Недропользование в России

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет также предоставление права пользования недрами, прекращение права пользования недрами, переоформление лицензий на пользование недрами, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и т.д. Кроме того, осуществляется контроль и обеспечивается соблюдение всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации. В рамках геологического контроля осуществляется контроль за выполнением условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр, достоверностью содержания геологической и иной первичной документации, сохранностью разведочных горных выработок и скважин и т.п.

В уполномоченных органах государственной власти, ведающих вопросами предоставления права пользования участками недр для целей их геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, административно-правовой статус подразделений должен соответствовать возложенным задачам по реализации административно-правовых режимов, а нормативные правовые акты, определяющие их статус и функции, должны соответствовать определенным законодательством требованиям.

Административно-правовой статус субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом, должен состоять из определенных компонентов, которые позволяют субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам правового статуса следует отнести компетенцию и полномочия органа, которые в последующей детализации преобразуются в его функции и позволяют обеспечить:

- организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере недропользования;

- регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений;

- реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов;

- реализацию органами геологического контроля государственно-властных полномочий.

Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих государственным органам реализовать административно-правовые режимы в сфере соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований стандартов (норм, правил) в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, ведения государственного учета и отчетности, осуществление геологического контроля за рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, выполнения условий пользования недрами, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр, и образует их административно-правовой статус.

Существование административно-правовых режимов возможно только в случае их соответствующего нормативно-правового обеспечения, т.е. издания формирующих эти режимы нормативных правовых актов. Посредством регулятивного воздействия нормативных правовых актов должны осуществляться функции государства по обеспечению зашиты его интересов в сфере недропользования. Анализ действующих в рассматриваемой сфере общественных отношений норм различных отраслей права и законодательства, их взаимосвязей позволяет прийти к выводу о том, что наиболее аффективным средством правового регулирования отношений недропользования является административно-правовой режим.

Необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере недропользования через призму административно-правового режима обусловлена следующим факторами:

- во-первых, режимное регулирование в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения экономической безопасности государства, так и для нормального функционирования механизма геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в интересах российского народа в целом;

- во-вторых, публичное управление в сфере недропользования в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима, его обеспечения. Это позволит эффективно организовывать деятельность Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, органов государственной власти субъектов Федерации согласно их компетенции;

- в-третьих, в рамках административно-правового режима недропользования субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность для эффективного взаимодействия между собой, так как заранее определен легальный порядок действий каждого из них;

- в-четвертых, административно-правовой режим недропользования позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед федеральными органами, так и перед органами государственной власти субъектов Федерации и иными органами государственного управления в сфере недропользования.

Современной тенденцией правового закрепления режима недропользования является единый вектор развития законодательства о недрах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Регулирование недропользования на федеральном уровне закрепляется в Законе Российской Федерации «О недрах», иных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах. Законодательство, закрепляющее режим недропользования на уровне субъектов Российской Федерации, имеет аналогичный состав. Установление регулирования недропользования по основным видам полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. На уровне субъектов Российской Федерации регулирование недропользования, отличный от норм, закрепленных Законом Российской Федерации «О недрах», может устанавливаться исключительно по отношению к участкам недр, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, включенные в перечни общераспространенных полезных ископаемых, утвержденные в установленном порядке.

Основными тенденциями развития законодательства о недрах на федеральном уровне являются:

- дифференциация правового регулирования недропользования в зависимости от вида участка недр, а также месторасположения объекта недропользования.

Федеральным законом №58 от 29.04.2008 для участков недр федерального значения, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, установлены иные административные процедуры предоставления в пользование по сравнению с прочими участками недр. Так, для участков недр федерального значения решение о предоставлении права пользования принимает Правительство Российской Федерации по итогам конкурса или аукциона на право пользования недрами, для прочих участков недр - федеральный орган управления государственным фондом недр в лице Федерального агентства по недропользованию также по результатам состязательных процедур.

