Завершающей задачей нашего исследования является изучение и анализ конституционно-правовых проблем правового регулирования деятельности нотариата в механизме обеспечения права на квалифицированную юридическую помощь. Эта сторона в функционировании нотариата, с одной стороны, в определенной мере сдерживается имеющимся законодательством, с другой - активно развивается вследствие объективных потребностей современного общества в нотариальных публичных услугах.

Следует согласиться с тем, что право на получение квалифицированной юридической помощи является постоянным, то есть "принадлежащим каждому независимо от вступления в правоотношения или запуска механизма правопользования" Медведева Е.С Проблемы доктринальной и легальной конкретизации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи // Конституционное и муниципальное право. 2007. №18. С. 17.. Однако право граждан на квалифицированную юридическую помощь в значительной мере ограничивается вследствие тенденции "постепенного вытеснения института нотариата из сферы гражданско-правового оборота, выразившейся в том числе и в упрощении сделок с недвижимым имуществом"Николаева Г.Ю. Гражданин вправе рассчитывать на гарантированную Конституцией квалифицированную юридическую помощь //Нотариальный вестник. 2006. №7. С. 23.. Все это актуализирует проблематику совершенствования правового регулирования данных правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Эта юридическая конструкция, во-первых, предполагает право неограниченного круга лиц воспользоваться той юридической помощью, в которой они нуждаются; во-вторых, в Конституции Российской Федерации правомерно сделан акцент на получение квалифицированной юридической помощи. Содействие правоведа является эффективным и направленным на реализацию конституционных целей лишь в том случае, если оно является профессиональным. Неквалифицированная юридическая помощь по тяжести последствий соизмерима с непрофессиональными медицинскими услугами с той лишь разницей, что под угрозу ставится не жизнь и здоровье человека, а его свобода, безопасность, имущественное положение и другие важнейшие конституционные ценности.

Следует признать, что основным направлением в исследовании сущности конституционного права на квалифицированную юридическую помощь является изучение статуса и организационных основ адвокатуры. Однако, как справедливо отметил С.А. Авакьян, "в реализации данного права гражданину обязаны помогать в принципе любые органы и должностные лица". Особенно это касается тех органов и должностных лиц, которые располагают квалифицированными юридическими кадрами, включая нотариат и судебные инстанции.

Понятие помощи по своему юридическому содержанию предполагает не полную реализацию чьей-либо воли, и тем более не подмену одного субъекта правоотношений другим лицом, а оказание необходимого содействия клиенту в тех вопросах, в которых индивид не способен разобраться самостоятельно. Исходя из этого, на первый взгляд, может показаться, что в нотариальной помощи нуждаются граждане и организации, которые не имеют соответствующей юридической подготовки либо специализированных юридических служб. Однако в действительности обстоятельства выглядят несколько иначе.

Нотариальная деятельность весьма специфична, поэтому даже многие граждане, имеющие юридическое образование, предпочтут за соразмерную плату обратиться за профессиональной помощью к нотариусу, нежели пополнять свои знания и опыт в данной сфере самостоятельно, рискуя иметь неверно оформленные документы вследствие изменений в законодательстве, практики нотариальной работы. Если гражданин, имеющий юридическое образование, составит неверно проекты юридической документации, нотариус правомерно откажет в юридическом засвидетельствовании соответствующих юридических фактов.

Аналогичные суждения во многом применимы и к функционированию юридических служб организаций. Юридическим лицам в большинстве случаев выгоднее обратиться за профессиональной помощью к нотариусу, чем содержать в своем штате юриста, специализирующегося на нотариальном праве. Как правило, юридические службы корпораций выполняют иные задачи (представительство, правовая экспертиза документов, консалтинг по общим юридическим вопросам). Впрочем, если юридическому лицу в силу специфики его бизнеса выгоднее иметь в штате специалиста по нотариальному праву, то нотариус должен воздерживаться от оказания дополнительных юридических услуг и выполнять свои обязанности строго исходя из законодательного предназначения нотариального института. Реализация права нотариата на оказание профессиональной юридической помощи гражданам и организациям не должна рассматриваться в качестве монопольного вида соответствующей экономической деятельности, нарушающего требования статьи 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

В этой связи вызывают возражения нормы Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" в аспекте, определяющем смысл понятия юридической консультации. Согласно статье 5 данного нормативного правового акта использование в наименованиях организаций и общественных объединений терминов "адвокатская деятельность", "адвокатура", "адвокат", "адвокатская палата", "адвокатское образование", "юридическая консультация" или словосочетаний, включающих в себя эти термины, допускается только адвокатами и созданными в порядке, установленном данным Федеральным законом, организациями.

