Правове регулювання охорони та використання надр

39

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Навчальний центр Миколаївського комплексу

Одеської національної юридичної академії

Кафедра правових дисциплін

Цивільно-правова спеціалізація

КУРСОВА РОБОТА

з екологічного права України

Тема

Правове регулювання охорони та використання надр

Миколаїв - 2009

Зміст

Вступ ...........................................................................................................................3

Розділ І.Особливості права користування надрами..........................................6

1.1. Поняття надр і їх відмінність від корисних копалин..........................7

1.2. Поняття та зміст надрокористування..................................................11

1.3. Класифікація права користування надрами........................................15

Розділ ІІ. Державне управління та контроль в галузі охорони та використання надр..................................................................................................18

2.1. Державне управління у галузі вивчення, використання та охорони

надр......................................................................................................................19

2.2. Контроль у галузі вивчення, використання та охорони надр......................................................................................................................22

Розділ ІІІ. Відповідальність за порушення законодавства про надра...........26

3.1. Дисциплінарна відповідальність...............................................................28

3.2. Цивільно-правова відповідальність..........................................................29

3.3. Адміністративна відповідальність............................................................31

3.4. Кримінальна відповідальність...................................................................33

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Світовий досвід свідчить, що основу економіки та промислового прогресу будь-якої держави становлять видобуток і використання мінеральних ресурсів, які переважно знаходяться в надрах. Україна має практично всі види мінеральних ресурсів для розвитку національної економіки, але внаслідок інтенсивного видобування корисних копалин стан навколишнього природного середовища і здоров'я людей піддається суттєвій техногенній небезпеці, яка призводить до екологічної кризи.

Значення надр у житті суспільства неоціненне. Вони є унікальним прикладним ресурсом, який має виняткову економічну цінність як частина геологічного середовища, що може використовуватися і як операційно-просторовий базис діяльності людей. У взаємозв'язку з іншими природними ресурсами надра є окремим природним об'єктом, який має особливий правовий режим.

Актуальність теми. Підвищення загального рівня соціально-економічного розвитку суспільства неминуче супроводжується збільшенням споживання невідновних природно-мінеральних ресурсів, інтенсивною розробкою родовищ корисних копалин, тому охорона та ефективне використання надр є однією з нагальних проблем сучасності. Процес реформування гірничодобувної галузі та інтенсивне використання надр вимагає постійного вдосконалення їх правової охорони, нормативного забезпечення, раціоналізації та екологізації надрокористування.

Затримка в реформах у сфері правовідносин користування та охорони надр впливає на темпи впровадження в життя прогресивних ідей екологічного законодавства. Ті зміни та доповнення в законодавстві про надра, які вже відбулися стосовно окремих видів надрокористування, компенсують відставання у реформуванні механізмів реалізації законних прав і інтересів суб'єктів надрокористування, але не дозволяють повною мірою вирішувати правові конфлікти як з точки зору забезпечення природоохоронної спрямованості законодавства про надра, так і державних гарантій реалізації встановлених цим законодавством можливостей для надрокористувачів.

Слід констатувати, що сучасне законодавство про надра України знаходиться у стані розвитку, а тому йому притаманні такі риси, як непослідовність, незавершеність, деяка неузгодженість з іншими галузями права, відсутність чітких юридичних визначень та гарантій. Такий незадовільний стан законодавства при кризі техногенної екологічної безпеки в умовах росту темпу процесу закриття шахт приведе до виникнення серйозних по наслідках надзвичайних ситуацій техногенно-екологічного характеру. Для відвернення цього необхідна дійова правова база удосконалення механізму регулювання, управління та контролю суспільними відносинами в процесі використання та охорони надр.

Проблема ускладнюється тим, що в Україні відсутні фундаментальні дослідження з питань надрокористування.

Все це зумовлює необхідність комплексного дослідження проблем правового регулювання використання і охорони надр з метою удосконалення законодавства про надра та практики його застосування.

Метою дослідження є поглиблення знань з теорії і практики правового регулювання використання і охорони надр на базі аналізу проблем визначення підстав і порядку виникнення, реалізації, припинення та змісту права надрокористування, обсягу прав і обов'язків суб'єктів надрокористування, гарантій державної охорони їх прав та механізму реалізації природоохоронних пріоритетів при користуванні надрами, захисті екологічних, економічних і майнових інтересів держави, громадян, підприємств, установ і організацій.