Для участков недр федерального значения, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, решение о предоставлении права пользования недрами также принимается Правительством Российской Федерации без проведения конкурса или аукциона на право пользования недрами, в то же время пользователями недр на участках федерального значения континентального шельфа РФ, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории РФ и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством РФ, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа РФ не менее пять лет, в которых доля (вклад) РФ в уставных капиталах составляет более 50% и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

К видам пользования недрами относятся недра, предоставляющиеся в пользования для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Объекты правоотношений (предметы материального мира), регулируемые административно-правовыми режимами, весьма разнообразны и имеют различный правовой статус. К ним, например, относятся: месторождения углеводородного сырья (нефть, газ, конденсат), месторождения твердых полезных ископаемых (уголь, металлы и др.), месторождения драгоценных металлов и камней (золото, платина, алмазы и др.), месторождения подземных вод, месторождения общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, галька и др.).

Классификация по месту залегания полезных ископаемых формирует два режима недропользования:

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (на суше);

- режим геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.

По статусу участка недр административно-правовые режимы недропользования можно классифицировать как:

- режим участков недр федерального значения;

- режим участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые;

- режим резервных участков недр;

- режим иных участков недр.

В соответствии со статьей 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

- извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

- запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

- запасы коренного золота от 50 тонн;

- запасы меди от 500 тысяч тонн;

3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей статьи 2.1 закона «О недрах», Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Порядок принятия таких решений устанавливается Правительством Российской Федерации.

К участкам недр, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, относятся участки недр, содержащие в себе вид полезного ископаемого, включенный в утвержденный в установленном порядке перечень общераспространенных полезных ископаемых по соответствующему субъекту Российской Федерации.

К резервным участкам недр относятся не предоставленные в пользование объекты, содержащие в себе стратегические и дефицитные виды полезных ископаемых. Отнесение участков к указанному фонду осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

К иным участкам недр по предлагаемой классификации надлежит относить участки недр, не подпадающие под категорию участков недр федерального значения и категорию участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые.

Субъекты правоотношений в сфере недропользования - это те участники правовых отношений, которые имеют субъективные права и юридические обязанности, закрепленные в соответствующих нормативных правовых актах.

Административно-правовые режимы недропользования по видам субъектов правоотношений можно классифицировать следующим образом:

- административно-правовые режимы, регулирующие деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, а также обеспечения контроля и надзора в названной сфере;

- административно-правовые режимы, регулирующие деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, а также обеспечения контроля и надзора в названной сфере;

- административно-правовые режимы, регулирующие повеление российских юридических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

- административно-правовые режимы, регулирующие поведение иностранных юридических и физических лиц в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

По своему целевому назначению данные режимы относятся к функциональным административно-правовым режимам и устанавливаются для реализации функциональных обязанностей органов государственной власти, действующих в сфере управления государственным фондом недр с основной целью - обеспечение функций государственного управления в сфере недропользования.

2.2 Правовые основы закрепления режима недропользования в Российской Федерации

Основой правового регулирования общественных отношений являются правовые нормы, которые оказывают юридическое воздействие на отношения, устанавливают правовые статусы, должное поведение их субъектов.

Нормативные правовые акты, устанавливающие режимные правила и регулирующие правоотношения в сфере недропользования, направлены на решение определенных задач:

1) определение издаваемыми нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование административно-правового режима недропользования;

2) регламентацию административно-правовыми нормами действий субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом недропользования, установление запретов, дозволений, позитивных обязываний, стимулирований;

3) установление порядка деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере управления государственным фондом недр;

4) установление правового статуса субъектов правоотношений в сфере недропользования в структуре административно-правового режимного регулирования;

5) установление режимных правил с учетом специфики правового регулирования правоотношения в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

6) формирование системы организационных, юридических, материально-технических гарантий, обеспечивающих устойчивое функционирование административно-правового регулирования отношений недропользования;

7) определение системы функционирования государственного геологического контроля и горного надзора за соблюдением недропользователями режимных правил;

8) установление ответственности за нарушение режимных правил в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (административной, гражданской, уголовной):

9) установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования: веление государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, организация и проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, регистрация лицензий на пользование недрами и т.д.

Административно-правовой режим недропользования устанавливается комплексом нормативных правовых актов разной иерархической принадлежности: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и т.п.

Законодательно определяется обязательность ведения государственного кадастра и государственного баланса запасов полезных ископаемых. В соответствии с нормами Закона государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях, а государственный баланс - с целью учета состояния минерально-сырьевой базы.

