Государcтвенная и муниципальная должность

Размещено на http://www.allbest.ru/

30

ВВЕДЕНИЕ

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством, служащих. От государственных служащих зависит работа государства. Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей. В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий. Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большое круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалобы т.д.). Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам. В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном российском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.

В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба определена как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Аналогично в ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству - граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Занятие какой-либо государственной должности государственной службы или муниципальной должности муниципальной службы является обязательным и определяющим признаком понятия, соответственно, государственного или муниципального служащего.

Современное законодательство о службе не дает легального общего определения понятия должности, поэтому необходимо уяснить организационно-юридическую сущностную характеристику понятия государственного или муниципального органа, предусмотренная действующим законодательством и штатно-организационными нормативами; за каждой должностью закреплена часть компетенции соответствующего государственного или муниципального органа с точным установлением компетенционных должностных обязанностей и полномочий лица, замещающего эту должность; профессионально-квалификационные характеристики и требования, предъявляемые государством к лицу ее замещающему или претендующему на занятие этой должности, четко закреплены за каждой должностью.

Все должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы.

Необходимо различать и четко разграничивать понятия «государственная должность» и «должность государственной службы».

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ: ПОНЯТИЕ, КАТЕГОРИИ И ГРУППЫ

1.1 Понятие государственной должности. Система государственных должностей в РФ

Понятие “государственная служба” Федеральный закон напрямую связывает с понятием “государственная должность”, так как именно лица, замещающие государственные должности государственной службы (категорий “Б” и “В”), и являются государственными служащими. Существует две противоположные точки зрения на определение понятия “должность” (соответственно - “государственная должность”). Первая точка зрения представлена в работах Ю.Н. Старилова, В.М. Манохина. У Ю.Н. Старилова государственная должность - это “первоэлемент”, “кирпичик” государственной организации. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает -соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает своеместо в иерархии государственной администрации. В.М.Манохин дает следующее определение: “Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления”. Таким образом, должность характеризуется следующими признаками:

1) является частью организационной структуры государственного органа;

2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах. С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является “собственником” занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах служебные функции и задачи.[11,c.62]. А.И. Турчинов указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью.

Выделяются 4 основания должности: деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции; правовое основание - совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность; информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникационных связей, существующих как в самой организации, так и вне её; материальное основание - различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура). Государственная должность - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, государственная должность заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа. Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" - отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.[7, c.39]

К сожалению, указывая на передачу части компетенции государственного органа в ведение лица, замещающего государственную должность, сторонники первой точки зрения невольно ставят вопрос о редукции государственной власти, которой обладает государственный орган, на части, достающиеся его чиновникам. Вместе с тем, компетенция ни одного государственного органа не складывается из полномочий его должностей. Она является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается полномочиями руководителя государственного органа или всех служащих вместе взятых. Кроме того, государственная власть всегда едина, она принадлежит (должна принадлежать) одному суверену - Народу, а разделение власти возможно только при ее осуществлении. Другая точка зрения представлена в работах Г.В. Атаманчука, Н.М. Казанцева. Законодатель приводит нормативное, а не дескриптивное определение государственной должности, определяя ее как должность в органах государственной власти. Установлены четкие границы для государственных должностей, которые в соответствии с законом, могут образовываться исключительно в государственных органах, имея в виду органах государственной власти и территориальных государственных органах. Тем самым, государственные должности не могут образовываться в государственных учреждениях, не являющихся органами государственной власти. Решение российского законодателя в этой части уникально: в других странах не совершается такого жесткого отделения государственного аппарата от гражданской бюджетной сферы. Даже, наоборот, статус гражданских служащих в равной мере распространяется как на служащих органов государственной власти, так и на служащих государственных учреждений и аппарат управления государственными предприятиями. Вводя определения института государственной должности, законодатель должен иметь в виду также и его персональную реализацию в лицах, устанавливая соотношение иерархии должностей и иерархии квалификации лиц, замещающих государственные должности.