Мета дослідження зумовила такі основні завдання наукового пошуку:

- науково оцінити існуючі теоретичні концепції та позиції науковців стосовно предмета дослідження з урахуванням здійснюваних соціальних, економічних змін у державі, побудови громадянського суспільства і правової держави, захист прав і законних інтересів суб'єктів правовідносин надрокористування;

- виявити об'єктно-суб'єктний склад правовідносин у сфері надрокористування для окремих видів користування надрами з метою конкретизації прав і обов'язків суб'єктів;

- дослідити особливості правового регулювання використання та охорони надр;

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що складаються з приводу правового регулювання використання і охорони надр та охорони довкілля при здійсненні надрокористування.

Предметом дослідження є правове регулювання використання і охорони надр, відповідні нормативно-правові акти і правозастосовча практика.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження складають використані автором методи: системного аналізу та тлумачення правових норм, діалектичний, формально-логічний, комплексний, порівняльно-правовий, історичний та інші загальнонаукові й спеціальні методи.

Науковою основою написання курсовової роботи стали наукові праці провідних вітчизняних та зарубіжних вчених-правознавців з проблем екологічного права та екологічного законодавства: Шем'якова О.П., Шемшученка Ю.С., Рябця К.А., Малишка М.І, Мухитдинова Н. Б., Тищенко Г.В. та інших.

Робота складається із вступу, трьох розділів, висновку та списку використаної літератури.

У першому розділі розкриваються основні особливості права користування надрами, надається поняття надр і їх відмінність від корисних копалин, поняття та зміст надрокористування, класифікація права користування надрами.

У другому розділі міститься детальний розгляд питань державного управління та контролю в галузі охорони та використання надр.

У третьому розділі розкривається проблема відповідальності за порушення законодавства про надра в залежності від видів юридичної відповідальності.

Розділ І.Особливості права користування надрами

Право користування надрами є різновидом права природокористування і має свої особливості. Його слід розглядати як об'єктивне та суб'єктивне право. Як об'єктивне право -- це один із центральних інститутів гірничного права, тому що надра становлять виключну власність народу України і надаються тільки в користування (ст. 4 Кодексу про надра). Цей інститут включає сукупність правових норм, що регулюють правовий режим використання надр, підстави і порядок виникнення та припинення права користування надрами, основні права та обов'язки надрокористувачів.

Основні мінеральні ресурси Землі містяться в її товщі і об'єднуються під загальною назвою «надра». Деякі, ресурси знаходяться у верхніх шарах земної кулі, деякі - на її поверхні. Мінеральні ресурси відносяться до категорії невідновних ресурсів. Загальні запаси їх у міру використання зменшуються. Невідновність мінеральних ресурсів має відносний характер, оскільки геохімічні процеси, що відбуваються у земній корі, приводять і тепер до утворення нових сполук, які можуть бути використані людиною, особливо після переміщення їх ближче до поверхні Землі. Однак створення нових мінеральних ресурсів відбувається звичайно настільки повільно, що практично не може бути взято до уваги. Тому їх і слід вважати невідновними Гладков H.A., Михеев А.В, Галушин В.М. Охрана природы: Учеб. пособие для студентов биолог. специал. пед. ин-тов. - К.: Вища школа, 1980. - С. 80..

Відносини, які виникають у зв'язку з вивченням, використанням і охороною надр та використанням відходів гірничодобувного комплексу і пов'язаних із ним переробних виробництв (торфу, сапропелей та інших специфічних мінеральних ресурсів, включаючи підземні води, ропу соляних озер і заливів морів) називаються гірничими відносинами. Вони регулюються: Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексом України про надра, Гірничим законом України, законами України «Про державну геологічну службу України», «Про концесії», «Про угоди про розподілі продукції», «Про нафту і газ», «Про рентні платежі за нафту, природний газ і газовий конденсат», «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», «Про видобування та переробку уранових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», розпорядженнями і указами Президента України, а також постановами Кабінету Міністрів України з питань вивчення, використання і охорони надр, нормативними актами Мінприроди України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та іншими актами законодавства України.

Метою даного розділу курсової роботи є розкриття поняття та змісту надр та надрокористування, надання класифікації права користування надрами.

1.1 Поняття надр і їх відмінність від корисних копалин

Термін «надра» відомий законодавству давно. Цей термін вживався ще в декреті «Про землю», в інших законодавчих актах, але в жодному з них на той час прямо не визначалося поняття надр. У тих же із них, які регулювали відносини, пов'язані з користуванням надрами, фактично йшлося лише про корисні копалини.

Інтерес до дослідження правових питань надрокористування підвищився одночасно з розробкою Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про надра і був викликаний необхідністю визначити коло відносин, на яке повинно поширювати свою дію нове законодавство. У зв'язку з цим з'явилися і спеціальні теоретичні напрацювання, в яких розглядалося поняття надр, містилися цікаві теоретичні узагальнення та висновки Сыродоев Я.А. К вопросу о понятий недр и правовой классификации полезных ископаемых // Правоведение. - 1966. - № 2. - С. 22..

