обоснование на основе исследования норм Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции статуса субъекта РФ и разработка в соответствие с ней практических рекомендаций органам государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации является одной из актуальных и приоритетных задач российской науки конституционного права.

Объектом исследования является правовые отношения, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являегся нормы, принципы, регламентирующее конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

Цель дипломной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующее законодательства провести комплексное исследование конституционно-правового статуса субъекгов РФ.

Для достижения указанной цели в работе осуществляется решение следующих задач:

1) Основываясь на различных подходах и точках зрения отечественных государствоведов, дать определение «конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации»;

2) Исследовать особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ;

3) Проанализировать порядок принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации;

4) Рассмотреть особенности форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод, общенаучные (системный, функциональный) и частно-правовые (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.

Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами, стоящими перед ней, и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Конституционно-правовые основы статуса субъектов Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовая сущность субъектов Российской Федерации

Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

Обозначение Российской Федерации в качестве федеративного государства показывает форму его государственного устройства, отличную от устройства унитарного типа.

Субъект Российской Федерации - это родовое понятие - государственное образование в составе Российской Федерации, являющееся субъектом федеративных правоотношений.

Субъектами РФ являются входящие в ее состав республики, национально-территориальные или автономные государственные образования (автономная область и автономные округа), а также территориальные и территориально-государственные образования (края, области, города федерального значения). Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Российской Федерации.

В состав РФ входят: 21 республика, 8 краев, 47 областей, 2 города федерального значения, 4 автономных округов и 1 автономная область.

Федеративное устройство Российской Федераций базируется на ряде принципов, лежащих в основе устройства, как самой Федерации, так и ее субъектов - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации.

Одним из основных принципов федеративного устройства Российской Федерации является принцип равноправия субъектов Федерации. Однако, следует обратить внимание на то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации не могут выступать равноправными участниками конституционно-правовых отношений полностью ввиду различных форм государственности субъектов Федерации. Республика в составе Российской Федерации - это демократическое унитарное правовое государство, являющееся субъектом Федерации и строящее отношения с Федерацией на основе ее Конституции, Федеративного договора и двухсторонних договоров и соглашений. Другие субъекты Федерации не являются государствообразующими, имеют меньшую конституционную правосубъектность, а следовательно, круг отношений, участниками которых они могут быть уже. Равноправие субъектов Федерации проявляется лишь в равноправии во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой (часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации), а также в общем для всех субъектов определении предметов ведения, вытекающем из статей 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации.

Объем конституционной правосубъектности республик в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа - Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Федерации.

Субъекты Российской Федерации могут выступать в качестве участников конституционно-правовых отношениях как непосредственно, так

и в лице своих органов, в случае, когда они реализуют права и обязанности соответствующего субъекта Федерации, выступают от его имени и выражают, таким образом, участие в конституционно-правовых отношениях самого субъекта Российской Федерации. В таких случаях в конституционно-правовых отношениях субъектом выступает субъект Российской Федерации как единое целое.

Круг конституционно-правовых отношений, участниками которых могут быть республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, достаточно специфичен. Можно выделить наиболее характерные отношения, регулируемые нормами конституционного права, в которых принимают участие субъекты Российской Федерации.

В первую очередь, все субъекты Российской Федерации являются участниками особого конституционно-правового отношения-состояния - нахождения в составе Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 5). Причем такие отношения, с одной стороны, вытекают как непосредственно из текста Конституции Российской Федерации (статья 5), с другой - могут быть результатом конкретных конституционно-правовых отношений, являющихся самостоятельным видом отношений с участием субъектов Федерации (например, принятие нового субъекта в состав Российской Федерации).

Субъекты Российской Федерации выступают в качестве участников конституционно-правовых отношений при заключении договоров с Российской федерацией. В таких договорах устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и

законами соответствующего субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Причем, заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий (часть 1 статьи 26.7. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В таких конституционно-правовых отношениях субъекты Федерации выступают в лице высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы был заключен и подписан Президентом Российской Федерации Б. Ельциным и мэром Москвы Ю. Лужковым.

