Прокурорский надзор и судебный контроль в стадии возбуждения уголовного дела

Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации определил особое место суда в уголовном судопроизводстве. Если раньше неофициально основной фигурой уголовного судопроизводства (а на стадии предварительного следствия, пожалуй, и главной фигурой) являлся прокурор с его ничем не ограниченным прокурорским надзором, то сегодня центральное место на стадии предварительного и судебного следствия, вне всякого сомнения, занимает именно суд.

Статья 29 УПК РФ определяет полномочия суда. Формулировка «только суд правомочен...» делает эти полномочия исключительными и означает, что никакой другой орган, никакое иное должностное лицо не могут принимать какое-либо решение, исчерпывающий перечень которых представлен в указанной статье.

Кроме этого, суд правомочен в ходе досудебного производства рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя в случаях и порядке, которые предусмотрены статьей 125 УПК РФ.

Налицо предписания, которые содержались в Концепции 1991 годы были воплощены в жизнь посредством принятия нового УПК.

Как видно в данном параграфе, судебный контроль в последнее время имеет более приоритетный характер на досудебном производстве, чем прокурорский надзор, и, на мой взгляд - это верное решение законодателя, так как приоритетное начало судебного контроля на досудебном производстве является гарантией соблюдения конституционных прав граждан, чьи права и законные интересы были нарушены.

§ 3. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

прокурорский надзор уголовный судопроизводство

Известную неопределенность и противоречивость в законодательном закреплении роли и места прокурора в системе уголовного судопроизводства создает отсутствие единообразного подхода к определению самого понятия «прокурорский надзор». Законодательством этот вопрос до сих пор оставлен без ответа. В юридической литературе встречаются разные подходы. Чаще всего авторы уходят от четкого определения его содержания. Наша позиция в этом вопросе совпадает с позицией многих ученых и остается неизменной: прокурорский надзор представляет собой государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учебное пособие для юридических вузов и факультетов. - Курск, 2000. - С. 27; Он же. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. - М., 2006. - С. 32-33. . При этом прокурор выполняет роль государственного гаранта реализации основного назначения уголовного судопроизводства, что обязывает его инициативно и своевременно предупреждать нарушение законов любыми участниками уголовного судопроизводства. Иной подход влечет безынициативность процессуальной фигуры прокурора, так как предполагает реагирование на совершенное действие или допущенное бездействие, как правило, только при наличии сигнала о нарушении.

Под судебным контролем принято понимать систему предусмотренных уголовно-процессуальным законом средств, призванных обеспечить реализацию судом конституционных функций судебной власти, что в конечном итоге должно исключить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в уголовном процессе, обеспечить восстановление этих прав в случае их нарушения, а также компенсировать их средствами права. Колоколов Н. А. О праве, суде и правосудии: (избранное). - М: ЮНИТИ-ДАНА:, 2006. - С. 9.

В последние годы соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля является предметом оживленных дискуссий ученых и практиков.

Такие явления как судебный контроль и прокурорский надзор тесно связаны между собой. Тот и другой служат защите прав человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими методами.

Если основная задача прокурорского надзора - выявлять нарушения законности, то обязанность суда - от имени государства реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших Беляев Б.П. Сущность контроля и надзора их сходство и различия // Государство и право. - 2006. - №7. - С. 19..

В настоящее время возбуждение уголовного дела означает не только «зеленый свет» для принятия соответствующими органами и должностными лицами решений и совершения ими всех тех действий, которые допустимы в соответствии с предписаниями УПК и других правовых актов, регламентирующих уголовное судопроизводство. Его предназначение заключается еще и в предоставлении всем, чьи права и законные интересы могут быть как-то ограничены или ущемлены такими решениями и действиями, юридически обеспеченной возможности защитить себя с помощью предусмотренных законом мер от вероятных ошибок или даже злоупотреблений. Другими словами, возбуждение уголовного дела означает также предоставление заинтересованным лицам возможности воспользоваться системой мер подобного рода.

Центральное место в этой системе занимают прокурорский надзор и судебный контроль, которые начинают реализоваться со стадии возбуждения каждого дела и в различного рода формах «сопровождают» его практически на всех этапах судопроизводства.

