Опыт становления местного управления в Росии

2

Содержание.

Введение

Глава 1. Основные теории местного самоуправления.

Глава II. Система земского самоуправления на основании реформ второй половины ХIХ века.

1. Место земского самоуправления в системе государственной власти. а) Земское самоуправление на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864г.

б) Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 шоня 1890г.

2. Материально-финансовая база земского самоуправления

Глава III Советы -- органы государственной власти.

1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.

а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР

1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР

1936 года и Конституции РСФСР 1937 года.

в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР

1977 года и Конституции РСФСР 1978 года.

2. Материально-финансовая база деятельности местных органов

государственной власти..

Глава I Система местного самоуправления на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1. Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

2. Финансово-экономическая основа местного самоуправления.

Заключение.

Список нормативных актов и используемой литературы.

Введение.

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И. Н. Ончинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление» - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления как в субъекте Федерации, так и в стране в целом. Но данная работа не сможет, конечно же, охватить все аспекты данной проблемы.

Предметом исследования станет процесс становления и развития местного самоуправления в России. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именно территориальной и финансовой.

Бесспорно, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Территориальная же основа местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, .закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Кроме того, реальность и эффективность местного самоуправления определяется материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права, финансово- экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образовании.

Вопросы территориальных и материально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории России и их сосуществование с элементами государственного управления на основании анализа территориальных и финансовых основ самоуправления на разных этапах развития государства, начиная с реформ второй половины девятнадцатого века.

Для достижения данной цели необходимо будет решить следующие задачи. Во первых, прежде чем анализировать практическую реализацию идеи местного самоуправления, необходимо будет определиться с основными теоретическими разработками по данной проблеме. Во-вторых, следует проанализировать правовое положение уездных и губернских земских учреждений на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, а также Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г., на основании которых попытаемся проследить соотношение государственной власти и местного самоуправления на данном этапе. Намеренно оставим без внимания систему городского самоуправления данного периода с тем, чтобы более подробно остановиться именно на земском самоуправлении. В-третьих, необходимо будет определить особенности организации управления на местах в период советской власти на основании положений Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 годов, а также Конституций СССР 1924, 1936, 1977 годов. И, наконец, в-четвертых, проведем анализ современного состояния местного самоуправления путем изучения его территориальных и финансовых основ на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В заключении попытаемся сделать вывод о понятии и сущности муниципальной власти, ее разновидностях на примере истории России.

Основными методами исследования станут конкретно-исторический и сравнительно-правовой. В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме (Васильев В.И., Ончинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Писарев А.Н., Пискотин М., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Азовкин А.И., и др.).

Глава 1. Основные теории местного самоуправления.

Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть -- категория социальная. Она возникает вместе с возникновением человеческого общества и существует во всяком человеческом обществе, поскольку всякое человеческое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.

С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в качестве своих основных элементов общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества.

Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства.

Государственный аппарат объединяет все государственные органы, а также армию, разведку принудительные учреждения.

Государственная власть обладает силой государственного принуждения, осуществляемого специально приспособленным для этой цели аппаратом принуждения, являющимся частью государственного аппарата. Государство в необходимых случаях применяет меры государственного принуждения к лицам, совершающим правонарушения. Эти меры в зависимости от характера нарушений подразделяются на дисциплинарные наказания, административное воздействие, гражданско-правовую ответственность и уголовные наказания.

Однако, в обществе государственная власть - не единственная форма власти народа, другой ее формой является местное самоуправление.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Это - территориальное самоуправление (современное местное самоуправление) и корпоративное самоуправление (самоуправление в рамках различного рода общественных объединений).

В данной работе речь пойдет, безусловно, о территориальном самоуправлении, легальное определение которого согласно Федеральному Закону Российской Федерации звучит следующим образом. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не “внутри” его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться “сверху”. Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.

Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально экономические права граждан и т.д. Как писал в конце ХХ века Н.М. Коркунов, в основе организации местного самоуправления лежит “не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного сообщества на службу государству” Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Именно государственного. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.

Отсюда статус соответствующих органов как органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, т.е. органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть ее просто местной властью недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении ее только как публичной власти. Это тоже слишком расплывчатое определение, поскольку разновидностью публичной власти может быть и государственная власть. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин “муниципальная власть”, как особая публичная власть, И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления

Автор одного из основательнейших трудов по местному самоуправлению Л.А. Велихов еще в 20-х годах отмечал, что термин “самоуправление”, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в ХУII столетии в Англии, оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как “государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц”. Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал “децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением другой русский юрист - М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации».

А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства» Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление -- это “государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения”

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений ( Б.Э.Нольде ); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин)

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине ХIХ в. в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) считали “община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее”. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин -- вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует, данная теория является разновидностью общественной теории, которая видит “сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, -- писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, -- видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов -- политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления, данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными ХIХ века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездньих должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в Х веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с “лихими людьми”, собирали государственные налоги и начиная с середины ХУI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца ХУ в.