Суть государственной должности не столько в характеристике органов или учреждений, в которых она образована, сколько в совокупности полномочий, осуществляемых по этой должности. Государственная должность - это юридическое, от имени государства, учреждение полномочий по реализации компетенции государственного органа одним лицом. Государственная должность - это учрежденная в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством, инстанция административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности функций и полномочий. Федеральный закон “Об Основах государственной службы РФ”, с учетом дореволюционного российского законодательства и опыта государственной службы за рубежом, установил разделение государственных должностей на три категории. Две из них отнесены к государственным должностям государственной службы, первая - государственные должности категории “А”, как и служба по данной категории должностей выведена из-под регулирования данного закона.

1.2 Категории государственной службы

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ КАТЕГОРИИ “А”

Понятием государственных должностей категории “А” охватываются государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Лица, замещающие эти должности, исполняют непосредственно или в объединении с другими лицами, замещающими подобные должности, полномочия государственных органов. Например, Президент РФ или судья осуществляют свои полномочия непосредственно и самостоятельно; другие - возглавляя или непосредственно участвуя в решении государственных дел в органах государственной власти - могут осуществлять свои основные обязанности только сообща (например, депутаты Государственной Думы ФС РФ при принятии федерального закона). Данная трактовка нормы может быть выведена, прежде всего, из-за неполноты перечня должностей категории “А”, заканчивающегося словосочетанием “и другие”. Существенным их отличием от других государственных должностей является то, что они учреждаются на федеральном уровне - Конституцией РФ и федеральными законами, а на уровне субъектов РФ - их конституциями или уставами. Способ установления должностей одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории. Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований должностей категории “А”. Государственные должности категории “А” субъектов РФ фактически учреждаются не столько конституциями и уставами субъектов Федерации, сколько законами о государственной службе, где дается их закрытый перечень, либо реестрами государственных должностей субъекта РФ. Например, в Новосибирской области система государственных должностей категории “А” определена специальным законом "О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области категории "А". о многих субъектах РФ разделение государственных должностей на категории отсутствует, субъекты Федерации по-разному определяют пределы государственной службы. Поэтому должность заместителя руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации в реестре может быть указана как государственная должность категории “А”, либо государственная должность государственной службы категории “В” (высшая группа государственных должностей государственной службы).

Деятельность лиц, замещающих должности категории “А”, по своей сущности и социальной направленности является, безусловно, служебной деятельностью, которая органически связана с государственной службой. Государственная служба занимает по отношению к службе по государственной должности категории “А” положение исполнительного механизма в сфере государственной деятельности, служба же по государственной должности категории “А” занимает положение директивной, руководящей силы во всем государственном механизме. Поэтому данные должности называют политическими должностями, а решения принимаемые лицами, замещающими должности категории “А” - политическими решениями. Полномочия по государственным должностям категории “А” реализуются посредством законов и иных актов, принимаемых депутатами представительных органов, указов Президента РФ, правительственных постановлений и распоряжений и т.п. Полномочия лиц по государственным должностям категории “А” имеют двоякий характер: во-первых, некоторые полномочия непосредственно связаны с государственной службой - под руководством данных лиц и для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий осуществляют государственную служебную деятельность государственные служащие (на государственных должностях категорий “Б” и “В”). Лица, замещающие государственные должности категории “А” определяют направление и конкретное содержание государственной службы применительно к компетенции государственного органа, осуществляют непосредственное руководство государственными служащими, замещающими государственные должности категории “Б” и “В”; во-вторых, это полномочия, выходящие за пределы государственной службы, но остающиеся по своей правовой природе полномочиями государственного характера, - властные полномочия. Их реализуют лица, замещающие должности категории “А”, как власть, представители власти.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАТЕГОРИИ “Б”

Государственной должностью государственной службы категории “Б” является “должность, учреждаемая в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”. Комментаторы закона “Об Основах государственной службы Российской Федерации” называют данную категорию государственных должностей патронажными должностями. Действительно, между лицом, замещающим государственную должность категории “А”, и лицом, непосредственно обеспечивающим его полномочия, складываются отношения близкие к отношениям “патрона” и “клиента”. Закон не определяет общий круг полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной службы категории “Б”. Они, как правило, могут меняться в зависимости от ситуации. Государственный служащий может действовать относительно свободно в рамках подобной компетенции, но в любом случае его действия должны соответствовать закону, и конкретно - указанию (поручению) лица, замещающего должность категории “А”, деятельность которого и обслуживает данный специалист.