Можно выделить определенные отправные точки, по которым соотносить понятия прокурорский надзор и судебный контроль за досудебным производством.

1) Первой и наиболее важной точкой является различие в предмете надзора и контроля.

Согласно нормам Конституции РФ (ст.ст. 22,23,25), а также нормам УПК (ст.ст. 29, 108, 182,183 и др.) действия и решения, которые ограничивают конституционные права участников уголовного процесса, принимаются на основании решения суда, перед которым ходатайствовал следователь или дознаватель. Только суд правомочен принимать решения об ограничении данных прав.

Кроме того, в ст. 125 УПК РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.

Предметом прокурорского надзора является же согласно УПК РФ проверка исполнений требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; четкое и неукоснительное соблюдение норм УПК РФ при расследовании преступлений органами предварительно расследования; утверждение контроль важных процессуальных решений таких как, утверждение обвинительного акта и обвинительного заключения, дача согласия дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных решений ограничивающих конституционные права участников уголовного процесса; а также общий надзор за соблюдением порядка предварительного расследования преступлений; рассмотрение жалоб участников процесса и т.д. Реализация таких полномочий позволяет ему оказывать участникам судопроизводства содействие в осуществлении ими своих прав, в частности, в собирании доказательств и установлении обстоятельств, имеющих значение для расследования уголовных дел.

2) Инициативность контроля и надзора.

Исходя из положений норм УПК РФ судья приступает к реализации своих полномочий по контролю только по обращению заинтересованных лиц. Таковыми выступают следователь, дознаватель (при производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников процесса), потерпевший, подозреваемый и др. в случае нарушений прав и законных интересов данных участников в ходе расследования уголовного дела.

Если говорить об инициативности надзора, то она предполагает двойной характер, когда надзорные полномочия прокурор реализовывать посредством инициативы участников процесса внесение жалоб участников процесса на действия и бездействия должностных прокурору, поступление различных процессуальных документов прокурору. Обратный характер предполагает проверка прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, где прокурор действует по собственной инициативе и может осуществлять прокурорские проверки независимо от воли поднадзорных лиц

3) Форма реализации контроля и надзора.

Судебный контроль реализуется в рамках судебного заседания с участием сторон, предусмотренный ст.ст. 108, 165 УПК РФ, с протоколированием заседания.

Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства, - протоколирования, назначения и проведения слушаний и т.п.

4) Принятие решения и его дальнейшее последствия.

Решения, принимаемые судом в рамках реализации функций судебного контроля, является не окончательными (принимаемые в порядке ст. 125 УПК РФ) и по смыслу п.1ч.5 ст. 125 УПК в случае признании действия (бездействия) соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным, суд обязывает устранить допущенное нарушение. Иная ситуация по вопросам решения о производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников процесса, принимаемые судом в порядке ст. 165 и 108 УПК. Данные решения уже носят обязательный характер и вступают в силу либо немедленно.

Решения прокурора, принимаемые по вопроса надзора за дознанием, а также решения об отмене постановления о возбуждении уголовного дела носят также окончательный и обязательный характер для. Решения, которые принимают прокурор относительно органов следствия носят рекомендательный характер для руководителя следственного органа, который в дальнейшем может уже отменить или не отменять решения следователя.

Однако несмотря на некоторые различия и недостатки, прокурорский надзор и судебный контроль не должны подменять друг друга и самостоятельно существовать как правовые явления. Подмена одного явления другим также не допускается, данная ситуация может повлечь за собой негативные последствия в виде нарушения прав участников уголовного процесса.

Таким образом, в современном уголовном процессе России, судебный контроль и прокурорский надзор идут рука об руку, в тесной взаимосвязи, дополняя друг друга, решают вопросы соблюдения прав и свобод в уголовном судопроизводстве.

В качестве вывода можно отметить, что для определения оптимального соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за законностью расследования преступлений необходимо разумное сочетание преимуществ этих двух форм контроля в системе гарантий законности при расследовании преступлений и, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, что наилучшим образом будет способствовать как интересам обеспечения уголовного преследования, так и защите прав и законных интересов участников процесса. Судебный контроль должен быть обращен на обеспечение неуклонного соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор, прежде всего, должен быть направлен на исполнение всех законов, действующих на территории Российской Федерации, органами дознания и предварительного следствия, непосредственно осуществляющими уголовное преследование.