Визначення надр було вперше дано в проекті Основ законодавства про надра. В науковій літературі також було запропоновано визначення цього поняття. Так, Б. Єрофєєв вважав, що надра - це геометричний простір і весь його вміст, що знаходиться під земною поверхнею Ерофеев Б.В. Советское земельное право. -М., 1965. - С. 120.. Таке визначення було прийнятним на той час, але на сучасному етапі воно потребує конкретизації.

Чинне законодавство України про надра вийшло на більш високий якісний рівень. Правове визначення надр законодавець ставить сьогодні у залежність від тих соціальних, економічних процесів, які відбуваються в Україні.

Поняття «надра» є ключовою правовою дефініцією, від змісту якої залежить сфера регульованих відносин та шляхи розвитку гірничого законодавства. Відповідно до ст. 1 Кодексу України про надра від 27 липня 1994 року №132/94-ВР Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 50. - Ст. 433. надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.

На думку О.П. Шем'якова, при визначенні поняття надр, як юридичної категорії, слід виходити з найбільш суттєвих юридично-значущих ознак, до яких необхідно відносити природно-екологічні, геолого-економічні, соціально-правові властивості самостійного об'єкта природного середовища - надр. При цьому він вважає за необхідне відобразити співвідношення надр з підземними водами, накопиченнями мінеральної сировини техногенного походження та іншими природними об'єктами Шем'яков О.П. Правове регулювання використання та охоро-ни надр: Автореф. дис.... к.ю.н.: 12.00.06. - X., 2003. - С. 5..

В спеціальній літературі постає питання про розмежування таких природних об'єктів, як земля і надра, а також сфери застосування земельного і надрового права. Трапляється, що корисні копалини виходять на земну поверхню. З огляду на це поширеною є думка, що частина поверхні землі є складовою надр. Однак земля і надра за своїм положенням в навколишньому природному середовищі, якісними показниками, властивостями, цілями використання -- різні природні об'єкти, які не можуть переходити один в одного. Як правильно зазначав Н. Мухітдінов, розмежовуючи ці об'єкти, слід виходити з особливостей правового режиму, а не з природного зв'язку надр і землі Див.: Мухитдинов Н.Б. Правовне проблеми пользования надрами. -- Алма-Ата, 1972. - С. 33, 34..

Аналіз теоретичних поглядів щодо змісту поняття «надра» свідчить про їх залежність від двох критеріїв. Це, по-перше, види користування надрами, по-друге, індивідуалізація надр за допомогою співвідношення з іншими природними об'єктами. У Кодексі України про надра їх ідентифікація здійснюється шляхом вказівки на межі зіткнення із частинами інших природних об'єктів - поверхнею землі, дном водоймищ. Для визначення нижньої межі застосовується суб'єктивний критерій - доступність для геологічного вивчення та освоєння Кобецька Н.Р. Екологічне право України: Навч. посіб. / Н.Р.Кобецька. - 2-ге вид., перероб. і допов. - К.: Юрінком Інтер, 2008. - С. 163..

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про державну геологічну службу України" геологічне вивчення надр -- це спеціальні роботи і дослідження, спрямовані на отримання інформації про надра з метою задоволення потреб суспільства. Для виявлення можливостей людини ефективно впливати на природні процеси, регулювати напрями і напруженість такого впливу і передбачається визначення нижньої межі надр. Щодо визначення верхньої межі надр, то цілком правильно вважає М. Бринчук, що надра розташовані нижче шару родючого ґрунту Див.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). -- М., 1998. - С. 522..

Відповідно до ст. 1 Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 року № 1127-ХІV Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 50. - Ст. 433.

корисні копалини - це природні мінеральні речовини, які можуть використовуватися безпосередньо або після їх обробки.

Вони за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр (ст. 6 Кодексу України про надра).

До копалин загальнодержавного значення відносяться: вугілля, руда, нафта, природний газ та інші.

До копалин місцевого значення відносять: пісок, глина, камінь, галька, вапно та інші.

Віднесення корисних копалин до загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням Кабінету України з питань геології та використання надр.

Запаси мінеральної сировини в світі величезні.

Прогнозні ресурси хімічного палива оцінюються в обсязі близько 12800 млрд т, із яких вугілля складає приблизно 11200 млрд т, нафта - 740млрд т, природний газ - 630 млрд т.

У сучасний період щорічно з надр землі видобувають близько 120млрд.т. руди та інших корисних копалин.