В обобщенном виде функции патронажных должностей могут быть представлены в следующем виде: разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;

систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов; участие в подготовке проектов решений, требующих профессиональных знаний; контроль исполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается; внесение предложений о необходимости разработки нормативных правовых актов; участие в подготовке докладов, а также иных материалов; подготовка поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий в соответствии с установленным протоколом; выполнение иных поручений лица, занимающего государственную должность категории “А”. Как видно, в совокупности эти направления деятельности представляют собой постоянную и всестороннюю помощь лицам, занимающим должности категории “А”, в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего органа. Ответственность государственных служащих, исполняющих обязанности по государственным должностям государственной службы категории “Б” абсолютна перед их “патронами” и перед теми, кто их выдвигал. Исполнение обязанностей по государственной должности категории “Б” не формирует причин для установления иерархии государственных должностей данной категории, которая, однако, установлена федеральным законом и законами субъектов Федерации. Установление иерархии государственных должностей государственной службы вызвано не тем, что служащие принимают участие в решении какого-либо административного дела, они, подчас даже не подчиняются друг другу при исполнении своих обязанностей, а необходимостью разграничить уровень денежного содержания данных служащих, исходя из уровня государственной должности категории “А”, деятельность лица, замещающего которую, они обеспечивают. Полномочия лиц, занимающих патронажные должности, прекращаются с окончанием срока пребывания лица на государственной должности категории “А”, деятельность которого они непосредственно обеспечивали, что, с одной стороны, противоречит принципу стабильности кадров государственных служащих, с другой, - обеспечивает реализацию государственно-властных полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “А” в отношении формирования “политической команды”.[4, c. 62].

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАТЕГОРИИ “В”. ИНСТАНЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ

Среди всех категорий государственных должностей самая многочисленная (по количеству лиц, замещающих ее) - категория “В”. Ее составляют должности, учреждаемые в государственных органах для исполнения и обеспечения их полномочий. Содержание государственных должностей государственной службы категории “В” в первую очередь определяется задачами и функциями органа государственной власти и обусловлено предметной областью управленческой деятельности в аппарате органа государственной власти. Собственно, только государственные должности этой категории можно справедливо относить к государственным должностям государственной службы, так как только по отношению к ним реализуются принципы государственной службы, установленные Федеральным законом “Об Основах государственной службы РФ”. Учреждение государственных должностей категории “В” должно производится нормативным правовым актом, изданным в форме закона (федерального или субъекта Федерации). В реестр государственных должностей должности категории “В” включаются классифицированными по группам. К реестру должны прилагаться перечни специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы. Действующие реестры государственных должностей (принятые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) содержат перечни государственных должностей категории “В”, различные по составу включенных должностей. Это, возможно, оправданно спецификой конкретного субъекта Федерации, его традициями, особенностями органа государственной власти, где учреждена соответствующая должность категории “В”. Но не надо забывать, что государственные должности являются инстанцией административного процесса, и, если изъять какой-либо элемент (стадию) из этого процесса, то эффективность деятельности лиц, замещающих государственные должности (следовательно, призванными решать государственные дела административного характера), будет существенно ниже. Последовательная инстанционность - один из основных признаков административного процесса в государственных органах. Инстанционность процесса выражается в том, что для каждого конкретного производства по делам определенного предмета установлен порядок совершения юридически-значимых действий государственными служащими различного рода должностей и специализаций. При совершении коллегиальных процедур рассмотрения дела, совершаемых как в рамках одного ведомства, так и при взаимодействии ряда государственных органов в межведомственном административном процессе, взаимодействие должностных лиц совершается в соответствии с административным статусом, рангом, категорией, инстанционной группой должности и классным чином государственного служащего. Выделяются нисходящий и восходящий, а также координационный (горизонтальный) порядки проведения административного процесса. Типичным явлением в делах по подготовке проектов правовых, нормативных и индивидуальных актов государственных органов является последовательное сочетание всех трех порядков, из которых, на завершающем этапе, как правило, совершаются процедуры по восходящему порядку административного процесса. Административные должности и публичная (государственная или муниципальная) служба по ним должны категорироваться в соответствии со статусом учредившего их ведомства, государственного органа или органа местного самоуправления. С точки зрения административного процесса и его различных производств существенное значение имеет общий или специальный характер компетенции государственного органа, а также общеадминистративный или специально-административный характер полномочий по административной должности. Административные должности в государственных органах и органах местного самоуправления подразделяются по характеру полномочий производства юридических действий по делам на категории общеадминистративных и специально-административных должностей. Общеадминистративные должности - это инстанции разрешения административных дел и подготовки решений по иным государственным делам в административном процессе реализации компетенции государственного органа. Специально-административные должности - это инстанции расследования, анализа, подготовки административных дел, решений по ним, а также должности делопроизводства по государственным делам. Специально-административные должности подразделяются на экспертные должности (должности экспертората) и должности секретариата (делопроизводительские должности).