Отдельный раздел Закона Российской Федерации «О недрах» посвящен государственному регулированию отношений недропользования. В нем определяются цели и задачи государственного регулирования отношений недропользования, порядок государственного контроля и надзора, устанавливается обязательность государственного геологического изучения недр.

Учитывая содержащуюся в Конституции Российской Федерации норму о возможности нахождения природных ресурсов в государственной, частной и иных формах собственности, законодательное закрепление права государственной собственности на недра в качестве нормы специального закона можно сделать вывод о том, что суверен устанавливает безальтернативность права собственности на невозобновляемые природные ресурсы, находящиеся в недрах в естественном состоянии.

Изменениями и дополнениями было установлено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования, и прежде всего федерального органа управления государственным фондом недр, значительно расширяются.

Субъекты Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации «О недрах» наделяются полномочиями по распоряжению совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, по участию в разработке государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации, по установлению порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений и местного значения, по участию в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых, по распоряжению информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов, по участию в государственной экспертизе информацию разведенных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность и др.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод: хотя наиболее существенный объем полномочий в сфере недропользования сосредоточен на федеральном уровне, а субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией по участию в подготовке соответствующих решений, пункт «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящий вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсам и к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формально соблюден.

Обеспечить долгосрочные стратегические интересы Российской Федерации и уточнить порядок пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации призван Федеральный закон от 18 июля 2008 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законом предусмотрено внесение изменений в том числе и в Закон Российской Федерации «О недрах».

К числу субъектов, на которых распространяется запрет на переоформление лицензий, отнесены группы юридических лиц с участием иностранного инвестора, которые:

1) имеют право прямо или косвенно распоряжаться (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора простого товарищества, договора поручения, или в результате других сделок, либо по иным основаниям) более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал такого юридического лица;

2) имеют право на основании договора или по иному основанию определять решения, принимаемые таким юридическим лицом, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности;

3) имеют право назначать единоличный исполнительный орган, и (или) более чем 10% состава коллегиального исполнительного органа, и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 10% состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления такого юридического лица.

Но вместе с тем предусмотрено, что в исключительных случаях по решению Правительства Российской Федерации допускается переход права пользования участками недр федерального значения к вышеуказанным субъектам предпринимательской деятельности.

Следует отметить, что законодательно перечень исключительных случаев не установлен и отнесен к компетенции Правительства Российской Федерации. Представляется, что такое изъятие из общего порядка перехода права пользования участками недр федерального значения к юридическим липам с участием иностранных инвесторов подменяет законодательно установленный особый режим недропользования.

Особый административно-правовой режим недропользования по участкам недр федерального значения характеризуется также законодательным установлением, что геологическое изучение на участках недр федерального значения на суше и континентальном шельфе Российской Федерации не осуществляется. Геологическое изучение таких участков недр возможно лишь в рамках совмещенных лицензий (на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых).

Согласно статье 6 Федерального закона к компетенции федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе в сфере недропользования относятся:

- координация деятельности федеральных органов государственной власти в отношении континентального шельфа и деятельности на нем, защита законных прав и интересов Российской Федерации на континентальном шельфе и охрана его минеральных ресурсов и водных биоресурсов;

- определение стратегии изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов на основе государственной программы изучения и освоения континентального шельфа, которая утверждается Правительством Российской Федерации;

- установление порядка использования минеральных ресурсов, включая порядок лицензирования, и разработка соответствующих стандартов (норм и правил);

- установление порядка проведения конкурсов (аукционов) на получение права пользования участками континентального шельфа и определение победителя конкурса (аукциона);

- заключение соглашений о разделе продукции;

- введение ограничений и особых условий пользования морским дном и его недрами на отдельных участках континентального шельфа;

- регулирование и проведение ресурсных и морских научных исследований;

- установление системы платежей, определение размеров, условий и порядка взимания платы за пользование участками континентального шельфа в целях поиска, разведки.

Следует отметить, что два основных законодательных акта, устанавливающих административно-правовые основы недропользования на континентальном шельфе, действуют в их системной взаимосвязи. Так, в частности, статья 7 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», устанавливая порядок предоставления пользователям участков континентального шельфа по характеристике субъектов, отсылает к требованиям, предусмотренным частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах».