Глава 2. Прокурорский надзор за решениями, принимаемыми в стадии возбуждения уголовного дела

§ 1. Общая характеристика полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

Со стадии возбуждения уголовного дела начинается производство по делу. Она играет важную роль в достижении задач уголовного судопроизводства. От своевременного и правильного решения вопросов в этой стадии зависит многое, ибо здесь решается вопрос о необходимости расследования, в ходе которого изобличается и привлекается к уголовной ответственности лицо, совершившее преступление. Характеризуя назначение данной стадии, М.С. Строгович писал, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 2. - М., 1970. - С. 10..

Данная стадия имеет следующие задачи:

а) установить наличие или отсутствие повода и основания к возбуждению уголовного дела;

б) закрепить следы преступления;

в) предотвратить готовящееся, пресечь начатое, но неоконченное преступление.

Согласно ранее действующему УПК РСФСР, назначение прокурора в этой стадии - быть гарантом соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении. Это следовало из содержания ст. 25 УПК РСФСР, обязывающей прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений, от кого бы они ни исходили. Статья 116 УПК РСФСР конкретизировала его надзорную функцию в данной стадии.

До принятия УПК РФ, прокурор осуществлял надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

Прокурор принимал все меры к тому, чтобы в каждом случае обнаружения признаков преступления было немедленно возбуждено уголовное дело и чтобы при отсутствии поводов и оснований уголовные дела не возбуждались Советский уголовный процесс: учебник / под ред. Д.С. Карева. - М., 1975. - С. 207..

Прокурор следил за тем, чтобы проверка заявлений и сообщений о преступлениях производилась в сроки и в порядке, определенном уголовно-процессуальным законом (ст. ст. 108-115 УПК РСФСР), чтобы не проводилось расследование до возбуждения уголовного дела и не нарушались права личности в этой стадии уголовного процесса.

Свои обязанности прокурор выполнял, проверяя документы и материалы, указывающие на признаки преступления, при осуществлении надзора. Прокурор ставился в известность о возбуждении каждого уголовного дела, так как ему немедленно направляется копия постановления о возбуждении уголовного дела (ст. 112 УПК РСФСР). Прокурор знакомился с ней и если сомневается в законности решения следователя или органа дознания, то проверял материалы, послужившие основанием к возбуждению уголовного дела.

Законность возбуждения уголовного дела проверялась также при осуществлении надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия.

Если дело было возбуждено без законных поводов и оснований, прокурор своим постановлением отменял постановление следователя или органа дознания, отказывал в возбуждении уголовного дела, либо прекращал дело, если по нему были произведены следственные действия (ст. 116 УПК РСФСР). Обнаружив нарушение закона о сроках и порядке проверки заявлений и сообщений, прокурор заслушивал объяснения следователя или лица, ведущего дознание, указывал на ошибки, а в необходимых случаях рассматривал вопрос о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности.

Проверяя материалы, по которым было отказано в возбуждении уголовного дела, прокурор выяснял, полно ли исследованы обстоятельства, указанные в сообщении; соблюдены ли требования закона о передаче в необходимых случаях материалов на разрешение в административном или дисциплинарном порядке; уведомлен ли заявитель о принятом решении и разъяснен ли ему порядок обжалования; соответствуют ли мотивы решения нормам материального и процессуального законов и фактическим данным.

Установив, что в возбуждении уголовного дела отказано необоснованно, прокурор отменял постановление органа дознания или следователя и либо выносил постановление о возбуждении уголовного дела, либо предлагал произвести дополнительную проверку, либо поручал возбудить уголовное дело. Как расследование, так и проверку в этих случаях для обеспечения объективности поручалась другому работнику органа дознания или другому следователю.

Надзор за законностью возбуждения уголовных дел прокурор осуществлял также при рассмотрении поступающих к нему жалоб. Прокурору направлялись жалобы на незаконность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные не только следователями и органами дознания, но и руководителями этих органов.