Общеадминистративные должности различаются по принадлежности к определенной инстанционной группе ответственности или полномочий. Инстанционная группа административных должностей характеризует порядковое место и роль должности, особенности полномочий по ней в восходящем, нисходящем и координационном порядках административного процесса. Инстанционную группу высших административных должностей образуют должности с полномочиями надзорно-аппеляционных инстанций по административным производствам, по государственным делам или делам местного самоуправления данного государственного органа (органа местного самоуправления). Лица, замещающие данные должности, исполняют функции реализации компетенции государственного органа или органа местного самоуправления посредством принятия и контроля исполнения решений в рамках выполнения законов и административных актов вышестоящих инстанций, функции надзора за порядком административного процесса и рассмотрение аппеляций нижестоящей инстанции в отношении решений по делам в случаях несогласия с решениями или их проектами.

Группа главных административных должностей представлена должностями с полномочиями контрольных инстанций по административным производствам по государственным делам или по делам местного самоуправления. К главным государственным должностям государственной службы действующие реестры относят должности Начальник управления Председатель комитета Руководитель службы. Лицами, замещающими эти должности, исполняются функции организации подготовки, реализации и контроля исполнения решений в рамках выполнения законов и административных актов вышестоящих инстанций. Ведущие административные должности - группа должностей решающих инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Ведущие государственные должности государственной службы в реестрах - это: Начальник отдела, Заместитель начальника отдела (Консультант), (Специалист-эксперт). Определение этой инстанционной группы в качестве решающей инстанции выражает порядок, по которому проект решения по делу в завершенном виде подготавливается должностными лицами, исполняющими административные функции по должностям этой группы, что выражает собой факт развитого и достаточного профессионализма и высокой, исчерпывающей квалификации государственных служащих относительно административных дел, соответствующих полномочиям исполняемой должности.

Старшие административные должности - группа должностей консультативно-распорядительных инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Старшими государственными должностями государственной службы реестры называют должности: (Консультант) Главный специалист, Ведущий специалист. Распорядительные полномочия этой инстанционной группы касаются оперативных вопросов по ведению дел в подразделении. Консультирование предоставляется государственным служащим нижеинстанционной группы должностей, а также, по тем специальным вопросам, по которым данные государственные служащие проявили особенную квалификацию и которые отражены в регуляции индивидуального статуса исполняемой должности, предоставляются квалификации вышестоящим инстанциям. Младшие административные должности - группа должностей подготовительных инстанций административного производства по государственным делам или делам местного самоуправления. Государственные служащие, исполняющие эти должности, не совершают юридически значимых действий самостоятельного процессуального значения, действуют в порядке выполнения поручений вышестоящей инстанции по конкретным, порученным для расследования или анализа, документирования обстоятельствам дела. В реестрах государственных должностей, как правило, к младшим государственным должностям государственной службы отнесены должности: Специалист I категории, Специалист II категории, Специалист. Должности категории “В” должны подразделяться в соответствии с категориями государственных органов и органов местного самоуправления, инстанционной группой и квалификационным классом должности. Сегодня нельзя однозначно (велико количество нормативных актов по вопросам государственной службы) выстроить единую модель административного процесса в органах государственной власти и местного самоуправления, но существование подобных проблем на практике должно подвигать законодателя к улучшению, кодификации законодательства о государственной службе. Для решения данной задачи необходимо урегулировать вопросы соотношения должностей (сейчас это делается только в отношении государственных и муниципальных должностей соответствующих служб).) [16, c. 137].