Вследствие подобного правового регулирования у граждан и организаций складывается предубеждение, что юридическая консультация - исключительное право адвокатуры, которое не вправе реализовывать органы государственной власти и органы местного самоуправления, нотариат, частные организации с консалтинговым направлением бизнеса, общественные объединения. Вместе с тем, представительство доверителя в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, никак не может отождествляться с более широким понятием юридической консультации. Конституционное право на юридическую помощь и право граждан на юридическую консультацию находятся в прямой логической зависимости, которую нельзя ставить в корреспонденцию исключительно с адвокатской помощью. Подобные выводы вытекают не только из общей логики приведенных выше рассуждений, но также из анализа ряда других федеральных законов.

В соответствии со статьей 19 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. с послед, изм. // СЗРФ. 1997. №51. Ст. 5712. 1998. №1. Ст. 1. 2004. №25. Ст. 2478. №45. Ст. 4376. 2005. №23. Ст. 2197. Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями. Определенные юридико-консультационные полномочия возлагаются на судебные органы, о чем нет прямых указаний в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации"Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. с послед, изм. // СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1. 2001. №51. Ст. 4825. 2003. №27 (Ч. 1). Ст. 2698. 2005. №15. Ст. 1274., однако неоднократно упоминается в актах процессуального характера.

В частности, согласно статье 9 (часть 2) Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется гражданское судопроизводство, разъясняется и обеспечивается право давать объяснения, заключения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав (часть 2 статьи 12 ГПК РФ).

Существуют и более специфические обязанности суда при отправлении правосудия по гражданским делам, связанные с оказанием гражданам фактической юридической помощи. Так, в определении об отмене судебного приказа судья разъясняет взыскателю, что заявленное требование им может быть предъявлено в порядке искового производства (статья 129 ГПК РФ). При подготовке дела к судебному разбирательству судья, в числе прочего, принимает меры по заключению сторонами мирового соглашения и разъясняет сторонам их право обратиться за разрешением спора в третейский судФедеральный закон "О третейских судах в Российской Федерации" от 24 июля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3019. и последствия таких действий (пункт 5 части 1 статьи 150 ГПК РФ). Можно привести и ряд других примеров аналогичного свойства.

Наиболее емко обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления содействовать гражданам в реализации их права на квалифицированную юридическую помощь находит свое выражение в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 г. СЗ РФ. 2006. №29. Ст. 2516.. В соответствии со статьей 10 данного нормативного правового акта государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 анализируемого Федерального закона; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления несут определенные обязанности по содействию гражданам в сфере юридической консультации, однако подобная помощь не может быть безграничной. В частности, на суды возлагается лишь минимум обязанностей по разъяснению участникам процесса их прав и обязанностей, в то время как расширение консультационных обязанностей судов привело бы к нарушению других конституционных принципов отправления правосудия (равенство и состязательность сторон). Аналогичным образом органы законодательной и исполнительной власти имеют свое предназначение в механизме разделения властей, поэтому работа этих органов с обращениями граждан не должна и не может подменять собой профессиональные юридические консультации специализированных организаций (адвокатуры и нотариата). Консультация государственного органа в случаях, когда соответствующие вопросы подведомственны адвокатуре или нотариату, должна исчерпываться разъяснением гражданину, в адрес какой профессиональной юридической корпорации ему надлежит обратиться.

Однако в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате обязанности нотариата в сфере оказания гражданам юридической помощи регулируются недостаточно полным образом. Методология правового регулирования нотариальных правоотношений в данном нормативном правовом акте в основном опирается на регламентацию обязанности нотариуса "давать разъяснения по вопросам совершения нотариальных действий" (статьи 15 и 16), причем эта юридическая конструкция позиционируется законодателем и в качестве права, и в форме обязанности нотариуса.

