Становление и развитие Российской Федерации как государства

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71--73). Оно осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти -- также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одним из основополагающих принципов конституционного строя и, соответственно, федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов (ст. 3, 6, 17, 19, 27, 28, 68 и др.). Конституция определяет данный принцип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, поддержку со стороны Российской Федерации, в ведении которой находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина.

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к их определенным группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации относит национальные меньшинства и малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (ст. 69).

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов, провозглашенный в соответствии с международными нормами в преамбуле и ч. 3 ст. 5 Конституции. Реализация этого принципа обеспечивается в пределах Российской Федерации без права субъектов на выход из ее состава.

В заключительной части ст. 5 Конституции Российской Федерации конкретизируется положение о равноправии ее субъектов. Суть его состоит в том, что, во-первых, независимо от конституционного статуса субъектов Федерации они обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах и, во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав, края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений также определяются Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 95; ст. 104; ч. 2, 5 ст. 125; ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же главе (гл. 1) устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации. Часть 1 ст. 6 Конституции устанавливает: «Гражданство Российской Федерации приобретаемся и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения».

Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. «в» ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а п. «а» ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991г. «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. Нормы о гражданстве содержатся также и в конституциях республик, Семейном кодексе, ряде других актов, а также в международных договорах Российской Федерации.

Федеративное устройство России, наличие в ее составе республик-государств обусловливает существование наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость. Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).

Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики не означает, что оно имеет двойное гражданство. Это -- два уровня правовых связей человека в рамках единого гражданства: с федеративным государством и с его субъектом. Не может быть такого положения, когда гражданин субъекта не является одновременно гражданином Российской Федерации. Противоречило бы федеральной Конституции и установление республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской Федерации гражданства республики кроме постоянного проживания на ее территории.

Между тем вопреки конституционным установлениям имеется неопределенность в соотношении федеральной и республиканской регламентации вопросов гражданства. Особенно наглядно это проявилось в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Статья IV Договора относит к ведению Федерации и ее органов «гражданство в Российской Федерации» (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции), ст. III -- к совместному ведению органов власти Федерации и Республики Татарстан «общие и коллизионные вопросы гражданства», а ст. II -- к исключительному ведению республики «вопросы республиканского гражданства».

Отнесение ст.71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению Федерации «гражданства в Российской Федерации» (п. «в»), а не только вопросов «гражданства Российской Федерации», означает, что Федерация регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов Федерации общие правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства республик установлено, что гражданство республики приобретается и прекращается в соответствии с республиканским законом, т. е. считается вопросом исключительного ведения республики. Все это создает возможность подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства в федеративном государстве, а в совокупности с несоответствием отдельных положений конституций (уставов) и законов субъектов Федерации федеральной Конституции ведет к расшатыванию конституционного строя Российской Федерации.

Понятия «конституционный строй» и «конституционные основы» Российской Федерации не тождественны, но взаимосвязаны. Первое -- более широкое понятие: оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», в том объеме, в каком они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место. См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.44-50.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в основном законе государства система разделения власти между федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами -конституционно-правовое оформление.

Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе федеративные начала пи сущности, форме и содержанию.

Природа федерации, уровень развития федеративных отношений предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной конституции, как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти -- участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними, характеристики в единстве позволяют обнаружить специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства.

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень -- отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей гл. 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конституционным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень -- отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, -- ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации -- народ субъекта Российской Федерации; народ Российской Федерации -- орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации -- народ субъекта Российской Федерации; федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации -- орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации, касающейся пересмотра положений глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание разработает ее новый проект.

О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции Российской Федерации не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума.

В системе разделения государственной власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционном уровне ключевыми задачами являются: разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституция решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и законов иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что такое решение в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования. См.: Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права. 1997. №2. С.60-62.

В то же время с учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция Российской Федерации, не удалось довести последовательно до конца многие прогрессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже более чем пятилетний период действия Конституции России 1993 г., обнаруживший ряд недостатков конституционного регулирования федеративных отношении как в содержательном, так и в технико-юридическом плане. См.: Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. ё999. №11. С.7-10.