Проведенный анализ законодательства, определяющего правовой режим участков недр континентального шельфа Российской Федерации, позволяет выделить его особенности, состоящие в следующем:

1) предоставление в пользование участков для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии) осуществляется без проведения конкурсов и аукционов. Порядок предоставления в пользование участков и пользования участками регламентируется нормами Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О недрах», иными нормативными правовыми актами;

2) пользователям недр, которые соответствуют требованиям, предусмотренным частью третьей статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах», и осуществляют геологическое изучение участков в рамках соответствующих федеральных целевых программ, могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков недр;

3) региональное геологическое изучение континентального шельфа, геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных ресурсов осуществляются на основании лицензии. Лицензия выдается федеральным органом управления государственным фондом недр по решению Правительства Российской Федерации;

4) геологическое изучение недр как самостоятельный вид пользования недрами отсутствует.

Оценивая законодательство, регулирующее отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации, следует указать, что существенный объем правовых регламентов в этой сфере общественных отношений содержится в Законе Российской Федерации «О недрах».

Очевидно, что нормы и принципы правового регулирования. содержащиеся в указанном Федеральном законе, не адаптированы к специфике регулирования отношений на континентальном шельфе, при этом специальный закон - Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» также недостаточно регулирует весь спектр вопросов, связанных с геологическим изучением, разведкой, добычей полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, рациональным использованием и охраной недр континентального шельфа Российской Федерации и т.д.

В связи с изложенным представляется необходимым принятие специального закона «О недропользовании на континентальном шельфе Российской Федерации», который комплексно урегулировал бы весь спектр общественных отношений, связанных с изучением и освоением ресурсов недр континентального шельфа Российской Федерации, включая вопросы предоставления права пользования недрами; содержания лицензии на пользование недрами; оснований и порядка досрочного прекращения права пользования недрами; оснований и порядка предоставления субсидий из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков; государственного контроля и надзора за осуществлением недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации.

К числу наиболее значимых документов для анализа административно-правового режима недропользования относится постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 2005 г. №27 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения»».

Положение регламентирует основания процедуры получения права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения, определяет требования к комплектности и порядку представления материалов при установлении факта открытия месторождений полезных ископаемых, процедуру установления факта открытия.

В связи с изменениями в Законе Российской Федерации «О недрах» 2008 г. в регламентирование данной процедуры также были внесены изменения и установлена необходимость получения заключений уполномоченных государственных органов о том, что предоставление права пользования участком недр первооткрывателю месторождения не нанесет ущерб интересам обороны и безопасности страны. При указании уполномоченного органа на наличие подобной угрозы участок недр пользователю недр не предоставляется, но ему компенсируются затраты на геологическое изучение недр и норма прибыли, устанавливаемая в соответствии со специальной методикой. В связи с этим вышеуказанное постановление было признано утратившим силу и принято новое постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. №897 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения».

Процессуальные аспекты реализации положений Закона Российской Федерации «О недрах» регламентированы в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. №827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов».

В постановлении определены особые требования к лицам, претендующим на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Статус пользователя недр могут получить только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии) на ведение работ по обращению с радиоактивными, токсичными и иными опасными отходами, выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. Установленные требования к лицам обусловлены высокими экологическими и природоохранными требованиями при работе с радиоактивными и токсичными материалами.

Постановлением также установлены процедурные вопросы и требования к заявителям и представляемым материалам, определены порядок их рассмотрения в Федеральном агентстве по недропользованию, необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно постановлению разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения, предоставленном в пользование по совмещенной лицензии, могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых только после завершения геологического изучения недр на данном участке недр.

В случае, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным частью третьей статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах», Правительством Российской Федерации может быть принято решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на нем при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.

Наиболее существенное значение в рассматриваемой сфере имеют акты, принятые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (и его предшественниками). Необходимо обратить внимание на то, что определенное влияние на регулирование вопросов осуществления горного надзора, технической безопасности при недропользовании, выдачи горноотводных документов и некоторые иные вопросы оказывают нормативные правовые акты, изданные Ростехнадзором (и его предшественниками).