Вместе с тем, более логичным было бы определение обязанности нотариуса давать разъяснения по вопросам совершения нотариального действия и права нотариуса на оказание более широкого спектра гражданско-правовых консультаций, в той или иной мере связанных с предполагаемыми нотариальными действиями. Первая часть в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате регламентируется законодателем сравнительно полно, в то время как вторая часть, по существу, остается вне рамок нормативного воздействия закона на данные общественные отношения.

Так, нотариус обязан разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки (статья 54 Основ), по просьбе лица, которому отказано в совершении нотариального действия, нотариус должен изложить причины отказа в письменной форме и разъяснить порядок его обжалования (статья 48 Основ). Причем эти правовые нормы находятся в системной взаимосвязи не со статьей 15, а со статьей 16 Основ, что подчеркивает необходимость предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий, с тем чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована во вред участникам гражданских правоотношений.

Исходя из предложенной концепции правового регулирования нотариальных правоотношений в законодательстве следует четко различать нотариальные действия и консультационные услуги нотариуса, которые имеют различный правовой режим и, соответственно, дифференцированные процессуальные формы. Перечень нотариальный действий исчерпывающим образом определяется в законодательстве, причем не только в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, но и другими нормативными правовыми актами (Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", Гражданским кодексом Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации; Семейным кодексом Российской Федерации, федеральными "О банках и банковской деятельности", "О рынке ценных бумаг", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "Об исполнительном производстве", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

Нотариальное действие имеет не только процессуальную форму, но и юридические последствия. В отличие от нотариальных действий, консультационные услуги нотариуса представляют собой выражение частного мнения специалиста в области права, которое может оказать значительную помощь гражданину в реализации его прав и законных интересов, но не облекается в процессуальную форму и не влечет за собой каких-либо юридических последствий. Во всяком случае, если совершение нотариального действия сопряжено с трудоемкими консультационными услугами, которые требуют значительных временных или интеллектуальных ресурсов, нотариусу логично оказать эти услуги непосредственно за соразмерную плату, а не направлять клиента в адрес адвокатских образований. Такая возможность должна быть непосредственно указана в законе.

При таком подходе к организации нотариального дела необходимо соблюдение не только высокого профессионального ценза нотариусов, но и определенных внешних атрибутов нотариальной конторы, обеспечение благоприятного имиджа нотариальных услуг, высокого уровня обслуживания населения. Помещение нотариальной конторы должно обеспечивать свободный доступ к нотариусу, тайну совершения нотариального действия, сохранность нотариальных документов, а также печати, штампов и бланков нотариуса. В случае осуществления нотариальной деятельности в одном помещении двух и более нотариусов, каждый из них обязан обеспечить тайну совершения нотариального действия, хранение нотариальных документов, а также печати, штампов и бланков.

При несоответствии помещения нотариальной конторы требованиям, установленным законом, территориальный орган юстиции должен направлять представление об устранении нарушений, неисполнение которого влечет привлечение нотариуса к дисциплинарной ответственности. Нотариус обязан информировать нотариальную палату, налоговый орган, территориальный орган юстиции о месте нахождения его нотариальной конторы, а также о его изменении. Правовые основания пользования помещением, в котором располагается нотариальная контора, могут быть различными, однако права на пользование помещением должны подтверждаться соответствующим документом, отвечающим требованиям законодательства. В целях защиты интересов граждан в законодательстве необходимо также предусмотреть положения о порядке установления графика работы нотариусов.

Участие нотариата в реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь требует соблюдения ряда условий, к числу которых следует отнести высокую профессиональную подготовку нотариусов, государственный и корпоративный контроль за их деятельностью, высокие стандарты качества оказываемых публичных услуг, постоянный их мониторинг как со стороны самого нотариуса, так и силами соответствующих нотариальных палат и уполномоченных органов юстиции. Концепция активного нотариата предполагает, что нотариальное сообщество должно постоянно заботиться о расширении спектра оказываемых публичных услуг, иметь "обратную связь" с гражданами и юридическими лицами, обобщать поступающие от них замечания и предложения, принимать необходимые меры для устранения выявленных недостатков и обращаться в уполномоченные государственные органы с соответствующими инициативами в случаях, когда компетенции нотариусов оказывается недостаточно для разрешения обнаруженных проблем.

