Организация местного самоуправления муниципального образования (на примере ХМАО-Югра)

Детальное деление субъектов муниципально-правовых отношений по публично-правовому признаку проводит А.Н. Костюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должностные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения. Здесь важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществляют население и местные органы, а также должностные лица местного самоуправления. Для этого Федеральный закон №131 использует систему основных терминов и понятий (ст. 2), которые неотделимы от исследуемого явления - категории "местное самоуправление". Местное самоуправление охватывает сферу как публичного, так и частного права, поэтому правовое регулирование соответствующих правоотношений базируется на применении императивного и диспозитивного методов, основанных на присущих им способах юридического воздействия - обязывании, дозволении и запрете. Местное самоуправление является в большей мере публично-правовым институтом, поэтому для него характерно применение в большей степени императивного метода (но совместно с обязывающими и запрещающими способами регулирования). По объекту правового регулирования, т.е. круга регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы, по обоснованному мнению А.Н. Костюкова, делятся на: 1) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции); 2) регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основу местного самоуправления; 3) закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципального образования); 4) регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.3 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Система муниципальных правовых актов в конкретных муниципальных образованиях отражает воззрения его граждан на местное самоуправление. Ст. 43 Федерального закона №131 относит к системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон №154 оставлял наименование и деление нормативных правовых актов на усмотрение самих муниципальных образований, которые должны были закрепить это положение в своих уставах. По мнению А.И. Коваленко, "правовой акт местного самоуправления можно определить как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения и принятый управомоченным субъектом местного самоуправления; документ, имеющий официальный характер и обязательную силу".

Принятие органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных актов происходит в рамках нормотворческого процесса. Виды и формы нормо- и правотворчества подробно рассмотрены современными исследователями.

Все нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом:

по нормативно-юридической природе различаются акты длительного воздействия для неопределенно широкого круга лиц и акты индивидуального содержания, адресованные конкретным лицам или органам и рассчитанные на однократное применение;

по порядку принятия выделяются акты, принятые населением как непосредственно, так и опосредованно, через органы и должностных лиц местного самоуправления;

по содержанию их можно сгруппировать в зависимости от вопросов местного значения, которые они регулируют; по порядку вступления в силу различают акты, требующие обязательной публикации и не нуждающиеся в обнародовании.

Существуют и другие классификации.

Относительно юридической природы нормативных правовых актов местного самоуправления необходимо отметить, что по форме они отличаются от нормативных актов всех государственных органов и ниже их по юридической силе. В то же время юридическая сила акта представительного органа местного самоуправления будет выше, чем у акта исполнительного органа. Отличия по сфере действия касаются главным образом территории и круга лиц.

Главным фактором изменения статуса муниципального образования в зависимости от формы проведенной реорганизации является принятие устава муниципального образования или внесение в него соответствующих изменений. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований, согласно п. 6 ст. 44 Федерального закона №131, должны осуществлять органы юстиции. В соответствии с ранее действовавшим окружным Законом №34, государственная регистрация уставов муниципальных образований в ХМАО - Югре до 1 сентября 2005 г. осуществлялась органом, уполномоченным на то Губернатором округа (ст. 1).

2.4 УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Устав - основной нормативный правовой акт местного самоуправления в муниципальном образовании. В нем должны быть прописаны все основные вопросы организации и деятельности местного самоуправления на определенной территории. Предмет регулирования устава муниципального образования предопределяет его особую юридическую силу: он является базовым для всей системы нормативных правовых актов местного самоуправления на конкретной территории. Это означает, что все другие акты местного самоуправления должны соответствовать уставу. Такая сложная юридическая природа устава предполагает и особый (усложненный) порядок его принятия, внесения в него изменений и дополнений.