Прокурор следил за тем, чтобы все поступившие сообщения о преступлениях были рассмотрены. Для этого прокурор знакомился со сводками о происшествиях и проверял законность принятых по ним мер. Одновременно прокурор осуществлял надзор за соблюдением требований закона о подследственности. Он следил за тем, чтобы дела, по которым требовалось производство предварительного следствия, передавалось органами дознания следователю немедленно после производства неотложных следственных действий, В необходимых случаях (при наличии жалоб на необъективность дознания, сложность дела и т.п.) прокурор мог изъять дело, подследственное органам дознания, и передать его следователю.

Прокурор следил за тем, чтобы следователи органов милиции, налоговой полиции, органов безопасности и прокуратуры производили расследование по делам, отнесенным к их компетенции, и не допускали нарушения закона о подследственности Советский уголовный процесс: учебник / под ред. Д.С. Карева. - М., 1985. - С. 207..

Выполнение прокурором единственной функции - надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного процесса признавалось и многими учеными Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. - М., 1961. - С. 195; Савицкий В.М. Указ. соч. - С. 32.. Так, по утверждению А.Б. Ломидзе, роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя и органа дознания по рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия уголовно-правовых и уголовно-процессуальных предпосылок для возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователем процессуальных решений. - М., 2000. - С. 61..

В связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, который внес изменения и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации существенно изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа на стадии досудебного уголовного судопроизводства и на стадии возбуждения уголовного дела в частности. Разделены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и процессуальные полномочия руководителей следственных органов на предварительном следствии.

При этом обращает на себя внимание, что редакция ч.1 ст. 37 УПК РФ осталась неизменной. Как в старой, так и в новой редакции за прокурором сохранены две основные функции в уголовном судопроизводстве - это осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако возможности реализации прокурором своих полномочий по надзору, в частности, за предварительным следствием, существенно ограничились. И связанно это, прежде всего, с передачей ряда его полномочий руководителю следственного органа.

Понятие уголовного преследования закреплено в п. 55 ст. 5 УПК РФ, где говорится, что уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

Руководителям всех следственных органов от прокуроров переданы многие, наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии, в частности такие, как:

- право давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ;

- давать следователю обязательные для исполнения письменные указания;

- отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;

- разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования др.

В стадии возбуждения уголовного дела к руководителю перешли такие полномочия как продлевать срок проверки сообщения или заявления о преступлении, руководитель следственного органа подписывает постановление следователя о возбуждении уголовного дела и др.

Однако, несмотря на существенное ограничения прокурора в правах, он продолжает осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, на наш взгляд, достаточно ощутимый. На сегодняшний день прокурор может пресечь законными способами практически любые нарушения законности, которые могут иметь место при расследовании уголовного дела.

Несомненно, что надзорная деятельность прокурора в уголовном процессе есть выражение его государственной функции надзора за исполнением законов. Это следует из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», возлагающей на прокурора осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В части 2 ст. 1 этого Закона перечислены отрасли функции надзора за исполнением законов, среди которых есть и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».. Также называется и гл. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Статья 29 этой главы определяет предмет надзора. В предмет надзора применительно к стадии возбуждения уголовного дела входит следующее: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В статье 30 Закона сказано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В таком случае получается, что полномочия по реализации одной из отраслей государственной функции надзора за исполнением законов устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством, что дает нам основание считать данное направление деятельности (функцию) процессуальной, поскольку она урегулирована нормами уголовно-процессуального закона.

Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.

Тем не менее, и эта функция претерпела значительные изменения. По правильному замечанию Г.К. Смирнова, она оказалась «в сокращенном виде» Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. - 2008. - № 11. - С. 33..

Однако следует признать и то, что распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел связана подчас с неэффективностью осуществляемого на данной стадии уголовного процесса прокурорского надзора. В работе органов прокуратуры имеют место случаи формального отношения к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях.

Практика прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих перед прокурорами при осуществлении ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, решение которых способствует достижению положительных результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся:

1) проверка полноты и правильности регистрации и учета поступивших в органы внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях;

2) проверка соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ;

3) проверка законности и обоснованности решения, принятого по материалам проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлению или сообщению решении;

4) выявление нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) сопоставление по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел, в первую очередь в "Книге учета сообщений о происшествиях" с другими документами и нарядами;

6) получение из учреждений, организаций, предприятий информации о преступных проявлениях за определенный период и сопоставление ее с учетной документацией органов внутренних дел.

Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при рассмотрении и 3) при принятии решения по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлении, предметом которой охватываются все перечисленные этапы, не "выпадали" отдельные из них и проверка не была односторонней). Петрухин И.Л. Возбуждение уголовного дела по новому УПК РФ // Государство и право. - 2005. - № 1. - С. 86. Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.

При организации надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный практикой осуществления прокурорского надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто встречающихся нарушениях закона. К ним, в частности, относятся отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях от регистрации; оставление сообщений о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках состава преступления; подлоги, фальсификация материалов проверок. Все перечисленные нарушения, допускаемые органами дознания, создают предпосылки для укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

Важным фактором, который необходимо учитывать при организации прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела, является обширный круг поднадзорных субъектов.

В связи с этим прокурорам необходимо учитывать специфику работы перечисленных органов дознания по характеру их профессиональной деятельности и наряду с обеспечением единообразного исполнения предписаний закона, применять различные методологические подходы к организации прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел. Так, большинство заявлений, принимаемых к рассмотрению органами внутренних дел и подобными им органами дознания (ФСБ, ФСКН, таможня), являются заявлениями о неочевидных преступлениях, где лица, совершившие деяния, не выявлены.

Проверяя в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений о преступлениях, особое внимание прокурору следует уделять вопросу о соблюдении установленного законом срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность немедленно приступить к производству по делу всего комплекса неотложных следственных действий.

Практика прокурорского надзора свидетельствует и том, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, каких-либо предусмотренных законом процессуальных действий по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводилось, а уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались.

Важно иметь в виду, что, изучая материалы дела, прокурор проверяет, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок и какие именно проверочные действия проводились и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело.

Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений о совершенных преступлениях обеспечивает не только быстрое и полное их раскрытие, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении данных преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных лиц.

Также немаловажным остается вопрос о тех возможных мерах прокурорского реагирования, которые могут быть приняты в случае выявления прокурором в органе, нарушений федерального законодательства, регламентирующего порядок приёма, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. Данный вопрос неоднозначно воспринимается как в теории уголовного процесса, так и на практике.

Однако в своем же приказе Генеральный прокурор пытался частично урегулировать данную проблему. Так в п. 1.5 указано, что на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления. По смыслу пункта, речь идет о требовании об устранение нарушений федерального законодательства, допущенного в ходе расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) . Однако далее в этом же пункте, Ген прокурор еще более запутал данную ситуацию. Он указывает, что контролировать разрешение материалов, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ч. 6 ст. 148 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, исполнение органами дознания и дознавателями указаний прокурора, а также результаты рассмотрения руководителями органов дознания и предварительного следствия представлений об устранении нарушений законов, внесенных в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"» Об организации за исполнением законов при приеме, регистрации иразрешении и сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации № 140 от 10.09.2007 года // [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: [справочно-поисковая система]..

В данном случае речь идет уже о представлении, которое выносится в рамках общего прокурорского надзора. Данная двойственная позиция и вызывает проблемы, которые возникают на практике

Практика прокурорского надзора пошла по пути внесения именно на стадии возбуждения уголовного дела представлений. Это подтверждается тем, что в ответах на представления Северо-Западной транспортной прокуратуры, внесённых в Северо-Западное следственное управление на транспорте Следственного комитета при прокуратуре РФ, следствием изложены доводы о несостоятельности ссылки прокурора на норму ст. 24 Закона о прокуратуре во внесённых представлениях. Следственный орган обосновал свою позицию тем, что в соответствии с п. 1 ст. 21 данного закона предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, к каковым Следственный комитет при прокуратуре РФ не относится.

Таким образом, представляется, что прокурор на основании ст. 24 Закона о прокуратуре и ст. 37 УПК вправе внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы Следственного комитета или их руководителям, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а не включение отдельным пунктом Следственного комитета в перечень п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре не является пробелом в действующем законодательстве. Городков Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах следственного комитета // Законность. - 2008. - N 8. - С. 30 Такое же объяснение можно и применить к ОВД, органам ФСКН и ФСБ, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях.