Субъекты в составе Российской Федерации могут состоять в договорных отношениях между собой.

Субъекты в составе Российской Федерации обладают элементами международной правосубъектности. В частности, они могут самостоятельно заключать международные договоры и соглашения. Отношения, связанные с участием субъектов Федерации в области международных связей, регулируются нормами конституционного права. Например, согласно статье 15 Конституции Республики Башкортостан, Республика Башкортостан в пределах своих полномочий осуществляет международные и внешнеэкономические связи. Республика Башкортостан в соответствии с федеральным законодательством может участвовать в деятельности международных организаций, заключать договоры и соглашения с административно-территориальными образованиями иностранных государств, с субъектами иностранных федеративных государств, с органами государственной власти иностранных государств.

Категории «статус» и «правовое положение» являются не просто синонимами: статус (от лат. - состояние, положение), правовое положение - совокупность прав и обязанностей гражданина или юридического лица, но и имеют одинаковое смысловое значение, обозначая место, положение, состояние, а не конкретное правоотношение. В самом общем плане категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение. Содержание статуса - совокупность прав и обязанностей субъекта права, устанавливающих правовое положение субъекта права.

С точки зрения современных представлений субъект права может иметь общую и специальную правосубъектность и соответственно права и обязанности, что позволяет ему занимать различное положение по отношению к другим субъектам права и поэтому обладать различными статусами. Поэтому в зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей различают общий и специальный статусы субъекта права. Общий статус предусматривает одинаковые, общие для каждого вида субъектов права и обязанности. Под категорией «вид субъекта права» понимаются индивидуальные или коллективные субъекты права, имеющие одинаковую правосубъектность. Например, обычно субъекты федерации имеют одинаковую правосубъектность, так как признаются участниками федеративных отношений и имеют общие для всех субъектов права и обязанности: право законодательной инициативы, принятия законов по предметам ведения, обязанность соблюдения конституции государства и т.д. Специальный статус субъекта права рассматривается как его права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности исходя из социального, служебного и иного положения субъекта. По мнению Д.Н. Бахраха, А.Э. Жалинского, А.Ю. Якимова один и тот же субъект права одновременно может быть носителем одного или нескольких специальных статусов.

Статус субъекта права может быть отраслевым и комплексным. Отраслевой устанавливается нормами одной отрасли права, например: конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации, статус субъекта административной юрисдикции, статус субъекта трудового права и т.д. Комплексный включает нормы нескольких отраслей, например статус государственного служащего и т.д. В юридической науке выделяется и конституционный статус субъекта права, устанавливаемый исключительно нормами основного закона государства как составная часть отраслевого конституционно-правового статуса субъекта права. Однако конституционный статус по причине особых юридических свойств конституции государства, отраслеобразующего характера конституционных норм имеет самостоятельное юридическое значение.

В принятых в России за последние годы нормативных правовых актах, устанавливающих статус отдельных субъектов права, статус обычно понимается как совокупность прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права. Комментарии к действующей Конституции Российской Федерации, учебники, определяют статус субъекта права аналогично федеральному законодателю. Так, Ю.А. Юдин рассматривает статус субъекта права (применительно к личности) как совокупность прав, свобод, обязанностей физических лиц, а также юридических гарантий их реализации, закрепляемых нормами права. А.Е. Козлов, В.А. Кряжков В.Г. Стрекозов, С.Н. Чернов также полагают, что статус конкретного субъекта права понимается как его права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность. По мнению И.А. Умновой «статус субъекта Федерации понимается как его права, обязанности и ответственность по отношению к гражданам и федеральному центру».

Таким образом, общепринятым как в науке, так и в законодательстве следует считать определение статуса субъекта права как совокупности прав (правомочий), гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права.

Однако в данном определении не хватает еще одного отличительного признака статуса субъекта, который характеризует не менее важную его содержательную сторону - это участие в правоотношениях с другими субъектами. Ведь сам федерализм предполагает урегулирование правоотношений между различными субъектами.