1.3 Группы государственных должностей

Должности на государственной службе разделяются на виды (группы) по ряду оснований: а) по видам деятельности в государственных органах и организациях - в государственном аппарате, в администрации государственных предприятий и учреждений, на воинской службе: в свою очередь, в каждой из этих трех сфер государственной деятельности различаются должности тоже по видам, например, в государственном аппарате - должности управленческие, контрольные и т.д.;б) помасштабам действия - типовые (большинство должностей) и индивидуальные (например, руководитель структурного подразделения в аппарате Администрации Президента РФ);в) по способам замещения - выборные, назначаемые, конкурсные, замещаемые по зачислению; г) по замещению в данное время - занятые и вакантные, по признаку взаимоотношений государственных служащих замещаемые ими должности разделяются Законом на пять групп:- высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);- главные государственные должности государственной службы (4-я группа);- ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);- старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);- младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДОЛЖНОСТЬ

2.1 Понятие муниципальной должности

Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Федерации. Например, Законом Московской области от 31 июля 1997 г. (в ред. от 9 ноября 1999 г.) “О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области” утвержден Единый реестр муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области.

2.2 Категории муниципальной должности.

Согласно этому Реестру муниципальные должности подразделяются на:

1) должности категории “А” (выборные муниципальные должности);

2) должности муниципальной службы:

а) должности категории “Б”;

б) должности категории “В”.

Должности категории “Б” - это должности муниципальной службы для обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих муниципальные должности категории “А” (глава муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления, работающий на постоянной основе, и др.). К этим должностям относятся: помощник главы муниципального образования, консультант главы муниципального образования и др.

Должности категории “В” - это должности муниципальной службы для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. К ним относятся: глава местной администрации (назначенный), его заместители, начальники управлений и отделов администрации, их заместители, консультанты, специалисты и др.

Все муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

высшие должности (назначенный глава местной администрации, его заместители и др.);

главные должности (руководители структурных подразделений администрации);

ведущие должности (заместители руководителей структурных подразделений администрации, консультанты и др.);

старшие должности (главные и ведущие специалисты);

младшие должности (специалисты 1-й и 2-й категории, специалисты).

Высшие и главные должности муниципальной службы устанавливаются уставом и нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с законами;

ведущие и старшие должности устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и законами;

наконец, младшие должности устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его уставом.

Закон об основах муниципальной службы предусматривает установление законами субъектов Федерации соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. При этом учитываются квалификационные требования, предъявляемые к соответствующим должностям муниципальной и государственной служб.

2.3 Признаки муниципальной должности

Согласно Закону об основах муниципальной службы муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 7).

Таким образом, главным признаком муниципального служащего является то, что он занимает должность муниципальной службы, исполняет обязанности по этой должности.

К муниципальным должностям муниципальной службы, как уже отмечалось, относятся должности в органах местного самоуправления, замещаемые путем заключения трудового договора, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Закон не относит к муниципальным служащим лиц, замещающих выборные муниципальные должности. Их статус определяется специальным законодательством. Не относятся к категории муниципальных служащих руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций, ибо муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, а также лица, которые исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещают муниципальные должности муниципальной службы

Другой признак муниципального служащего - исполнение и обеспечение полномочий органов местного самоуправления. Эта деятельность является профессиональной, осуществляемой на постоянной основе и в порядке, который определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Наконец, еще одним признаком муниципального служащего является то, что денежное вознаграждение за исполнение своих обязанностей он получает из средств местного бюджета, ибо именно за счет этих средств финансируется муниципальная служба. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов.[2, c. 56].