В этой связи, на наш взгляд, в законодательстве целесообразно предусмотреть право специальной законодательной инициативы федеральной нотариальной палаты в Государственной Думе, а нотариальных палат субъектов Федерации - в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволило бы не только вносить законопроекты о нотариате и нотариальной деятельности соответствующим нотариальным палатам, но и обеспечивать их право на получение законопроектов о нотариате, внесенных другими субъектами права законодательной инициативы, для разработки замечаний и предложений. В отсутствие такого права нотариальные палаты не имеют гарантированной законом возможности отстаивать свои корпоративные интересы в законодательном процессе, а вопрос об их участии находится в пределах свободного усмотрения парламента и органов законодательной власти субъектов России.

Нотариальные услуги характеризуются общезначимой направленностью и имеют неограниченных круг субъектов, прибегающих к нотариальной юридической помощи. Мониторинг качества нотариальных услуг - задача всего нотариального сообщества. На наш взгляд, государственный контроль в отношении данного объекта должен гарантировать определенный минимум соблюдения заранее определенных законом стандартов и условий, в то время как внутрикорпоративный контроль может преследовать и более высокие требования. Особенно важно поручать осуществление подобных функций опытным нотариусам, пресекая недобросовестную практику со стороны их молодых коллег. Это обеспечит преемственность в нотариальном сообществе, сохраняя позитивные традиции и гарантируя инновационное развитие отдельных направлений в функционировании нотариата.

С учетом федеративного устройства Российской Федерации и разнообразия социально-экономических условий в различных регионах России, полагаем целесообразным отнесение полномочия по определению стандартов нотариальных услуг к законодательной компетенции субъектов Федерации. Такой подход позволит, с одной стороны, определить, насколько быстро, доступно, качественно и без избыточных обременений оказана нотариальная услуга, с другой - создаст для всех участников нотариальных правоотношений возможность инициировать в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации изменения в государственных стандартах нотариальных услуг, если они по каким-либо причинам не реализуются на практике. Именно гибкость подходов к законодательному регулированию стандартов нотариальных услуг, необходимость сравнительно частого пересмотра подобных нормативно-правовых решений, диктуют необходимость отнесения данного полномочия к ведению субъектов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что изменения в объеме, порядке и условиях оказания нотариальных услуг могут болезненно сказаться на потребителях этих услуг. Во всяком случае, законодатель субъекта Федерации не вправе пересматривать стандарты нотариальных услуг в сторону их ухудшения для граждан и корпораций.

Другим важным инструментарием обеспечения качества нотариальной юридической помощи являются федеральные и региональные целевые программы развития нотариата, механизмы повышения квалификации нотариусов, соглашения по тарифам на нотариальные услуги.

Примечательно, что программные подходы к государственному управлению сегодня еще не характерны для всех отраслей государственного администрирования. В одних случаях данная методология используется активно, в других - менее интенсивно. Вместе с тем, ряд организационных аспектов построения системы нотариата не требует нормативного воздействия законодателя, поскольку данные вопросы могут оперативно разрешаться посредством текущего управления. Если управленческие полномочия органов юстиции и нотариальных палат сравнительно четко указаны в законодательстве, на основе этих норм права необходимо планирование организационно-распорядительной деятельности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Федеральные и региональные целевые программы развития нотариата могут послужить удачным средством для достижения оптимального взаимодействия между нотариатом и государственной властью по оказанию гражданам квалифицированной юридической помощи. К сожалению, многими нотариусами и должностными лицами государственных органов, как показал проведенный нами опрос, не придается надлежащее значение этой форме, поскольку нотариат способен функционировать на принципах самофинансирования и самоокупаемости. Наиболее типичная точка зрения, высказываемая респондентами, заключается в том, что федеральные и региональные целевые программы необходимы лишь в целях упорядочения расходования государственных бюджетных средств. Если же такого финансирования не требуется, программы развития не оцениваются как необходимые.

Вместе с тем, равноправно-партнерские отношения между нотариатом и уполномоченными государственными органами в сфере координации деятельности по оказанию гражданам юридической помощи требуют не столько государственного финансирования, сколько распределения полномочий и ответственности.

Нотариат заинтересован в том, чтобы чиновники государственных и муниципальных органов власти при ведении приема граждан и ответах на их письменные обращения своевременно обращали внимание на необходимость оказания этим гражданам нотариальных услуг, поддерживали позитивный имидж нотариата в общественной среде, разъясняли гражданам необходимость обращения за квалифицированной помощью к нотариусу. Кроме того, нотариат заинтересован в оптимальном размере нотариального тарифа, устанавливаемого государством, разумной структуре нотариальных округов и количестве нотариусов в этих округах.