Следовательно, можно выделить две точки зрения на конституционный статус субъекта федерации: он может рассматриваться в узком и широком смысле. В узком его можно рассматривать как права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации, т.е. в федеративных отношениях. В советский период статус субъекта федерации исследовался именно в узком смысле. В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения. Анализ конституций современных федераций показывает, что кроме федеративных субъект федерации может быть участником правоотношений: с другими субъектами федерации, с территориальными образованиями в составе иностранных государств или непосредственно с иностранными государствами, с международными организациями и т.д.

А.Н. Лебедев в одной из своих работ дал полный анализ понятия статуса субъекта. Он выделяет общий и специальный статус субъектов федерации. Общий статус включает всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации. Специальный статус - это права и обязанности субъекта в конкретном виде правоотношений. По его мнению, следует также различать в рамках специального (видового) статуса особенные (внутривидовые) статусы субъектов федерации. Видовым статусом обладают все субъекты федерации, поскольку они относятся к одному виду субъектов права, имеют одинаковую правосубъектность. Особенный статус субъекта федерации означает, что субъект в рамках общего для всех видового статуса имеет отличные, особенные от других субъектов федерации права и обязанности.

Интересная концепция конституционно-правового статуса предложена Н.А. Богдановой. Данной категории придается важное значение в науке и практике конституционного права. Конституционно-правовой статус в науке конституционного права (доктринальный конституционно-правовой статус) рассматривается как основа систематизации знаний. Особую роль играет конституционно-правовой статус (нормативный конституционно-правовой статус) и в самом конституционном праве: «Будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные характеристики регулируемых ими отношений приобретают форму конституционно-правового статуса, а сама отрасль качества статусного права». Рассматривая нормативный конституционно-правовой статус, как важнейшую структурную часть конституционного права, закрепляющую правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений, она выделяет как отдельные категории «конституционно-правовой статус», «конституционный статус» и «правовой, или юридический статус». Конституционный статус складывается из нормативных характеристик субъекта правоотношений, закрепленных конституцией. Конституционно-правовой статус более широкое понятие и включает в себя нормы не только конституции, но и других источников конституционного права.

В.В. Иванов несколько сужает объем понятия «конституционно-правовой статус», ограничивая его правами и обязанностями. Дело в том, что конституционно-правовой статус - более широкое понятие, под которым следует понимать совокупность не только прав, обязанностей, но и ответственности субъектов в федеративных правоотношениях.

Анализ конституционно-правового статуса, как правило, проводится вне зависимости от конкретных правоотношений. Очевидно, что правообязанности субъекта различны в разных правоотношениях, и по этой причине он имеет неодинаковый статус в правоотношениях с Российской Федерацией и правоотношениях с народом субъекта Российской Федерации. Выделение специального статуса республики, в этой связи, позволяет В.В. Иванову сделать неверный вывод о том, что дополнительные правообязанности республик противоречат конституционному принципу равноправия субъектов РФ.

Использование в собственном наименовании слова «государство», способ принятия конституции, установление собственных языков - все эти права и обязанности не входят в состав конституционно-правового статуса республики в правоотношениях с Российской Федерацией, которые регулируются принципом равноправия. Вне зависимости от того, как называются субъекты, каким образом принимаются их конституции или уставы, установлен или не установлен у них собственный государственный язык наряду с общегосударственным (русским) языком их права, обязанности и ответственность (конституционно-правовой статус), в правоотношениях с федеральной властью одинаковы, идентичны, тождественны. Указанные дополнительные правообязанности характеризуют правовой статус республики в других правоотношениях, а именно: в правоотношениях с народом республики, на которые конституционный принцип равноправия субъектов РФ не распространяется.