2.4 Группы муниципальных должностей

Классификация муниципальных служащих возможна по различным основаниям.

В зависимости от характера и объема полномочий муниципальные служащие подразделяются на руководителей и специалистов.

Руководители - это должностные, лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. К ним относятся руководители органов местного самоуправления, их структурных подразделений, заместители данных руководителей (назначенный глава администрации муниципального образования, его заместители, начальник (заведующий) отдела, службы, его заместители и др.).

Специалисты обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (консультант главы муниципального образования, консультант управления (отдела, службы), главный, ведущий специалисты и др.).

В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности муниципальной службы, муниципальные служащие подразделяются на группы соответственно делению муниципальных должностей муниципальной службы. По этому критерию они подразделяются на муниципальных служащих, замещающих (например, в Московской области) высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.

Муниципальных служащих можно подразделить с учетом их квалификационных разрядов. Так, в соответствии с Законом Московской области “О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области” муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды: а) действительный муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; б) муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; в) советник муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3-го класса; г) старший референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; д) референт муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3-го класса.

ГЛАВА 3. СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”. Публичная служба - это служба в органе публичной власти. С этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы (то есть службы государственной). Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащами.

Значит важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба является то, что это деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета. Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке включенную в штат должностей в структуре муниципальной администрации, имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс) заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Принципиальным положением является отличие статуса муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ. Замещение должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

Более того, с точки зрения задач, муниципальная служба представлена в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

На наш взгляд, необходимо конструкцию правоотношений в системе государственная власть - местное самоуправление перевернуть с головы на ноги - закрепить доходные источники, а следовательно, и реальную возможность для самостоятельной работы за органами местного самоуправления, наделив государственную власть субъектов Федерации задачей методологии развития местного самоуправления и правом административного контроля за ходом реформы.

В этом случае нет необходимости в перераспределении полномочий - необходимо изменить «правила игры». Органами местного самоуправления максимально приближены к населению и способны наиболее эффективно решать конкретные проблемы своей территории. Но этот процесс должен быть управляемым со стороны субъекта Федерации, т.к. на муниципальном уровне решаются не просто «вопросы местного значения» (ст.6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а дела, относящиеся к категории публичных, а значит, выходящие за рамки просто местных вопросов.

Перечисленные проблемы с различной степенью детализации в настоящее время обсуждаются и учеными, и практиками местного самоуправления, но никогда не будут решены, если не получат технологического решения, опирающегося на объективные инструменты (социальные технологии) современной теории управления процессом реформирования. К таким инструментам мы относим муниципальную службу, а также, в контексте с данным понятием рассматриваем систему подготовки, переподготовки кадров управления, как необходимую составляющую эффективной региональной и муниципальной политики.

Природу муниципальной службы можно определить следующим образом определить.

Поскольку муниципалитеты являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет на себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие.

- муниципальная служба является производной от государственной;

- особенности муниципальной службы зависят на прямую от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления.

Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах.

Британская и французская модель при их достаточно серьезных различиях в других областях предусматривают включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором в бюрократическую схему). В связи с этим муниципальная служба с точки зрения ее прохождения в значительной степени несет черты государственной службы.

Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы.

Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.

Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления.

Второе отличие (по объему компетенции персонала) мы выделяем при помощи метода сравнительного анализа двух понятий - «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…»

Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной да и о муниципальной службе тоже - служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете самого высокого начальника - императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…» Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г.В.Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем на совещании и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая - дело не в названии, а в сути), и другая - наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции». Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением, по оценке Г.В. Атаманчука, преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии, на наемно-трудовую модель «наложилась» политическая (или деятельностная) концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной - «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» - свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем» [9, c. 73].