К числу наиболее значимых ведомственных нормативно-правовых актов можно отнести:

- приказ МПР России от 15 марта 2005 г. №61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)» (в ред. приказа Минприроды России от 28 августа 2008 г. №198) (зарегистрирован в Минюсте России 26 апреля 2005 г. №6559);

- приказ МПР России от 29 ноября 2004 г. №711 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов» (в ред. приказа от 10 сентября 2008 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6196);

- приказ МПР России от 29 ноября 2004 г. №712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов» (в ред. приказа от 10 сентября 2008 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6194);

- приказ МПР России от 2 декабря 2004 г. №715 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2004 г. №6195);

- приказ МПР России от24 января 2005 г. №22 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр» (зарегистрирован в Минюсте России 16 февраля 2005 г. №6328);

- приказ МПР России от 19 ноября 2003 г. №1026 «Об утверждении Порядка переоформления лицензий на пользование участками недр (с изменениями от 28 марта 2007 г.) (зарегистрирован в Минюсте России 17 декабря 2003 г. №5333).

- приказ МПР РФ от 17 июня 2009 г. №156 «Об утверждении административного регламента федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами» (зарегистрировано в Минюсте РФ 5 августа 2009 г. №14476)

- приказ МПР РФ от 29 сентября 2009 г. №315 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по предоставлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (зарегистрировано в Минюсте РФ 25 декабря 2009 г. №15837)

Не менее важным является Федеральный закон РФ от 29 декабря 2008 года №294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Данные нормативные правовые акты являются подзаконными актами, принятыми органами исполнительной власти на основании и во исполнение Закона Российской Федерации «О недрах». Они во многом имеют процедурный характер. Развивая положения Закона Российской Федерации «О недрах», приказы регламентируют процедуру предоставления права пользования недрами по основаниям, предусмотренным названным Законом, определяют требования к составу документов, подаваемых претендентами для получения лицензий, устанавливают сроки рассмотрения представленных документов.

Характеризуя содержание вышеуказанных актов Минприроды России, следует отметить, что все они имеют сходную структуру, включающую в себя:

- указание на норму Закона Российской Федерации «О недрах», для реализации которой они разработаны, и содержание этой нормы;

- указание административно-правовой процедуры, по результатам которой принимается решение о предоставлении права пользования недрами (решение Роснедр, решение Комиссии и т.д.);

- требования к составу документов, представляемых заявителем для получения права пользования недрами;

- процедуру и сроки рассмотрения документов, представленных заявителем для получения права пользования недрами;

- основания для отказа в предоставлении права пользования недрами.

На основе проведенного анализа представляется возможным выделить следующие основные тенденции развития административно-правового режима недропользования на уровне подзаконных нормативных правовых актов Минприроды России:

- подзаконные нормативные правовые акты Минприроды России в сфере недропользования разрабатываются преимущественно в целях реализации норм Закона Российской Федерации «О недрах». При этом проведенный анализ показал, что не все акты Минприроды России в настоящее время приведены в соответствие с указанным Законом в связи с внесением в него изменений федеральными законами от 29 апреля 2008 г. №58-ФЗ и от 18 июля 2008 г. №120-ФЗ;

- внесение изменений в подзаконные нормативные акты Минприроды России в сфере недропользования осуществляется в целях ликвидации коллизий, выявленных правоприменительной практикой.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательству Российской Федерации о недрах на всех рассмотренных уровнях (федеральные законы, акты Правительства Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации, ведомственные нормативные документы) свойственны сходные недостатки, а именно: несвоевременное приведение ранее принятых актов в соответствие с нормами источников права, принятых позднее, коллизии как между актами равной юридической силы, так и находящимися в соподчиненности. Кроме того, выявленные правоприменительной практикой пробелы в правовом регулировании не всегда своевременно устраняются, что негативным образом сказывается на формировании прозрачного правового поля.

Проведенный анализ законодательства о недрах позволяет утверждать, что существует необходимость проведения комплексного мониторинга указанной сферы правового регулирования в целях ликвидации коллизий и пробелов.

3. Административно-правовые основы и формы регулирования правоотношений и в сфере недропользования

3.1 Органы государственной власти как субъекты правоотношений в сфере недропользования

Оценивая современное состояние минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации, приходится констатировать, что созданный преимущественно в советское время фонд месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых в значительной степени (а по отдельным полезным ископаемым практически полностью) передан добывающим компаниям. Добыча основных полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов, произошла убыль прогнозных ресурсов, по некоторым видам полезных ископаемых - отсутствуют объекты, подготовленные для разведки и последующей добычи минерального сырья. Это требует серьезного анализа и поиска путей совершенствования действующей системы государственного управления.