Достаточно оригинальна концепция конституционно-правового статуса у В.А. Черепанова. По его мнению, каждый субъект, вступая во множество различных отношений с другими субъектами, занимает разное положение в каждом из них, имеет отдельный (единичный) правовой статус, содержащий набор прав, обязанностей и ответственности, характерных именно для конкретного правоотношения. Разумеется, можно вычленить перечень прав, обязанностей и ответственности, общий для всех видов правового общения данного субъекта и составляющий его общий правовой статус. Наряду с общим и отдельным необходимо выделять особенный статус, присущий субъекту Российской Федерации в определенной сфере правоотношений.

Конституционно-правовой статус субъекта в его правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти выделяется как особенное правовое явление, сравнимое со статусами других субъектов и отличное как от отдельного, так и общего статуса каждого из них (в дальнейшем термины «конституционно-правовой статус», «конституционный статус», «правовой статус» и «статус» субъекта употребляются как тождественные).

Если исходить из принятых в теории права и конституционном праве современных зарубежных государств представлений, то можно сказать, что:

а) субъект федерации независимо от названия является государственным государствоподобным) образованием в составе федеративного государства, не обладающим государственным суверенитетом;

б) конституционный статус субъекта федерации понимается как совокупность установленных в основном законе государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта федерации;

в) конституционный статус субъекта федерации может быть:

общим, включающим всю совокупность прав и обязанностей субъекта федерации;

специальным (видовым), фиксирующим права (обязанности) субъекта федерации в определенном виде правоотношений: федеративных, международных, межсубъектных и т.д.;

- особенным в рамках специального (видового) статуса субъекта федерации, если субъекты имеют разные права в определенном виде правоотношений.

Таким образом, рассматривая субъект федерации с двух точек зрения (в узком и широком смысле) необходимо отметить, здесь присутствуют два вида властных правоотношений:

1) соотношение власти федеральной и власти субъектов федерации;

2) соотношение власти между субъектами федерации и другими субъектами.

В первом случае правоотношения урегулированы путем разграничения предметов ведения, во втором - путем закрепления равноправия всех субъектов федерации на законодательной уровне (как Конституцией РФ, так и федеральным законодательством), равноправие субъектов может быть достигнуто путем обеспечения единства законодательства субъектов федерации при верховенстве федерального законодательства (здесь встает задача обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному).

Основываясь на концептуальном определении статуса субъекта федерации можно сформулировать понятие конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус (правовое положение) субъекта Российской Федерации - это совокупность установленных нормами Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов основ организации государственной власти (системы органов власти и разграничения предметов ведения и полномочий), правовой системы, прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с Федерацией (федеральными органами государственной власти), другими субъектами Российской Федерации, субъектами международного права, муниципальными образованиями, учреждениями, организациями и гражданами. Понятие конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации более шире, чем понятие конституционного статуса, потому что основывается не только на нормах Конституции Российской Федерации, но и других нормативных правовых актов.

Статус субъекта Российской Федерации обладает следующей совокупностью признаков.

1. Субъекты федерации самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции (уставы). Утверждение этих учредительных документов со стороны федеральных органов не требуется. Статус субъектов определяется не только собственным конституционным законодательством, но и федеральным конституционным законодательством. Причем конституции (уставы) субъектов не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ наделен правом признавать недействительными положения региональных конституций (уставов) в случае обнаружения противоречий между ними, с одной стороны, и федеральной Конституцией, с другой.

Статус того или иного субъекта может быть изменен только по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции).

Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственное наименование. Причем новое наименование субъекта должно быть внесено в Конституцию Российской Федерации. Федеральными конституционными законами и Указами Президента Российской Федерации в ст. 65 Конституции Российской Федерации были включены следующие новые наименования: Республика Ингушетия (старое наименование - Ингушская Республика), Республика Северная Осетия - Алания (старое наименование - Республика Северная Осетия), Республика Калмыкия (старое наименование - Республика Калмыкия - Хальмг Тангч), Чувашская Республика - Чувашия (старое наименование - Чувашская республика - Чаваш республики), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (старое наименование - Ханты-Мансийский автономный округ), Забайкальский край (образован в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа), Камчатский край (образован в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа), Пермский край (образован в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа).