Реформы Петра 1, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего “земского мира” скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) -- земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Именно опыту сочетания государственной и муниципальной власти во второй половине Х века будет посвящена следующая глава.

Глава II Система земского самоуправления на основании реформ второй половины ХIХ века.

1) Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины ХIХ века.

а) Земское самоуправление на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864

Применительно ко второй половине ХIХ века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра I 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением

Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.

Причем земские учреждения даже в этих административно-территориальных единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально в 1864 году они были введены в 34 европейских губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882г.

Уездными земскими учреждениями согласно положеншо являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям:

1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз;

2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

З) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов.

Из этого можно сделать вывод, что основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде всего интересы дворян землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская Управа.

Губернское Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания

Исполнительный орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

Положение не содержало четкого определения пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов. К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем по-старому, исходя из деления на государственные и губернские.

Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Было установлено, что земства не могут делать распоряжений “по частным земским потребностям сословий и ведомств” (ст. 21 Временных правил о земских повинностях). Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречащие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Это, конечно, ограничивало возможности земств. Кроме того, расширительное толкование данной нормы всегда позволяло отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах. Так, отказ земствам в праве назначать пособия недостаточным сельским обществам был мотивирован тем, что дела последних относятся к частным земским повинностям сословий. Губернаторы на основании ст. 7 широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний

Соотношение пределов власти губернских и уездных земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те из перечисленных в ст. 2 дел, которые касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных - дела “каждого отдельного уезда” (ст. 63).

В целом, необходимо отметить, что в пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ (ст. 48, 49). Министерство внутренних дел само устанавливало правила производства дел в земских собраниях (ст. 100). для ведения земствами денежных дел и составления отчетности предполагалось издать образцовые инструкции, изменение которых могло производиться только с утверждения министерства внутренних дел (ст. 109). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных в Законе сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78). Разрешение и назначение в случае необходимости чрезвычайных заседаний земских собраний относилось исключительно к компетенции министра внутренних дел. для получения разрешения на проведение такого заседания земствам надлежало направить в министерство внутренних дел через губернатора соответствующее мотивированное ходатайство

Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений федеральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), а также частными лицами и организациями. Рассмотрению Сената подлежали жалобы на постановления земских собраний: о предметах, не подлежащих их ведомству и выходящих за пределы компетенции; незаконные, подлежащие уголовному суду. Кроме того, Сенат рассматривал жалобы земств на решения администрации. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола. Сроком для принесения жалоб считалось время “до сознания первого после сообщения правительственного распоряжения земского собрания” (ст. 76, 79). В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. до 1890 г. Сенат оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений. Современники склонялись к тому, чтобы рассматривать деятельность административных департаментов Сената как зачаток административной юстиции.

Таким образом, разработчики Положения 1864 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как упоминавшиеся в главе 1 В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

На протяжении всей истории земств шло наступление на эти учреждения, ограничение их политической дееспособности. С самого начала центральная и местная администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства оставляли земским учреждениям относительную свободу действий только в чисто хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права. Основная масса ограню законодательства приходится на конец 60-х годов, когда еще не наблюдалось заметной общественной деятельности земских учреждений. То есть это законодательство носило во многом характер профилактический, учитывало былую активность дворянских собраний. В 60-е годы, борясь с “призраком” оппозиционности земств, правительство возмещало упущения Положения 1864 г. отдельными актами. Позднее, в 70-80-е годы, когда политические выступления земских учреждений стали реальностью, оказались уже непригодными основополагающие идеи этого Положения и самодержавие пошло на радикальную меру - принятие земской контрреформы.

б) Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г.

Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра 111. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III .

В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе. Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством для управ. Именно эти нормы позволили современникам утверждать, что земские учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти. Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие “проявляют деятельность, вредную для государства”. Признание же деятельности “вредной с точки зрения государственной” предоставлялось губернатору.

Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети ХIХ века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.

2) Материально-финансовая база земского самоуправления.

Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы. В конце 70-х годов в письме Александру Ii генерал Фадеев указывал, что “земское управление нагромождалось... на казенное”, “земству разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать”, а главное, что “земства вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных”. В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.

В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы “на местности”, возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения “При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные”. Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы:

1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями;

2) с промысловых свидетельств;

З) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие “необязательные” траты. Общая сумма распределялась (“раскладывалась”) между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался “снизу”. Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.

Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, “соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект. сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств»

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме предназначалось:

1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности”. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом “восходила на Высочайшее В каждую губернию поступали выписки из общей росписи денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере:

а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями;

б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении”

Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям (“при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом”) были вменены “тщательному наблюдению губернатора”

ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.