Великі видобування гірничих порід здійснюється на території України. У республіці щорічно видобувається 5,3 млн.т. нафти, 28,1 млрд. м3 газу, майже 137 млн.т. кам'яного та 9,3 млн.т. бурого вугілля.

Визначення понять «родовища корисних копалин» та «техногенні родовища корисних копалин» регламентовані у ст. 5 Кодексу України про надра:

Родовища корисних копалин - це нагромадження мінеральних речовин в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання є придатними для промислового використання.

Техногенні родовища корисних копалин - це місця, де накопичилися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені і мають промислове значення. Такі родовища можуть виникнути також внаслідок втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки мінеральної сировини. Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, з запасами, оціненими як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин - резерв цього фонду.

Державний фонд родовищ корисних копалин є частиною державного фонду надр.

Державний фонд надр формується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр разом з Державним комітетом України по нагляду за охороною праці. К.А. Рябець. Екологічне право України: Навчальний посібник.-К.: Центр учбової літератури, 2009. -С. 257.

1.2 Поняття та зміст надрокористування

Право користування надрами є різновидом права природокористування. Це один з інститутів екологічного права, який формується у системі гірничого права, має свої особливості, включає в себе сукупність правових норм, що регулюють підстави і порядок виникнення, зміни та припинення права надрокористування, права та обов 'язки надрокористувачів.

Право користування надрами похідне від права виключної власності українського народу на надра. Воно має яскраво виражений цільовий характер, оскільки при наданні ділянок надр у користування обов'язково вказується конкретна мета, з якою вони повинні використовуватися та для якої вони надаються Екологічне право України. Академічний курс: Підручник/За заг. Ред. Ю.С. Шемшученка. - К.:ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - С. 463..

Суб'єктами права користування надрами згідно зі ст. 13 Кодексу України про надра можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни. Тобто суб'єктами права користування надрами в Україні визнається коло осіб, які в установленому законом порядку набули право користування надрами і несуть у зв'язку з цим відповідні права і обов'язки щодо геологічного вивчення, раціонального використання надр та їх охорони.

Об'єктами права користування надрами є конкретні юридично відокремлені (визначені) ділянки надр, закріплені на праві користування за певними суб'єктами.

Змістом права користування надрами є права і обов'язки, які встановлені законодавством України про надра для суб'єктів права користування надрами щодо наданих їм ділянок надр.

Усі суб'єкти права користування надрами мають право:

здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу (ліцензії);

розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу (ліцензії) та угодою про розподіл продукції;

здійснювати на умовах спеціального дозволу (ліцензії) консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини;

право на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами.

До основних обов'язків користувачів надр згідно зі ст. 24 Кодексу України про надра належать:

використання надр відповідно до цілей, для яких їх було надано;

забезпечення повноти геологічного вивчення, раціонального, комплексного використання та охорони надр;

забезпечення безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища;

приведення земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання в суспільному виробництві;

виконання інших вимог щодо користування надрами, встановлених законодавством України.

Користування надрами на території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони є платним.

Плата справляється у вигляді платежів за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи за рахунок державного бюджету; збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) та акцизного збору. Платежі можуть справлятися як разові внески або регулярні платежі, що визначаються згідно з відповідними еколого-економічними розрахунками залежно від економіко-географічних умов і розміру ділянки надр, виду корисних копалин, тривалості робіт, від стану геологічного вивчення території та ступеня ризику.

Нормативи плати за користування надрами та порядок її справляння встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Плата за користування надрами може вноситися як у вигляді грошових платежів, так і в натуральному вигляді (частина видобутої мінеральної сировини або іншої виробленої продукції, виконання робіт чи надання інших послуг), крім радіоактивної сировини та продуктів її переробки, благородних металів, алмазів та коштовних каменів, матеріалів та послуг оборонно-військового характеру, а також інформації, що віднесена до державної таємниці (ст. 32 КпН України) Про затвердження переліку матеріалів, продуктів та послуг, що не можуть бути використані як плата за користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 825 // ЗП України. - 1995. - № 2. - Ст. 41.

Підстави виникнення права користування надрами. Надра надаються в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності в них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр. Спеціальні дозволи в межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Ліцензія видається за заявою суб'єкта підприємницької діяльності. Надання таких дозволів здійснюється після попереднього погодження з відповідною місцевою радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли в наданні земельної ділянки немає потреби. Ліцензії на користування надрами надає Державний комітет природних ресурсів України за погодженням з відповідними міністерствами та відомствами, як правило, на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 року № 1540 // Офіційний вісник України. - 2003. - № 40. - Ст. 210.. Рішення про видачу ліцензії або відмова в ній надається протягом не більше 30 днів від дня подання заяви та необхідних документів.