Субъекты Федерации являются самоуправляющимися территориями. В пределах своих полномочий органы государственной власти субъектов самостоятельно реализуют государственную власть на своей территории, обеспечивают ее экономическое и социальное развитие. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют правовое регулирование и управление вместе с федеральными органами государственной власти. Все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с региональными органами государственной власти. Субъекты Федерации также принимают участие в реализации федеральных предметов ведения, так как они соответствующим образом представлены в Федеральном Собрании. Каждый субъект в лице его законодательного (представительного) органа обладает правом законодательной инициативы в парламенте России.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется посредством Конституции Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

3. Территория субъектов Федерации является составной частью российского государства. В то же время территории субъектов неприкосновенны и могут быть изменены только с их согласия. Если субъект Федерации имеет границу с иностранным государством, то она совпадает с Государственной границей Российской Федерации.

Субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают собственное законодательство, иные нормативные акты в пределаx своих полномочий. Причем в соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта, принятым по предметам ведения субъекта, действует нормативный акт субъекта.

Интересы субъектов Федерации представлены на федеральном уровне. В частности, в Совет Федерации Федерального Собрания каждый регион направляет двух представителей.

Для учета региональных интересов при Правительстве РФ могут учреждаться их представительства. Например, при Правительстве РФ функционируют представительства Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской, Ивановской областей.

В свою очередь в самих субъектах в соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривается возможность создания территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц федеральными органами исполнительной власти для осуществления ими своих полномочий.

Новым институтом, созданным в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений, является институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

6. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают и формируют собственную систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти. Есть лишь один ограничитель этой самостоятельности, а именно: соответствие региональных актов, устанавливающих такую систему, основам конституционного строя России, а также принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по «алтайскому» делу в этой связи было отмечено следующее: «Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77, ч. 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического, федеративного, правового государства с республиканской формой правления (ст. 1, ч. 1), единства системы государственной власти (ст. 5, ч. 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одних из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие».

Оценивая новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, Конституционный Суд признал, что, внося изменения в порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. В то же время Суд пришел к выводу о том, что, поскольку из Конституции Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение ст. 32 и 55 Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.).

8. Субъекты Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Это означает, что они в пределах полномочий, предоставленных им федеральной Конституцией, федеральным законодательством и договорами, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства Российской Федерации субъекты Федерации вправе осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Российские регионы имеют право на ведение переговоров с указанными иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внеэкономических связей. Эти соглашения не могут содержать положения, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта. Необходимо иметь в виду, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Субъекты Федерации в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с федеральным Министерством иностранных дел вправе открывать свои представительства за пределами Российской Федерации, а также давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств. Данные представительства не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации отнесена к предметам совместного ведения. Она возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти также оказывают региональным государственным органам необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений, в их выполнении, а также обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов в иностранных государствах.

9. Субъекты Федерации имеют собственную символику: герб, гимн, флаг, а также столицу или административный центр.

Наличие символов субъектов Российской Федерации не является признаком, свидетельствующим о их суверенитете. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в частности, проверялось положение Конституции Республики Алтай, в которой было закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Конституционный Суд в своем решении подчеркнул, что в силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

10. Субъекты Федерации не обладают правом сецессии (одностороннего выхода из состава Российской Федерации). Действующая Конституция Российской Федерации не фиксирует такого права за субъектами. Между тем первая российская Конституция 1918 г. косвенно признавала такое право. В ее ст. 49 устанавливалось право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК на принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных ее частей. В конституциях СССР, в состав которого с 1922 по 1991 гг. входила Россия, право на выход традиционно закреплялось, хотя и не было дополнено механизмом реализации. К примеру, в Конституции СССР 1977 г. в ст. 72 устанавливалось: «За каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР».