Решение проблем федерализма, обусловленных историей и традициями России, -- это в большей мере вопрос не права, а политики. Снятие противоречий в этом направлении конституционно-правовым способом -- путь, требующий взвешенных действий. Он должен основываться на переговорных и согласительных процедурах, постепенно снимающих конфликтные противоречия неравноправия субъектов Федерации. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации можно обнаружить и чисто правовые проблемы неравноправия субъектов Федерации, решить которые значительно проще: речь идет о некоторых различиях в статусе, никак не обусловленных историей национального вопроса в России. Так, по Конституции порядок принятия уставов субъектов Федерации отнесен только к законодательным органам; в отношении же республик таких ограничений вообще не предусмотрено. С точки зрения равноправия субъектов Федерации это можно расценить как явное недоразумение. Точно так же непонятна логика Конституции Российской Федерации в п. «а» ч. 1 ст. 71, где республики и другие субъекты Федераций поставлены в разные правовые условия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля указаны только их конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов Российской Федерации -- все виды их противоправных актов. Негативным фактором для федеративной государственности России является и противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий (соотношение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции Российской Федерации). Итак, спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий -- договор или федеральный закон. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым велась палатами Федерального Собрания Российской Федерации более трех лет. До сих пор конституции немалого числа республик в составе России определяют договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и др.). Как известно, первые договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик (особенно Договор с Республикой Татарстан) носили характер актов, по юридической силе поставленных выше Конституции Российской Федерации. Большинство подписанных в настоящее время двусторонних договоров - это документы, не претендующие на подмену российской Конституции, но их негативная правовая роль заключается в том, что они регулируют, в большей мере, не те отношения, которые связаны с необходимостью учета специфики конкретных субъектов Федерации, а общие положения, являющиеся по сути предметом федерального закона.

Другая группа противоречий, обнаруживаемых в Конституции Российской Федерации, возникла в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Как известно, в период подготовки и принятия действующей Конституции приспособление прошлых традиций к реформированию федеративного устройства осуществлялось в условиях затянувшейся конфронтации между высшими законодательным и исполнительным органами власти. Именно это обстоятельство в определенной мере стало причиной появления ряда противоречий. В частности, считается, что именно уступкой, республикам оказалось включение в ст. 5 Конституции Российской Федерации наряду с ч. 1 также и ч. 5, нивелирующей общий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов Российской Федерации в ст. 65 дан по шести категориям, а не общим списком, хотя сами субъекты признаны равноправными.

Далее, в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации встречаются совпадающие предметы ведения (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 -- защита прав и свобод человека и гражданина и защита прав национальных меньшинств соответственно). Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71, согласно которому изменение Конституции Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации, и ст. 136, устанавливающей, что поправки к гл. 3--8 Конституции Российской Федерации вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Можно было бы привести и другие примеры подобных противоречий, конкретно обнаруживаемых сегодня в процессе непосредственного применения норм действующей Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российского государства наряду с названными и другими противоречиями имеются также некоторые пробелы. Так, обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования системы принципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не закреплен основополагающий принцип конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Весьма серьезный пробел в Конституции Российской Федерации - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности). Между тем одно из существенных требований федерализма - акцентирование задач его совершенствования как в сфере принадлежности к власти, так и в сфере разделения ответственности за ее осуществление между Федерацией и её субъектами. См. подробнее: Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999.

Территориальное устройство, или территориальная организация государства - это система взаимоотношений между государством в целом, т. е. его центральной властью и территориальными составными частями -- субъектами. В официальных документах и научной литературе до последнего времени преобладал термин «государственное устройство». Но более адекватным характеристике территориальной организации государства является термин «политико-территориальное устройство». Существуют две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарная и федеративная. Основное различие между ними заключается в том, что для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как нередко и само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 2 т. М., 1999. С.687. К этому следует добавить, что соответственно конституционному установлению территорий субъектов Федерации они обладают элементами государственной автономии, но не являются государствами в собственном смысле, хотя в ряде федеративных государств (США, Мексике, Бразилии) и называются «штатами» (в переводе -- «государство») или «республиками» (государство) в Российской Федерации. Поэтому объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства тем, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обоснованно. См. там же.

По нашему мнению, статус республик и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Российской Федерации и, соответственно, закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов федерации Конституции Российской Федерации.

Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тыва и Чеченской Республики. Так, в ст. 50 Конституции Республики Татарстан в нарушение ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации устанавливается, что она «самостоятельно определяет своей государственно-правовой статус». Противоречит ст. 66 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в составе Российской Федерации ст. 61 Конституции Республики Татарстан, в которой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное в Российской Федерации -- России на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогичное положение содержится в Преамбуле Конституции Чеченской Республики, где нет даже упоминания о том, что она является субъектом Российской Федерации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суверенным государством и объявляется равноправным исправным субъектом в системе мирового содружества нации», в то время как согласно ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика находится в ее составе. Противоречит Конституции Российской Федерации ст. 1 Конституции Республики Тыва, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора», но заявляет о праве республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В конституциях ряда других республик их статус также определен по-разному. Так, в Конституции Республики Северная Осетия - - Алания закреплено, что эта Республика является «государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации», а в конституциях республик Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) -- что они являются субъектами Российской Федерации.