Підстави і порядок припинення права користування надрами. Право користування надрами може бути припинено (повністю чи частково), зупинено на деякий час через підстави, передбачені чинним законодавством. Підстави припинення права користування надрами передбачені у ст. 26 КпН України.

Право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами. Землевласники і землекористувачі можуть бути позбавлені права видобування корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод та права користування надрами для господарських і побутових потреб у разі порушення ними порядку і умов користування надрами на наданих їм у власність або користування земельних ділянках місцевими радами або іншими спеціально уповноваженими органами в порядку, передбаченому законодавством України.

Екологічне законодавство передбачає також випадки зупинення (тимчасової заборони) і обмеження права надрокористування. Це означає тимчасову заборону надрокористування до виконання необхідних природоохоронних заходів, тобто зупиняється користування надрами.

Обмеженням права надрокористування є випадки, коли на певний період (до виконання необхідних природоохоронних заходів) встановлюються зменшені обсяги викидів і скидів забруднюючих речовин як у цілому по підприємству, так і на окремих його виробничих підрозділах.

Надрокористування обмежується або тимчасово забороняється (зупиняється) в разі перевищення надрокористувачами лімітів використання надр, порушення екологічних нормативів і стандартів, а також вимог екологічної безпеки у спеціально передбачених випадках Про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій у разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища: Постанова Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. -1992. - № 46. - Ст. 637.

.

Право користування надрами припиняється, обмежується або зупиняється Державним комітетом України по нагляду за охороною праці або місцевими радами, які надали надра в користування шляхом анулювання наданого гірновідводного акта і вилучення гірничого відводу в натурі, а також Державним комітетом природних ресурсів України шляхом анулювання наданої ліцензії.

1.3 Класифікація права користування надрами

Право надрокористування залежно від строків поділяють згідно зі ст. 15 Кодексу України про надра на: постійне (без заздалегідь установленого строку) та тимчасове. Тимчасове право надрокористування, у свою чергу, поділяється на короткострокове - до п'яти років і довгострокове - до двадцяти років.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше.

Відповідно до припису ст. 6 Закону України «Про державну геологічну службу України» від 4 листопада 1999 року № 1216-ХІУ такі дозволи на користування ділянками надр, прийняття рішень про їх припинення або анулювання надає уповноважений центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та використання надр. Цим режимом запроваджено механізм здійснення державного контролю для забезпечення раціонального, комплексного використання надр з метою задоволення потреб у мінеральній сировині, інших потреб суспільного виробництва, гарантії безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища при користуванні надрами Головченко В., Потьомкін А. Хто має право на користування надрами в Україні? // Підприємництво, господарство і право. -2008. - № 9. - С. 64.. Головною класифікаційною ознакою поділу права користування надрами на види є мета їх використання. Від неї залежить зміст прав та обов'язків надрокористувачів, суб'єктний склад та інші питання правового регулювання відповідних відносин. Згідно зі ст. 14 КпН України розрізняють такі види користування::

геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислові розробки корисних копалин загальнодержавного значення;

видобування корисних копалин;

будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;

створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);

задоволення інших потреб (ст. 14 Кодексу України про надра). Екологічне право України За редакцією професорів А.П. Гетьмана і М. В. Шульги. -Харків, «Право», 2005. - 219 -220.

Кожен вид користування надрами може мати відповідні підвиди. Наприклад, видобування корисних копалин може бути розмежоване на видобування загальнопоширених і незагальнопоширених корисних копалин.

Розділ ІІ. Державне управління та контроль в галузі охорони та використання надр

Охорона надр є об'єктивною необхідністю забезпечення інтересів нинішнього і майбутніх поколінь народу України.

Правова охорона надр -- це система заходів (організаційних, технічних, технологічних, соціально-економічних, екологічних, правових тощо), передбачених чинним законодавством України, спрямованих на забезпечення раціонального використання надр і мінеральних ресурсів, недопущення шкідливого впливу робіт, пов 'язаних із користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд, запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей.

Основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованості та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища (ст. 56 Кодексу України про надра) Див. Про стан дотриман-ня вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяль-ності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні: Постанова Вер-ховної Ради України від 20 листопада 2003 р. № 1310-IV// Офіційний вісник України. - 2003. - № 43. .