Государственное управление опирается на государственную власть, оно есть способ ее реализации. Особо значимым структурно-функциональным ингредиентом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления (так называемое правительственное управление), обеспечивающий практическое исполнение, реализацию законодательных решений (исполнительная власть).

Последнее время идет поиск оптимальных моделей построения системы государственного управления. Обоснованно отмечается, что для управления страной, особенно в сложные периоды, при радикальных преобразованиях для нормального течения государственных дел требуется, чтобы у законодательной и исполнительной власти были единые цели, общий стратегический курс, тесная координация их работы, даже объединение их усилий

В субъектах Российской Федерации реформа государственного управления должна происходить в тесной связи с мероприятиями по реализации региональной социально-экономической политики и по разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Реорганизация государственного аппарата и государственной службы в субъектах Российской Федерации напрямую зависит от тех целей и задач, которые будут поставлены перед ними в рамках региональной политики, и от тех полномочий, которые будут им предоставлены в результате разграничения федеральных и региональных предметов ведения.

Согласно Закону Российской Федерации «О недрах» под «регулированием» понимается упорядочение достаточно широкого круга отношений. Закон закрепляет, что наряду с ним правовое регулирование отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Государственное управление недропользованием следует рассматривать как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является практическая реализация государственных полномочий в обозначенной сфере, направленных на создание условий для комплексного и рационального недропользования и государственный контроль за названной деятельностью.

Государственное управление в сфере недропользования представляет собой организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. В процессе государственной управленческой деятельности решаются задачи рационального и безопасного недропользования и контроль за ним.

Практическое функционирование исполнительной власти проявляется в тех видах деятельности, в рамках которых оно реализуется, т.е. в функциях органов исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сформулировать определение государственного регулирования недропользованием как воздействие государства на отношения в сфере геологического изучения, разведки месторождений полезных ископаемых, добычи содержащихся в недрах полезных ископаемых, а также использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, - в строительстве и эксплуатации подземных сооружений, захоронении отходов и других: как воздействие, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития в этой сфере, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущих поколений народов России, обеспечение конкурентоспособности экономики страны в целом.

Соответственно государственное управление в этой сфере осуществляется на двух уровнях: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. В развитие конституционных установок статья 3 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а статья 4 указанного Закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Данное Агентство с даты своего создания в 2004 г., находится введении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В установленной сфере деятельности Федеральное агентство по недропользованию осуществляет следующие полномочия:

- полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере недропользования, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятии, подведомственным Агентству:

- организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр;

- осуществляет отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определяет нормативы содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживаюших) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов: предоставляет в пользование за плату геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр; выдает заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешение на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений; организационно обеспечивает государственную систему лицензирования пользования недрами, учет поступающих заявок на получение лицензий, информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установлен ном законодательством Российской Федерации порядке, выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий, принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

3.2 Публично-правовое признание статуса субъектов недропользования в Российской Федерации

Требования к пользователям недр установлены в ряде нормативных правовых актов Российской Федерации, включая: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ (в ред. от 01 апреля 2012 г.) «0 государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» определяет, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица. При этом сделана оговорка о том, что рассматриваемая норма действует в случае, если иное не установлено федеральными законами.

Далее, нормами той же статьи Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливаются особые требования к субъектному составу пользователей недр по участкам недр федерального значения.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр, отвечающие критериям, установленным статьей 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

Статьей 9 данного Закона конкретизируются требования к пользователям участков недр федерального значения и устанавливается, что пользователями участков недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством Российской Федерации в соответствии с Законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в конкурсах или аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

При этом законодателем сформулирована гибкая правовая конструкция, относящая к компетенции Правительства Российской Федерации установление дополнительных требований к таким потенциальным пользователям участков недр в части наличия в структуре их уставного капитала участия иностранных юридических лиц.

Статья 9 того же Закона формулирует специальные требования к субъектному составу пользователей недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф.

Помимо общих требований, в отношении данной категории участков недр законодателем установлены специальные требования к структуре уставного капитала и опыту проведения работ, связанных с пользованием недрами.