Однако по смыслу ст.30 того же «Закона «о прокуратуре», в которой указано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В связи с этим можно сделать вывод, что в УПК единственным законным средством реагирования на нарушения прокурора (помимо решений об отмене постановлений) является вынесение требований, причем независимо от стадии уголовного процесса. Данной же позиции придерживается и прокуратур по Алтайскому краю.

Как видно полномочия прокурора на данной стадии в разные времена изменялись в разную сторону, то в сторону усиления надзора, то, наоборот, в сторону уменьшения. Однако изложенное, нисколько не умаляет роли прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Полностью сохраняется обязательность указаний прокурора и его право отменять незаконные и необоснованные постановления органов предварительного расследования.

§ 2. Прокурорский надзор за принятием решения о возбуждении уголовного дела

Надзор прокурора на стадии возбуждения уголовного дела имеет особое значение, особенно роль прокурорского надзора повышается после принятия решения о возбуждении уголовного дела, так как своевременное, законное и обоснованное возбуждение уголовного дела и начало предварительного расследования уменьшают риск утраты важных доказательств, обеспечивают повышение результативности последующего расследования, а также незамедлительное пресечение дальнейшей преступной деятельности лица, заподозренного в совершении преступления.

Необходимым условием возбуждения уголовного дела является наличие предусмотренных законом повода и основания. Согласно ч. 1 ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат: 1) заявление о преступлении; 2) явка с повинной; 3) сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

Уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает отказа в приеме сообщения о преступлении. Каждое заявление о преступлении должно быть принято должностными лицами правоохранительных органов, зарегистрировано и разрешено в установленном порядке, который регулируется ведомственными инструкциями правоохранительных органов, обязанных осуществлять эту деятельность. В настоящее время в этих целях действует Типовое положение "О едином порядке организации, приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях" Российская газета. - 2006. - 25 янв. - N 13., утвержденное совместным Приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений". На основании данного Положения каждый правоохранительный орган Российской Федерации, осуществляющий предварительное следствие, дознание и прокурорский надзор, принимает собственный нормативный акт, регулирующий вопросы регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Так, в ФСБ России порядок регистрации преступлений регулируется Инструкцией "Об организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности", утвержденной Приказом ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. N 205 Российская газета. - 2006. - 20 дек. - N 236.. Аналогичная Инструкция принята в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков (утверждена Приказом ФСКН РФ от 9 марта 2006 г. N 75) БНА федеральных органов исполнительной власти. - 2006. - N 16..

Основная масса заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел. Нормативные правила работы с такими заявлениями установлены Инструкцией "О порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях", утвержденной Приказом МВД России от 1 декабря 2005 г. N 985 БНА федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - N 52.. В соответствии с требованиями данной Инструкции каждому заявителю при личном обращении в орган внутренних дел с заявлением о преступлении должен быть выдан специальный талон-уведомление о регистрации принятого от него заявления в "Книге учета сообщений о происшествиях".

Простой перечень приведенных выше многочисленных ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих порядок разрешения сообщений о преступных проявлениях, свидетельствует об утвердившейся "порочной" ведомственной практике регулирования важнейших правил, имеющих общеправовое начало уровня национального законодательного регулирования. Такой вывод диктуется, прежде всего, необходимостью законодательного регулирования общественных отношений, проявляемых в области уголовного процесса в связи с учетом и регистрацией преступных деяний в государстве, а не в конкретном органе данного государства. В этом случае будет разрешена и коллизия по реализации обеспечения предмета прокурорского надзора данной отрасли, так как прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре РФ надзирает за исполнением закона, а не контролирует исполнение инструкций и иных ведомственных документов.

Не менее важным является правильное понимание категории "основание возбуждения уголовного дела". В соответствии с ч. 2 ст. 140 УПК РФ основанием к возбуждению уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. При этом "достаточность" данных традиционно означает такую их совокупность и качество, которые позволяют сделать вывод о наличии признаков преступления. Надо признать, что применение категории "достаточность" к характеристике основания к возбуждению уголовного дела на практике приводит к значительной степени субъективизма при принятии решения о возбуждении уголовного дела. Как следствие - преждевременное возбуждение уголовных дел, необоснованное уголовное преследование, нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, а в конечном счете - девальвация уголовно-правовой политики государства по борьбе с преступностью. Необоснованно возбужденное уголовное дело нивелирует назначение уголовного судопроизводства. Это следует признать противогосударственной практикой и принять комплекс политических и правовых мер к устранению такого негативного явления.