Кроме Ингушетии и Калмыкии, все республики конституционно закрепили статус суверенных государств. Некоторые республики закрепили положение, согласно которому их отношения с Российской Федерацией строятся на делегировании части своих полномочий в пользу Федерации (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)).

В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции Российской Федерации. Однако зачастую положения о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на их территории формулируются без учета положений Конституции Российской Федерации о верховенстве и действии Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений.

В конституциях некоторых республик встречаются также положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), о возможности приостановления действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Основные законы (уставы) других субъектов Российской Федерации (краев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов Российской Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от прочих республик, но в отличие от них не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Однако имеются формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Ставропольский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (Оренбургская область). В разных формах уставы краев и областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции Российской Федерации на своей территории.

Многие конституции и уставы проявляют явное отступление от принципа разделения властей, распространяющегося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В них не только отдается приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти относится к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти. Руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации иногда наделяются полномочиями, которыми они не могут обладать согласно Конституции Российской Федерации, например, правом введения на территории или в отдельных местностях субъекта Российской Федерации чрезвычайного положения или правом помилования.

В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в конституциях республик Татарстан (п. 3 ст. 89), Саха (Якутия) (ст. 69), Башкортостан (п. 3 ст. 88), Чеченская Республика (п. 2 ст. 62), Тыва (п. 1 ст. 93), Ингушетия (п. 3 ст. 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо Президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики.

Во многих конституциях и уставах устанавливается верховенство субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, право его исключительной собственности на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир и другие природные ресурсы, находящиеся на его территории. Субъекты Российской Федерации относят к своему ведению право осуществлять финансовое, банковское, валютное и денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления международных и внешнеэкономических связей к ведению субъекта Российской Федерации нередко относят международные и внешнеэкономические отношения и заключение соответствующих договоров.

В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. №21. С.18-27; Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С.6-15; Материалы парламентских слушаний «О разграничении полномочий между федеративными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации и перспективы развития Российской Федерации» // Федеральное Собрание РФ. 1996. 8 апр.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С.73-78 и др.

В результате несоответствия многих положений конституций и уставов субъектов Федерации (особенно республик) Конституции Российской Федерации, отмечает профессор М. Фарукшин, критический по своей принципиальной сущности процесс федерализации России приобрел искаженный характер. Камнем преткновения на пути развития демократии, правового государства, да и просто поддержания политической стабильности в России, стал региональный правовой сепаратизм. Из проанализированных в последние два года Министерством юстиции Российской Федерации 44 000 региональных нормативных актов почти половина не соответствует Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству.

Показателем явного правового нигилизма регионов (который вынужденно либо по каким-то другим причинам игнорирует центральная власть) является тот факт, что основные законы 19 из 21 республик, входящих в состав Российской Федерации, не соответствуют общефедеральной Конституции.

Нежелание приводить конституцию республики в соответствие с федеральной Конституцией официально оправдывается в Татарстане, Башкортостане и других республиках ссылкой на то, что нужно вносить изменения и в Конституцию РФ. Такие изменения действительно необходимы. Но это не довод для сохранения в республиканских конституциях неработающих и, по существу, противоправных статей. Аргументировать такое положение тем, что Конституция Российской Федерации не была одобрена референдумом на территории трети субъектов Федерации -- недостаточно: федеральная конституция не может в принципе иметь «точечного» применения, т. е. действовать только в тех регионах, где за нее проголосовало большинство участников референдума. Раз Конституция РФ принята, она действует повсеместно, а значит, законодательство всех субъектов Федерации должно соответствовать ей. В равной мере трудно согласиться с утверждением, будто подписанный 15 февраля 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками при несоответствии двух конституций является как бы регулирующим фактором. Правовая несостоятельность подобных суждений очевидна, так как корректировка или ограничение действия конституции каким-либо соглашением между органами государственной власти незаконны. Фарукшин М.К. Федерализм и демократия // Полис. 1997. №6. С.171-172.

Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считается правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставится вопрос о выравнивании их статуса со статусом республик.

По мнению политиков и ученых ряда республик, недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик основана на различии в источнике их происхождения. «Для национальных республик, -- утверждает Ф.X. Мухаметшин, -- таковым выступает государственный суверенитет как реализация исконного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. Национальные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать, при необходимости, часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и областей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. Поэтому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области -- территориально-государственные образования, функционирующие на основе полномочий, переданных им федеральным центром». Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. №3. С.56. Тем самым автор по существу стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Согласно данной концепции народ национальной республики суверенен, он имеет значительно больше прав, чем народ края и области, хотя они находятся в составе единого федеративного государства; национальные республики (и, следовательно, представляющие их народы) могут свободно распоряжаться своими правами, а другие субъекты (как и представляющие их народы) лишаются этой возможности; национальные республики сами устанавливают свои полномочия «снизу», а краям и областям полномочия определяются федеральными органами «сверху».