11. Субъекты Федерации равноправны. Статья 5 Конституции дает структурную характеристику Российской Федерации и устанавливает принцип равноправия ее субъектов. Равноправие не следует смешивать с равенством субъектов. Наличие множества различий исторического, экономического, географического и других не позволяет говорить о фактическом равенстве всех субъектов Федерации. Конституция же закрепляет равноправие, что означает обладание российскими регионами конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, в который включается право иметь конституцию или устав, законодательство, свою территорию, собственные органы государственной власти, представительство в Федеральном Собрании, собственную и совместную с федеральными органами власти компетенцию и т.п. Равноправие также означает, что все субъекты Федерации в равной мере пользуются гарантиями, предоставляемыми им со стороны федерального центра в соответствии с Конституцией Российской Федерации. К числу таких гарантий можно отнести: обеспечение обороны, безопасности, защиты внешних границ субъектов; невозможность изменения их территории без их согласия; закрепление за субъектами таких прав, как право утверждать поправки в федеральную Конституцию, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации и др.

Принцип равноправия субъектов Федерации закреплен на конституционном уровне впервые, что представляется крайне важным для гармоничного развития федеративных отношений.

12. Субъекты Федерации - не суверенные государственные образования. Сувереном выступает сама Российская Федерация, тогда как составные ее части располагают определенной степенью самостоятельности в сферах, определенных федеральной Конституцией. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., в котором на предмет конституционности, в частности, проверялись положения Конституции Республики Алтай.

Деление субъектов Российской Федерации на виды возможно по различным основаниям. В отличие от федераций, построенных по чисто территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия), Российская Федерация включает в свой состав как территориальные (края, области, города федерального значения), так и национальные (республики, автономная область, автономные округа) субъекты. Причем национальный принцип был превалирующим с момента провозглашения федерации до недавнего времени, поэтому национальный критерий в разных своих ипостасях присутствует при группировании российских регионов гораздо больше. С включением в число членов федеративного объединения крупных административно-территориальных единиц (краев, областей, городов федерального значения) национальный принцип был дополнен территориальным.

Национальные республики, кроме того, можно поделить по способу образования: 1) непосредственно учрежденные в качестве республик (Башкирская, Татарская, Дагестанская, Бурятская и Якутская); 2) трансформированные из других автономных единиц (Карельская Республика была преобразована из Карельской Трудовой Коммуны, Чувашская, Удмуртская, Марийская и другие республики были преобразованы из автономных областей); 3) выделенные из состава других республик (Ингушская Республика выделилась из состава Чечено-Ингушской Республики в 1992 г.).

Национальный критерий позволяет дифференцировать республики и автономии по двум основаниям.

1. По национальному составу населения названные субъекты можно разделить на следующие три группы: 1) субъекты, где коренная нация составляет абсолютное большинство, т.е. более 50% по сравнению со всем населением (в Тыве коренная нация составляет 77%, в Чувашии - 67,6%); 2) субъекты, где коренная нация имеет относительное большинство, т.е. большинство по сравнению с каждой другой национальностью в данном субъекте (например, в Калмыкии основные национальные общности в населении составляют: русские - 33,5%, даргинцы - 2,5%, чеченцы - 2,0% и т.д. Калмыки составляют 39,6%, что больше каждой из перечисленных выше национальных групп); 3) субъекты, где коренная нация составляет меньшинство (Карелия, Удмуртия, Еврейская автономная область).

2. По числу преобладающих наций (по численности) в национальной структуре республик и автономий можно выделить следующие три группы: 1) субъекты с преобладанием одной нации. Причем эта нация может быть как титульной, т.е. давшей наименование субъекту (например, Чувашская Республика - 67,6%), так и нетитульной (например, в Карелии - 76,6%, а в Хакасии - 80,2% составляют русские); 2) субъекты с преобладанием двух наций (Республика Татарстан: татары - 52,9%, русские - 39,5%; Республика Марий Эл: марийцы - 42,8%, русские - 47,4%). Двойное название некоторых национальных субъектов - по названию двух коренных наций - не дает оснований для отнесения их в данную группу, так как анализ реальной национальной структуры этих субъектов показывает, что две титульные нации в них не занимают превалирующего положения. Так, в Кабардино-Балкарской Республике можно выделить три основные национальные группы: кабардинцы - 55,3%, русские - 25,1% и балкарцы - 11,6%; в Карачаево-Черкесской Республике - также три группы: карачаевцы - 38,5%, русские - 33,6% и черкесы - 11,2%. Поэтому указанные субъекты следует относить к третьей группе; 3) многонациональные субъекты (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика и др.).