В подтверждение приведем данные прокурорско-надзорной практики. Так, в первом полугодии 2006 г. в Российской Федерации из 1491488 возбужденных уголовных дел окончено расследованием и направлено в суд только 1/3, остальные 2/3 прекращены, приостановлены или находятся в состоянии затянувшегося расследования, так как не установлен субъект преступления. Дополняют картину данные о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре за 2003 - 2005 гг., в соответствии с которыми уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям в 2003 г. в отношении 7454 человек (из них 1834 человека, или 24,6%, находились под стражей); в 2004 г. - в отношении 5521 (из них под стражей находились 1375 человек, или 24,9%); в 2005 г. - в отношении 5237 (из них под стражей 1326 человек, или 25,1%) Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. - 2007. - N 4. - С. 32..

Подобного рода "издержки" в организации борьбы с преступностью не могут быть терпимы в развитом гражданском обществе, а государство и его правоохранительная система обязаны организовать уголовно-процессуальную деятельность таким образом, чтобы не допускать применения незаконных репрессивных уголовно-правовых мер, ведущих к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Практика прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел выработала рекомендации, согласно которым такая проверка осуществляется на предмет: 1) соответствия повода к возбуждению уголовного дела требованиям закона; 2) наличия предусмотренного законом основания для возбуждения уголовного дела; 3) достаточности выявленных данных для принятия решения о возбуждении уголовного дела; 4) наличия обстоятельств, препятствующих возбуждению уголовного дела.

В период действия УПК РСФСР и в период действия УПК РФ, до принятия соответствующих изменений, вступивших в силу в 2007 году, прокурор был вправе возбуждать самостоятельно уголовное дело, однако после указанных выше изменений такое право у прокурора было упразднено. По мнению законодателя, это вызвано необходимостью отделить надзор за исполнением законов при расследовании преступлений от самого расследования. Однако в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и органами предварительного следствия сообщений о преступлениях. По материалам, поступившим с постановлением прокурора, следователь, руководитель следственного органа или дознаватель принимают решение в соответствии со ст. 145 УПК, а прокурор осуществляет надзор за законностью этого решения.

На сегодняшний день после возбуждения уголовного дела, копия постановления о возбуждении должна незамедлительно направляться прокурору, т.е. как было упомянуто выше, и по УПК РСФСР 1960 действовал такой порядок. После принятия УПК РФ, был введен другой порядок возбуждения уголовных дел. Следователи и дознаватели получали согласие на возбуждение уголовного дела. Однако установление в законе требования получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела стало серьезным препятствием своевременному возбуждению уголовного дела, проведению неотложных следственных действий, раскрытию преступления «по горячим следам», задержанию подозреваемых, обнаружению и закреплению доказательств. Горлов В. К вопросу о системе обеспечения законности при возбуждении уголовного дела // Интернет сайт http://www.stydenty.ru.

Данная позиция была негативно воспринята как практическими работниками, так и на страницах юридической литературы. Это вызвано со сложностью осуществления процедуры получения согласия и порой невозможности (в труднодоступных местностях. Также данная процедура утрачивала возможность закрепления доказательств. В связи с этим стояла необходимость однозначной оптимизации порядка согласования возбуждения уголовного дела. Обоснована критика в адрес старого порядка возбуждения уголовного дела, прозвучавшая, в частности, из уст заместителя начальника Звениговского РОВД, начальника следственного отдела при РОВД Александры Васильевой. Действительно, теперь, если преступление совершено в российской глубинке, на месте происшествия следователю приходится думать не о поиске и фиксации быстро исчезающих следов, не о сборе доказательств, не о работе по горячим следам, а о том, как добраться до прокурора и получить согласие на возбуждение уголовного дела. В итоге самое продуктивное для расследования преступления время тратится на согласование. Процессуальная самостоятельность следователя ограничена уже на начальной стадии уголовного процесса. Там же.