Необоснованность этой концепции очевидна: источником происхождения любого субъекта федерации является народ, а не абстрактные национально-государственные или территориально-государственные образования. Алогичность такой концепции заключается также и в том, что края и области, с одной стороны, считаются территориально-государственными образованиями, а с другой -- они лишаются права на суверенитет.

Другим аргументом отрицания необходимости выравнивания конституционного статуса субъектов федерации является утверждение, что между национальными республиками, краями и областями имеется и такое социально-политическое различие, когда часть титульной нации республики проживает в иных странах. Однако в России, как и в других странах, трудно найти такие края, области, провинции, часть населения которых не проживала бы диаспорно в других регионах. В этой проблеме наиболее важным является, чтобы федеративное государство заботилось обо всех своих гражданах любой национальности, проживающих за ее пределами, предоставляя такое право также и субъектам федерации. Но эта проблема никак не может оправдать стремления национальных республик иметь более высокий конституционный статус и соответственно права, чем другие субъекты федерации.

Между тем Президент Республики Саха (Якутия) М.Н. Николаев считает, «что на данном этапе развития России насаждение идеи полного и безусловного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской государственности. Составной частью мировоззренческой основы Российской Федерации является равенство народов, независимо от их истории, уровня культуры и численности». Независимая газета. 1994. 31 марта.

Безусловно, на данном этапе и в обозримой перспективе невозможно равенство субъектов Федерации, если даже такая идея была бы провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т. д. В мировоззренческой основе Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов федерации (ч. 1 и 4 ст. 5). В ней закрепляется равноправие народов и как следствие этого -- равноправие представляющих их субъектов Федерации. А понятия «равенство» и «равноправие» -- не тождественны.

Конституционное равноправие субъектов федерации предполагает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные конституцией равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов федерации. Иначе говоря, нетождественностъ в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов федерации не означает объективной обусловленности асимметрии их конституционного статуса и неравноправия.

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов Российской Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит от оптимального сочетания разных форм территориальной организации субъектов Федерации, эффективного взаимодействия между ними и федеральным центром.

По мнению Президента Республики Татарстан М. Шаймиева, существенным основанием неравноправия субъектов Федерации является «многообразие регионов, вытекающее из их климатических, географических, экономических, этнических и политических особенностей... В любой федерации существуют элементы асимметрии». Российская газета. 1998. 14 февр.

Но даже если признать, что неоднородность -- основа асимметрии Российской Федерации, нельзя не обратить внимания на одно опасное и весьма распространенное заблуждение. Суть его в том, что из данного факта делается вывод о различии прав и, главное, ответственности исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации перед обществом и государством. А это уже не асимметрия. Это -- « неравенство, выражающееся в предоставлении особых прав одним субъектам Федерации и в дискриминации других.

Многие авторы обоснованно отмечают, что целенаправленное отстаивание лидерами ряда республик сохранения конституционного статуса субъектов Федерации в не меньшей мере обусловливается асимметричным распределением природных ресурсов: алмазов, нефти, золота и др. Борьба за узаконение асимметрии есть преимущественно борьба за узаконение права на ренту с природных богатств и находящегося на этих территориях наследства от общенародного хозяйственно-. го комплекса Союза ССР.

В созданном на основе союза государств или государство-подобных образований едином федеративном государстве конституционно-правовой статус субъектов федерации не может определяться в зависимости от величины территории, численности населения, природных ресурсов и других признаков К примеру, в США территория штата Аляска.(570 833 кв. мили) в несколько раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1 055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти различия все штаты США имеют одинаковый конституционно-правовой статус. Позитивный опыт США и других федеративных государств показывает, что от решения вопроса о симметричном или асимметричном статусе субъектов Федерации зависит существование единого федеративного Российского государства.

Сторонники асимметрии своих субъектов не отказываются от своих столь же «асимметричных» прав на федеральном уровне. Асимметрия обязанностей не коррелируется с асимметрией прав. Выводя из федеральной юрисдикции целые сферы жизни тех или иных субъектов, они тем не менее участвуют в принятии многих решений федерального уровня, касающихся в их реализации всех, кроме них. Исходя из этого, они считают, что в Конституции Российской Федерации не должно быть положения не только о равном статусе всех субъектов Федерации, но и об их равноправии. Однако в теории и международной позитивной практике федерализма равный конституционный статус и равноправие входящих в федерацию субъектов являются краеугольным принципом образования и функционирования любого федеративного государства. Принцип равноправия, как и равного (симметричного) конституционного статуса субъектов федерации, не может быть предметом торгов и компромиссов. Последние могут иметь место лишь по той причине, что федерация создается по конъюнктурному взаимному согласию федеральных и местных влиятельных сил, а не в соответствии с выработанными наукой вполне определенными принципами.