Российские регионы можно сгруппировать по географическому признаку: континентальные или материковые субъекты Федерации (основная часть регионов) и отделенные от основной части государства субъекты (Калининградская и Сахалинская области).

По количественным показателям (размер территории, количество населения) также можно дифференцировать субъекты Федерации. К крупным (по размеру территории) регионам можно отнести Республику Саха (Якутия), Хабаровский край, Республику Бурятию и др. К примеру, территория последней составляет 351,3 тыс. кв. км. К числу компактных по территории субъектов относятся республики Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия - Алания и др. К примеру, территория последней составляет всего 8 тыс. кв. км.

По численности населения российские регионы подразделяются на многонаселенные (Москва, Свердловская область, Республика Татарстан и др.) и малонаселенные (Ненецкий автономный округ, Республика Тыва и др.). Население Москвы составляет более 10 млн. чел., а население Ненецкого автономного округа - менее 42 тыс. чел.

По внутренней структурной организации возможно деление субъектов на сложносоставные и обычные. Такая дифференциация свойственна только российскому федерализму. К сложносоставным субъектам относятся области и края, включающие в свой состав иные субъекты Федерации - автономные округа. Все остальные субъекты можно считать обычными, т.е. не включающими в свой состав каких-либо государственных образований.

Экономические индикаторы позволяют ранжировать российские регионы на различные группы. В связи с неоднородностью субъектов Федерации более эффективным является сравнение финансовых показателей в расчете на душу населения. Для того чтобы определить, какой из субъектов является донором федерального бюджета, а какой - реципиентом (получателем), следует определить, какую долю составляют средства, переданные из федерального бюджета в региональный бюджет, относительно налогов, перечисленных с территории данного региона в федеральный бюджет. В первую группу по данному показателю можно включить Самарскую, Свердловскую области, Красноярский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Москву и др., а во вторую группу соответственно - Республику Ингушетию, Чеченскую Республику.

Таким образом, Российская Федерация представляет собой единое государство, состоящее из территориальных структурных единиц, обладающих самостоятельностью в определяемых Конституцией Российской Федерации. Иными словами, нормами Конституции Российской Федерации обозначены те границы, в рамках которых субъекты Российской Федерации могут реализовать свои права и обязанности, выступая в качестве участников конституционно-правовых отношений.

правовой федерация автономный округ

1.2 Конституционно-правовой порядок образования субъекта Российской Федерации

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части). Таким образом, в рамки единого нормативного правового акта включены два различных по своей природе предмета правового регулирования.

Закон, относительно подробно описывающий процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов, немногословен и имеет рамочный характер, в каждом конкретном случае объединения субъектов Российской Федерации будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.

В статье 1 Федерального конституционного закона под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Под процедурой как нормативно установленный порядок осуществления действий, всегда направленных на достижение какого-либо результата, в данном случае изменение состава субъектов Российской Федерации путем образования нового субъекта России. Как и любая процедура, процедура образования нового субъекта имеет свои стадии, последовательная реализация которых приведет к желаемому результату.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта согласно пункту 2 ст. 5 закона может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Если в законе оговорено, что образование нового субъекта Российской Федерации «может повлечь…», то напрашивается вывод, что закон допускает такое объединение субъектов федерации, при котором не происходит прекращение существования, а также вариант, при котором происходит прекращение существования не всех объединяющихся субъектов Российской Федерации.

Из этого следует вывод, что объединение возможно в двух формах:

1) слияние, когда прекращает существование объединяющиеся субъекты Российской Федерации и образуется новый субъект Российской Федерации;