В уставе должны закрепляться десять обязательных (императивных) положений, которые лежат в основе формирования статуса муниципального образования, его организации и функционирования:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, его должностных лиц;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

При сравнительном анализе императивных норм устава муниципального образования в трактовке Федеральных законов №131 и №154 можно отметить следующие изменения. Так, новый закон в качестве обязательной нормы указывает наименование муниципального образования, что в старом законе было упущено, но теперь ничего не говорится о границах и составе территории, видимо, из-за того, что это - прерогатива регионального законодателя. Федеральный закон №131 очень детально определил вопросы местного значения, связав их с формой муниципального образования и занимаемой им территории. Столь подробная регламентация представляется спорной, так как практическая деятельность гораздо шире и разнообразней теоретических построений. В Федеральном законе №131 указаны новые формы непосредственной демократии граждан, и это логично, если целью реформирования местного самоуправления выступает потребность более широкого привлечения населения к самоуправленческим процессам. Необходимость конкретизации организационных форм управления и унификации создаваемых в муниципальных образованиях органов определяет выбор модели муниципальной власти, которая должна быть закреплена уставом. При этом наличие представительного органа не просто обязательно: он должен стать юридическим лицом, что ранее законодательно не было закреплено. Далее, местная власть определенным образом подразделяется, ибо глава муниципального образования должен возглавить местную администрацию или представительный орган.

Новый закон также указал виды и наименования местных нормативных правовых актов, что достаточно целесообразно, потому что ранее они в разных образованиях именовались по-разному. По мнению И.В. Захарова, этот подход не совсем верен, так как возможности правотворчества местной власти ограничиваются, но думается, что это мнение спорно и не соответствует практике. Представляется, что ответственность за ненадлежащее выполнение органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них полномочий не реализуется на практике вследствие недостаточной ее регламентации в уставах муниципальных образований. Норма Федерального закона №131 об отзыве выборных лиц должна исправить сложившееся положение. Публично-правовая и частноправовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может наступать перед государством, населением, юридическими и физическими лицами не только за совершение правонарушения, но и за ненадлежащее осуществление установленных нормами права полномочий, повлекшее неблагоприятные последствия при решении задач местного самоуправления.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 суток до дня рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав - это своеобразная местная конституция, регламентирующая жизнь муниципального образования. Он содержит нормы четырех типов: нормы-понятия; нормы, определяющие структуру местных органов; нормы процедурного порядка; нормы-ограничения. Знакомясь с текстом устава, все граждане муниципального образования, независимо от уровня их образования, культуры и т.д., должны примерно одинаково воспринимать его формулировки и термины. Устав должен в обязательном порядке отразить всю структурную организацию и систему органов местного самоуправления, закрепить перечень всех выборных должностных лиц с указанием их прав и обязанностей по осуществлению местного самоуправления. Процедурные нормы устанавливают механизм функционирования всех органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов муниципального образования. Ограничивающие нормы определяют законодательные запреты на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, которые они обязаны выполнять.

Отметим, что ранее уставы многих муниципальных образований ХМАО - Югры фиксировали особенности, обусловленные традициями проживания на данных территориях коренных малочисленных народов Севера, но в переходный период реформирования местного самоуправления сохранить эту традицию не удалось, т.к. на места были направлены "модельные" уставы, которые и были взяты за основу, чтобы не допустить нарушений законодательства.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования или внесенных в него изменений и дополнений могут быть: противоречие устава требованиям Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ; нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ органа юстиции в регистрации должен носить мотивированный характер, иметь конкретные ссылки и указания на нарушение Конституции и законов. Такой отказ, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации, после чего они вступают в силу.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Это правило не относится к нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, вступающим в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. При этом муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Сегодня на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры образовано 106 муниципальных образований, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. В большинстве муниципальных образований не принято специальных нормативных документов по порядку разработки, принятия и внесения изменений в нормативные правовые акты, кроме названных в уставе и касающихся его же. Ранее в некоторых уставах органами прокуратуры округа были выявлены нормы, не соответствующие действующему законодательству. Как отмечал В.И. Васильев, во многих регионах, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе, уставы произвольно трактовали вопросы неприкосновенности депутатов представительных органов и выборных глав администраций, хотя большая часть этих вопросов регулируется только федеральным законодательством. Видимо, этими обстоятельствами руководствовались власти автономии, направляя "модельные" уставы в большинство вновь образованных муниципальных образований округа в 2004 г.