2.1 Державне управління у галузі вивчення, використання та охорони надр

Управління у галузі охорони та використання надр є способом організації діяльності відповідних органів з метою забезпечення виконання правових норм гірничого законодавства і впорядкування суспільних відносин у зазначеній галузі. Воно характеризується наявністю суб'єктів, об'єктів управління, а також управлінських функцій. К.А. Рябець. Екологічне право України: Навчальний посібник.-К.: Центр учбової літератури, 2009. -С. 262

Основним завданням державного управління відносинами надрокористування є забезпечення відтворення мінерально-сировинної бази, її раціонального використання і охорони надр.

Завданнями державного управління є:

визначення обсягів видобування основних видів корисних копалин на поточний період і на перспективу по Україні в цілому і по регіонах;

забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази і підготовка резерву ділянок надр, які використовуються для будівництва підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;

встановлення квот на поставку мінеральної сировини, що видобувається;

запровадження зборів (платежів), пов'язаних з користуванням надрами, а також регулювання цін на окремі види мінеральної сировини;

-- встановлення стандартів (норм, правил) у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, безпечного ведення робіт, пов'язаних з користуванням надрами.

Органи державного управління в галузі використання і охорони надр прийнято поділяти на органи загального і спеціального державного управління.

Органи загального державного управління в галузі використання і охорони надр -- це уповноважені органи державної виконавчої влади, на які поряд із загальними повноваженнями в сфері соціально-економічного розвитку держави покладені також функції щодо забезпечення вивчення, ефективного використання і охорони надр. Такими органами, зокрема, є: Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, районні та міські державні адміністрації.

Органи спеціального державного управління відносинами надро-користування -- спеціально уповноважені органи центральної виконавчої влади, що реалізують функції управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, забезпечення безпеки робіт при користуванні надрами, охорони прав надрокористувачів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення, пов'язаного з надрокористуванням тощо.

Органи спеціальної компетенції, які здійснюють функції державного управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, за характером своїх завдань і діяльності поділяють на два основних види: міжгалузеві і галузеві (відомчі).

Такими органами є, зокрема, органи надвідомчого управління і контролю в галузі екології -- Мінприроди України, МОЗ України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; органи спеціалізованого природоресурсного та галузевого управління -- Держкомприродресурсів України, Мінпаливенерго України тощо.

Міністерство охорони навколишнього середовища України є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Основними завданнями зазначеного органу є: забезпечення реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення і раціонального використання надр; забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази, організація геологічного, геофізичного, геохімічного, гідрогеологічного, інженерно-геологічного та еколого-гео-логічного вивчення надр, пошуку і розвідки корисних копалин на території України, в межах територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, раціонального використання надр; здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинної бази, проведення еколого-геологічних досліджень; здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр, участь у здійсненні державного контролю і нагляду за охороною та використанням надр. До спеціальних органів, які здійснюють регулювання гірничих відносин, належить також Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Держнаглядохоронпраці України, який є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, що здійснює державне нормативне регулювання питань забезпечення промислової безпеки на території України, а також спеціальні дозвільні, наглядові і контрольні функції. Основним завданням цього органу є: організація і здійснення на території України промислової безпеки і державного нагляду за всіма надрокористувача-ми та дотриманням вимог по безпечному веденню робіт у промисловості; здійснення гірничого нагляду; розробка і здійснення заходів щодо профілактики виробничого травматизму та ін. У регіонах України, де ведуться пошукові та геологічні роботи, створюються територіальні геологічні управління і трести, межі компетенції, яких часто не збігаються з межами адміністративних районів і областей. Порядок організації пошукових і розвідувальних робіт визначається інструкціями і положеннями Мінприроди України. Деякі функції в галузі управління відносинами надрокористування в Україні покладено на відомства добувних галузей промисловості (вугільної, нафто- та газодобувної тощо).

Основними функціями державного управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр є: планування використання і охорони надр; державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин; державний облік та кадастр родовищ, запасів і проявів корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин; правове регулювання розподілу та перерозподілу надр і корисних копалин; державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною надр; вирішення спорів з питань користування надрами Екологічне право України. Академічний курс: Підручник/За заг. Ред. Ю.С. Шемшученка. - К.:ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - С. 474 -476..

2.2 Контроль у галузі вивчення, використання та охорони надр

Контроль в галузі використання і охорони надр уявляє собою одну з функцій державного управління якістю навколишнього середовища, систему заходів, спрямованих на організацію моніторингу геологічного середовища, перевірку додержання фізичними і юридичними особами вимог і правил щодо раціонального надрокористування, охорони надр та забезпечення екологічної безпеки. Державний контроль в сфері охорони надр і мінеральних ресурсів можливо розглядати і як діяльність уповноважених державних органів по перевірці дотримання всіма фізичними і юридичними особами вимог надрового і гірничого законодавства та застосування заходів попередження правопорушень в цій галузі. Щодо такого роду діяльності державних органів часто застосовується термін контрольно--наглядова діяльність, тому постає питання про розмежування нагляду і контролю.