В связи с этим законодатель был вынужден вернуть уведомительный порядок возбуждения уголовного дела.

Далее необходимо рассмотреть вопрос поле поступления копии прокурору о возбуждении уголовного дела по УПК РСФСР. После ее поступления прокурор знакомился с ней и если сомневался в законности решения следователя или органа дознания, то отменял данное постановление либо прекращал уголовное дело, в случае если по нему были произведены следственные действия, то прекращал уголовное дело.

На сегодняшний день в случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело.

При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение.

В УПК РСФСР прокурор был вправе требовать материалы предварительной проверки (ст. 211). На сегодняшний день за прокурором сохранилось данное полномочие, и он в случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, вправе требовать незамедлительно от должностных лиц, возбудивших уголовное дело, представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Однако данное положение современный Кодекс не содержит. Генеральный прокурор РФ счел возможным дополнить уголовно-процессуальный закон указаниями, носящими, безусловно, прецедентный характер. В указанных случаях, описав в своем приказы вышеуказанную процедуру Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации от 06 сент. 2007 № 136 // Законность. - 2007. - № 11. - С. 6..

Кроме того, стоит сказать, что практика пошла по пути обязательного предоставления прокурорам материалов проверки наряду с карточками стат. учета, которые соответственно подписывают прокуроры.

Таким образом, Генеральный прокурор РФ наполнил формальную процедуру проверки копии документа важным практическим содержанием. Данное указание, во-первых, выступает действенным барьером на пути незаконного возбуждения уголовных дел. Во-вторых, согласно этому требованию, адресованному не только прокурорам, но и следователям, качество постановлений о возбуждении уголовного дела должно быть достаточным для однозначного его толкования на предмет законности и обоснованности. Участникам процесса следует учитывать, что процессуальное действие -- возбуждение уголовного дела -- завершается одновременно с окончанием прокурорской проверки, осуществляемой по правилам ч.4ст. 146 УПК РФ.

При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с осуществлением проверки не в полной мере прокурор в своем постановлении указывает на конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило следователю принять законное и обоснованное решение.

Информация, собранная органом предварительного расследования в период, предшествующий вынесению прокурором постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, свое доказательственное значение утрачивает, поскольку следственные действия по ее закреплению проведены за пределами срока предварительного следствия или дознания

Представляется, что постановление о возбуждении уголовного дела на данном этапе уголовного процесса может быть отменено не только полностью, но и частично. Например, уголовное дело возбуждено одновременно по составам преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ и в отношении конкретных лиц. Действующий закон не препятствует отмене постановления о возбуждении уголовного дела по одному из составов, а также в отношении одного или нескольких лиц Колоколов Н.А. Приказы Генерального прокурора РФ в механизме уголовно-процессуального регулирования // Уголовный процесс. - 2006. - № 4. - С. 48-49..

§ 3. Прокурорский надзор за обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела

Серьезнейшим фактором, влияющим на законность принятия решений по результатам проверки поводов и оснований к возбуждению уголовных дел, является укоренившаяся на всей территории Российской Федерации практика сокрытия преступлений от учета.

Удельный вес преступлений, сокрытых от учета, а впоследствии выявленных и поставленных на учет, из года в год колеблется от 4 до 5% от всех зарегистрированных преступлений. Добавив к этому цифру, характеризующую уровень латентной преступности, которая, по признанию криминологов, достигает 50% от официально зарегистрированных преступных проявлений, нетрудно оценить масштаб исследуемой проблемы. Как следствие - вывод о необходимости кардинальных изменений в законодательном регулировании процессуального порядка возбуждения уголовного дела и соответствующей правоприменительной практике. Прежде всего, эти изменения должны коснуться практики проведения доследственных проверок.

Норма ч. 1 ст. 144 УПК РФ обязывает дознавателя, орган дознания, следователя, а также прокурора принять сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, проверить его и принять по нему решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела в срок, не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения.

При внимательном рассмотрении действующего ныне порядка производства доследственной проверки становится очевидным, что им не решаются как минимум две немаловажных задачи. Первое - не требуется установления материальных предпосылок к формулированию уголовно-правового (материального) состава деяния, и второе - в значительной степени игнорируется необходимость выяснения субъективной стороны совершенного деяния.