2.5 МЕСТНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Касаясь темы местного правотворчества, в частности полномочий и компетенции местного самоуправления, путей их реализации для удовлетворения жизненно важных общественных потребностей личности, мы попытались обосновать необходимость введения в понятийный глоссарий муниципалитетов (и соответственно в муниципальное право) нового правового понятия "муниципальная безопасность", использовав для этого методологию интегративной теории права А.М. Васильева. Цель исследования - человек как средство существования местного общества, как социально-правовая ценность, а исходное понятие - правовая категория "безопасность", впервые введенная Федеральным законом от 5 марта 1992 г. №2446-1 "О безопасности". А.А. Тер-Акопов считает, что в исследовании национальной безопасности личности, общества, государства, доминантой служит юридическая безопасность человека, а предметом - жизненно важные интересы личности. В зависимости от объекта исследования он ограничивается в основном рамками психического и физиологического состояния и самовыражения личности. Однако комплексность и разносторонность муниципальных правоотношений обусловливают тот факт, что понятие "муниципальная безопасность" может использоваться во всех отраслях права, их регулирующих, т.е. в финансовом, информационном, образовательном, гражданском, экологическом, бюджетном праве и т.д. Объектом применения нового понятия могут стать и правовые связи, в которые вступает человек, проживающий в муниципальном образовании, и правоотношения, участником которых является непосредственно само муниципальное образование. Безопасность - одна из первейших исторических потребностей человека, общества и государства. Её сущность заключается в способности отражать, предупреждать и устранять опасности, угрожающие существованию указанных выше субъектов права, а также разрушающие их базовые интересы, без удовлетворения которых немыслима сама жизнедеятельность, благополучие и развитие человека и общества.

Задачи муниципальной безопасности личности и (или) муниципального образования сводятся к гарантированию как жизнеобеспечивающей деятельности муниципального образования, так и жизненно важных потребностей граждан. Применительно к местному самоуправлению эта категория, по мнению автора, незаслуженно не используется. Перед любым муниципальным образованием стоят задачи обеспечения своей "муниципальной безопасности" в процессе реализации возложенных на него полномочий. Здесь можно назвать окружающую среду, экономическое процветание, охрану и укрепление здоровья граждан, борьбу с преступностью, качество жизни граждан, духовно-нравственное развитие личности и т.д., т.е. все сферы, где "присутствуют" человеческая деятельность и общечеловеческие ценности. Деятельно-творческие начала индивида дают ему возможность самому познавать объективные обстоятельства муниципальной действительности и вести себя в соответствии с познанным, формируя при этом новое мировоззрение о муниципальной безопасности.

Думается, муниципальная безопасность муниципального образования зависит как от внешних, так и внутренних и смешанных угроз. К внешним угрозам можно отнести, например, неправомерные решения органов государственной власти о его ликвидации или преобразовании, недостаточную финансовую обеспеченность; к внутренним - состояние ЖКХ, межнациональные противоречия, преступность, деградацию личности; смешанным - экологию, техногенные факторы и т.д. Сами же виды муниципальной безопасности можно классифицировать следующим образом. Так, по формам выделяются экономическая, экологическая, личностная, медицинская, эпидемиологическая, продовольственная безопасность и т.д., а по целевому назначению - социальная, финансовая, производственная, климатическая, информационная и др.

С учетом специфики муниципального образования необходимо установить виды угроз, формы и целевое назначение муниципальной безопасности, определяющие приоритетные направления его деятельности, и в зависимости от этого осуществлять полномочия самоуправления для удовлетворения всех насущных нужд населения. Основной путь ликвидации угроз муниципальной безопасности в муниципальном образовании - их своевременное системное прогнозирование и выявление, общественная активность граждан и органов местного самоуправления по их преодолению, принятие разумных управленческих решений. Подобная схема действий обусловит соразмерность использования финансовых и материальных ресурсов муниципалитета по решению всех возникающих проблем муниципальной безопасности. Отсюда можно предложить такое определение данного понятия: муниципальная безопасность - это система мировоззренческих представлений об общественной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного самоуправления.