В правовій літературі немає чіткого відокремлення контролю і нагляду в сфері державного управління. За думкою А.І. Жмотова контроль характеризується глибоким проникненням в оперативно -- службову діяльність і вміщує перевірку фактичного результату та застосування заходів за результатами перевірки. Нагляд спрямований переважно на виявлення фактів правопорушень і впровадження заходів з їх усування. ЖмотовА.И. Государстввнное управление охраной природи в СССР. -- Са-ратов, 1983. - С. 103. Таким чином поняття контролю ширше ніж поняття нагляду. Нагляд уявляє собою складову частину, елемент контролю. Контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів включає в себе нагляд за додержанням вимог екологічного і природоресурсового законодавства. Відокремити контроль і нагляд можливо і відповідно форм контрольного процесу. Контролю відповідає інформаційна та попереджувальна форма, нагляду -- попереджувальна та каральна.

Проблема контролю у державному управлінні за вивченням, використанням і охороною надр тісно пов'язана з процесами, що характерні для сучасного етапу розвитку держави та новим розумінням ролі державного управління. В сучасних умовах контроль відіграє перш за все регулятивну роль, проте має і превентивне значення. Сутність контролю полягає в тому, що суб'єкт управління здійснює урахування і перевірку того, як об'єкт, що управляється, здійснює його приписи з метою блокування відхилень діяльності від заданої управлінської програми, а у разі виявлення порушень -- приведення системи, що управляється, у стабільний стан за допомогою соціальних регуляторів. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Конт-роль как правовая форма деятельности. - М., 1987. - С. 23. Екологічний контроль уявляє собою підсистему в управлінні якістю навколишнього природного середовища, елементами якої є підконтрольні суспільні відносини, методи і критерії контролю, правові засоби і контролюючі органи. Государствєнно- правовое управление качеством окружающей среди. / Аракелян М.Р., Белый И.Л.,Долгополова Л.Д., Долматова Н.И., Миндзаев М.А. -- Киев-Одесса, 1983. - С. 120-121. Видом екологічного контролю є контроль в галузі використання і охорони надр. Специфіку його визначають підконтрольні суспільні відносини. Найбільш важливі особливості правовідносин визначає їх об'єкт. Щодо екологічних і природоресурсових правовідносин, в цій якості виступають природні об'єкти, яким притаманні такі ознаки як природничий характер походження, існування в межах природних екологічних систем в тісному взаємозв язку з іншими природними об'єктами. До таких ознак відносять також спроможність виконувати життєвозабезпечуючі функції або соціально-економічну значущість. Гавриш С.Б. Основные вопросы ответственности за преступления против природной среды (проблеми теории и развития уголовного законодательства Ук-раини). Автореф. докт. дис / Харьков, 1994. - С. 14.

Державний контроль за використанням та охороною надр у межах своєї компетенції здійснюють ради, органи державної виконавчої влади на місцях, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і їх органи на місцях (ст. 61 Кодексу України про надра). Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) здійснюється Мінприроди України та його органами на місцях. Органи державного геологічного контролю перевіряють виконання державних програм геологорозвідувальних робіт, використання рішень з питаньметодичного забезпечення робіт по геологічному вивченню надр, обгрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт по геологічному вивченню надр, повноту вихідних даних про кількість та якість запасів основних і спільно залягаючих корисних копалин, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт по геологічному вивченню надр, наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на використання надр та виконання передбачених ними умов; виконання рішень Державної комісії України по запасах корисних копалин; дотримання під час дослідної експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечували б необхідне їх вивчення; збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин для розробки родовищ корисних копалин, а також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані під час подальшого вивчення надр.

Органи державного геологічного контролю в межах своєї компетенції забезпечують вирішення інших питань щодо геологічного вивчення надр.

Органам державного геологічного контролю надано право: а) припиняти всі види робіт по геологічному вивченню надр, що проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричинити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків; б) зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів (ліцензій) або з порушенням умов, передбачених цими дозволами; в) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр. Органам державного геологічного контролю відповідно до законодавства України можуть бути надані й інші права по запобіганню і припиненню порушень правил та норм геологічного вивчення надр.

Завданням державного нагляду за безпечним веденням робіт, пов'язаних із використанням надр, є забезпечення дотримання всіма надрокористувачами законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм, правил по безпечному веденню робіт, запобіганню і усуненню їх шкідливого впливу на населення, навколишнє природне середовище, будівлі і споруди, а також по охороні надр.

Державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних із користуванням надрами, покладається на органи державного гірничого нагляду, які здійснюють свою діяльність у взаємодії з органами державного геологічного контролю, природоохоронними й іншими контрольними органами, професійними спілками. Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснювався Держнаглядохоронпраці України та його органами на місцях відповідно до Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 р. Нині ці фунції є компетенцією МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Крім того, здійснюється виробничий контроль за використанням і охороною надр підприємствами, установами і організаціями (надрокористувачами), які перебувають у віданні відповідних органів. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. -- К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - С. 483 - 485 .

Розділ ІІІ. Відповідальність за порушення законодавства про надра

Відповідальність в екологічному праві є важливим складовим елементом правового забезпечення раціонального природокористування, відновлення екологічних об'єктів і охорони довкілля, яка, в свою чергу, має на меті покарання винних, припинення і попередження порушень законодавства у галузі природокористування та охорони навколишнього природного середовища, а також поновлення порушених прав власників природних ресурсів і природокористувачів тощо.

Порушення законодавства про надра тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову, кримінальну відповідальність. Тищенко Г.В. Екологічне право: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. -- К.: ТП Пресе, 2003. -- С. 225.

Згідно зі ст. 65 Кодексу України «Про надра» відповідальність за порушення законодавства про надра наступає при:

- самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр;

- порушенні правил і вимог щодо проведення робіт по геологічному середовищу;

- вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що призводить до наднормативних втрат корисних копалин;

- наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копалин при їх видобуванні;

- пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуатації;

- порушенні встановленого порядку забудови площ залягання корисних копалин;

- невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки людей, майна і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами;

- знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що становлять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режимних свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків;

- незаконному знищенні маркшейдерської або геологічної документації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ;

- невиконанні вимог щодо приведення гірничих виробок свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який гарантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ гірничих виробок і свердловин на час консервації, - несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 Кодекс України про надра).

Важливим елементом правового регулювання використання і охорони надр є екологічна відповідальність за порушення відповідної нормативно-правової бази. У теорії права підтримується ідея щодо існування двох форм такої відповідальності -- економічної та юридичної. Підставою економічної відповідальності вважається факт заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу правомірною діяльністю (викиди забруднюючих речовин у межах дозволеного), тоді як юридична (еколого-правова) відповідальність грунтується на факті правопорушення. Однак у першому випадку йдеться про спеціальне використання атмосферного повітря, надр, вод для викидів або захоронения забруднюючих речовин (подібно до того як водне законодавство -- ст. 48 Водного кодексу України -- визначає спеціальне водокористування як забір води з водних об'єктів та скидання в них зворотних вод). Порядок використання природних об'єктів для зазначених цілей передбачає одержання спеціального дозволу (ліцензії), додержання екологічних нормативів вмісту токсичних речовин у викидах, стягнення плати за спеціальне користування.

У літературі пропонується і визначення економіко-правової відповідальності як відповідальності за наслідки нераціонального, навіть злочинного, природокористування, що стосується еколого-економічних і соціальних інтересів суспільства, господарюючих суб'єктів і громадян в межах норм і правил раціонального природокористування та охорони довкілля. Див.: Петров В.В. Экологическое право России. -- M., 1995. -- С. 265--266. Див.: Паламарчук В., Мішеній Є. Про економіко-правову відповідальність в управлінні природокористуванням та охороною навколишнього середовища (теоретико-методологічні аспекти) // Право України. -- 1998. -- № 6. -- С. 31. На думку автора, заслуговує на підтримку позиція Є.Додіна, який вважає, що з набранням чинності Конституцією України стало неможливим прийняття законів, які передбачають застосування економічних та фінансових санкцій. Див.: Д о д и н Е.В. Административная деликтология: Курс лекций. -- Одесса, 1997. -- С. 66. Тому спірною уявляється думка В.Костицького про те, що організаційно-правовий механізм стягнення плати за забруднення навколишнього природного середовища є необхідною умовою подальшої оптимізації фінансових заходів, спрямованих на ліквідацію та нейтралізацію наслідків цього забруднення. Див.: Костицький В. Правові питання плати за забруднення навколишнього середовища // Право України. - 1997. - № 12. - С. 42. Згідно погляду О.Сурілової, плата стягується за спеціальне використання природних ресурсів, а не за забруднення довкілля. Звичайно, порядок стягнення плати необхідно вдосконалювати з урахуванням підвищення науково-технічного рівня господарського механізму і змін стану навколишнього природного середовища з метою зменшення обсягів його забруднення. Сурілова О., Актуальні питання екологічної відповідальності за порушення законодавства про використання і охорону надр// Право України. - 2001. - №5.-С. 81-84.