В свете идущей реформы местного самоуправления можно отметить следующее.

Государственная власть в Российской Федерации в силу своей учредительной природы едина и единственна. Федеративное устройство государства обусловливает наличие двух ее уровней, двух форм проявления: федеральную и региональную. Обе эти формы "работают", дополняя и заменяя друг друга, образуя в своем взаимодействии диалектическое единство всей системы власти в стране.

Общие тенденции социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа - Югры требуют систематизации (прежде всего в форме консолидации и кодификации) всего нормативного материла, накопленного в сфере правового регулирования местного самоуправления. Комплексный характер опосредования муниципально-правовых отношений - объективный процесс, обеспечивающий приоритет муниципально-правового регулирования перед другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих отношение исключительно к местному самоуправлению.

Право законодательных органов субъектов РФ регламентировать вопросы местного самоуправления, не урегулированные федеральным законодателем, не нарушая при этом норм, изданных на федеральном уровне, непосредственно следует из Конституции РФ. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм.

Организация народовластия на местном уровне делает закономерным и необходимым переход к полноценному законодательному регулированию построения и осуществления муниципальной публичной власти. Но возрастание роли закона в области муниципально-правовых отношений не должно привести к свертыванию процессов демократизации власти на местном уровне.

Необходимо развивать институт местного самоуправления на основе строгого соблюдения конституционных принципов, а не моделирования теоретических конструкций, лишь абстрактно свидетельствующих о приближении местного самоуправления к населению.

Осуществление новых законодательных подходов к территориальному устройству местного самоуправления достаточно проблемно; для успешной их реализации необходимо учитывать мнение населения соответствующих территорий. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в ходе реализации функций местного самоуправления и направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.

Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: в эффективном управлении делами муниципального образования и развитии демократических начал.

Федеральный и региональный законодатели устанавливают цели и задачи местного самоуправления в соответствии с объективными и субъективными предпосылками, конкретизируя тем самым границы нормотворчества муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование должно разработать и иметь аналитико-правовую программу прогнозирования, выявления и предотвращения внешних, внутренних и смешанных угроз муниципальной безопасности с учетом своей специфики.

Устав муниципального образования является главным нормативным регулятором организации участия населения в местных самоуправленческих отношениях. Построение эффективной модели местного самоуправления во многом зависит от четкой его регламентации в уставе муниципального образования.

3. МЕТОДЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ХМАО - ЮГРЫ

Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Для осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". До принятия в 1999 г. Федерального закона №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в течение трех лет действовало Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами в пределах закрепленных за ними предметов ведения.

К числу существенных недостатков следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В главе 3 Устава (ст. 18-22) отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.

Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем. Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе

Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаю, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов.

В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве, что на мой взгляд должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства страны на принципах демократии и народовластия. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране.

Необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления.

В данной работе был произведён детальный анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО - Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.

Это является доказательством, что в этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие шаги.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. МГУ. 1996.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. пособие. М., 1999. С. 154.

3. ВСНД и ВС РФ. 1992. №15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. №50. Ст. 3033.

4. Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конституционно-правовых отношений // Государство и право. 2002. №6. С. 26.

5. Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Моногр. Тюмень, 1998. С. 35-66.

6. Захаров И.В. Юридическая природа устава муниципального образования (вопросы теории и практики): Науч.-практ. пособие. Екатеринбург, 2003. С. 25.

7. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 53-54.

8. Костюков А.Н. Указ. соч. С. 169.

9. Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут, 1999. С. 27-28; Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997. С. 5;Васильев В.И. Правовые акты. М., 2000.

10. Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации (на примере Республики Татарстан): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 14-16.

11. Мозолин В.П. Система Российского права: Доклад на Всероссийской конференции 2001 г. // Государство и право. 2003. №1. С. 110.

12. Муниципальное право: Учеб. / Отв. ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 125-126.

13. Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и практические аспекты: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 12.

14. Обл. газ. Екатеринбург, 2004. 15 окт.

15. Петрухин И.Л. Человек как социально-правовая ценность // Государство и право. 1999. №10. С. 90.

16. Пиголкин А.С. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 2.

17. Писарев А.Н. Муниципальное право РФ. М., 1997.

18. Представительные и исполнительные органы в ХМАО. 1930-2001 гг. С. 205-206.

19. Рекомендации по разработке Положения (устава) о самоуправлении в сельском административном районе / Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск, 1996. С. 2-3.

20. Рос. газ. 1997. 22 июля.

21. СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2003. №27. Ч. 2. Ст. 2709.

22. СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176; 2002. №21. Ст. 1915.

23. СЗ РФ. 1996. №12. Ст. 1058.

24. СЗ ХМАО. 2005. №4. Ст. 345; №7. Ч. 1. Ст. 731; №11. Ст. 1296.

25. СЗ ХМАО. 2004. №11. Ст. 1610; 2005. №11. Ст. 1290.

26. СЗ ХМАО. 2004. №6. Ст. 819; №11. Ст. 1605; 2006. №4. Ст. 257.

27. СЗ ХМАО. 2006. №2. Ст. 66.

28. СЗ ХМАО. 2003. №5. Ч. 1. Ст. 623; 2005. №4. Ст. 341; №7. Ч. 1. Ст. 744; №12. Ч. 1. Ст. 1408.

29. СЗ ХМАО. 2003. №5. Ч. 1. Ст. 625; 2005. №4. Ст. 342; №7. Ч. 1. Ст. 742; №12. Ч. 1. Ст. 1409.

30. СЗ ХМАО. 2004. №12. Ч. 1. Ст. 1780; 2005. №4. Ст. 339; №12. Ч. 1. Ст. 1425.

31. СЗ ХМАО. 2005. №12. Ч. 1. Ст. 1406.

32. СЗ ХМАО. 2004. №12. Ч. 1. Ст. 1781; 2005. №4. Ст. 338; №6. Ст. 550; №12. Ч. 1. Ст. 1425.

33. СЗ ХМАО. 2005. №12. Ч. 1. Ст. 1414; 2006. №5. Ст. 373.

34. СЗ ХМАО. 2005. №12. Ч. 1. Ст. 1416; 2006. №1. Ст. 2.

35. СЗ ХМАО. 2005. №12. Ч. 1. Ст. 1415; 2006. №4. Ст. 262.

36. СЗ ХМАО. 2006. №1. Ст. 1.

37. СЗ ХМАО. 2005. №11. Ст. 1289; 2006. №5. Ст. 374.

38. СЗ ХМАО. 1998. №4. Ст. 301; 2002. №6. Ст. 723.

39. СЗ ХМАО. 2003. №2. Ст. 103; 2004. №12. Ч. 1. Ст. 1807.

40. СЗ ХМАО. 2001. №4. Ст. 371; 2003. №2. Ст. 99. (Утратил силу на основании окружного закона №36-оз от 06 мая 2005 г.).

41. СЗ ХМАО. 2005. №10. Ст. 1094.

42. СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.

43. СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3596.

44. Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (Основы концепции) // Государство и право. 2001. №9. С. 11-18; Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) // Государство и право. 2002. №4. С. 80-89; 2003. №11. С. 113-119.

45. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 66, 71.

46. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. 2-е изд. Екатеринбург, 1999. С. 9-10.

47. Уставы муниципальных образований округа: Советский район, Березовский район, Октябрьский район и др.

48. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.,1994.

49. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. №5. С. 5.

50. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 58.

51. Шугрина Е.В. Муниципальное право. Новосибирск. 1995.