В свою очередь, государство заинтересовано в эффективном оказании гражданам юридической помощи различными правовыми и общественными институтами, включая нотариат, в защите прав и законных интересов граждан и организаций на самых ранних стадиях юридического процесса с использованием принципов превентивного правосудия, которые позволяют обращаться в судебные инстанции лишь в крайних, исключительных случаях и использовать все досудебные возможности разрешения юридических споров и проблем.

Таким образом, в государстве должен быть установлен определенный режим оказания нотариальных услуг, нарушения которого влекут за собой соразмерную юридическую ответственность. В этой связи примечательно, что нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. с послед, изм. // СЗ РФ. 2002. №1 (Ч. 1). Ст. 1. №18. Ст. 1721. №30. Ст. 3029. №44. Ст. 4295. Ст. 4298. 2003. №27 (Ч. 1). Ст. 2700. №27 (Ч. 2). Ст. 2708. Ст. 2717. №46 (Ч. 1). Ст. 4434. Ст. 4440. №50. Ст. 4847. Ст. 4855. №52 (Ч. 1). Ст. 5037. 2004. №19 (Ч. 1). Ст. 1838. №30. Ст. 3095. №31. Ст. 3229. №34. Ст. 3529. Ст. 3533. содержат определенные санкции за близкие по природе правонарушения в сферах: рекламных услуг (статья 5.48), услуг во время избирательных кампаний (статья 5.20), услуг связи (статья 13.6), услуг по погребению (статья 5.41), оказания населению услуг ненадлежащего качества или нарушения санитарных правил (статья 14.4), завышения или занижения регулируемых государством цен (статья 14.6), обмана потребителей (статья 14.7). Однако административная ответственность нотариуса связана лишь с непредоставлением им сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (статья 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Подобные пробелы в правовом регулировании нуждаются в адекватном восполнении. Конечно, в отношении нотариата при определенных условиях могут применяться и другие статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но это не будет учитывать специфики нотариальных услуг, приведет либо к чрезмерной дискреции правоприменителя, либо к завышенным, либо к заниженным санкциям, что в любом случае представляет собой несправедливое правовое регулирование общественных отношений, нарушающее требования Конституции Российской Федерации, что неоднократно находило подтверждение в практике Конституционного Суда России.

Заключение

Таким образом, результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие обобщения и выводы.

Нотариус - одновременно представитель гражданского общества и носитель публично-правовых полномочий. Уникальность института нотариата заключается в том, что он обладает дуалистической природой, функционируя на границе частной и публичной сфер. В этой связи нельзя однозначно охарактеризовать статус нотариусов и нотариата в целом в качестве элементов публично-властного механизма (из чего следует статус государственного органа или государственного должностного лица) либо структурных единиц гражданского общества (которые отделены от публичной власти и не могут квалифицироваться в качестве государственных органов или соответствующих должностных лиц).

Конституционные принципы рыночной экономики, частной собственности и свободы предпринимательской деятельности диктуют необходимость определения нотариата как системы государственных и частнопрактикующих нотариусов, а также их объединений, осуществляющих от имени государства правоохранительно-юрисдикционные функции в сочетании с оказанием частной юридической помощи гражданам и организациям. Конституционно- правовое регулирование нотариата должно основываться на методологии регламентации деятельности профессиональных юридических корпораций.

В системе прав и свобод человека и гражданина целесообразно выделение права граждан на равный доступ к нотариальной деятельности, поскольку в силу специфики статуса нотариуса его гарантии не охватываются положениями статьи 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан на равный доступ к государственной службе.

Права и обязанности нотариуса могут быть классифицированы следующим образом: в зависимости от юридической природы - публично- правовые и частноправовые, по назначению в механизме правового регулирования - материальные и процессуальные; по содержанию прав и обязанностей - организационные и профессиональные; по субъектному составу - индивидуальные и коллективные.

Механизм нотариальной защиты права частной собственности во многом опирается на зародившуюся в середине 90-х годов идею придания нотариату функции превентивного правосудия. Нотариальная форма вследствие заблаговременности и предварительного характера процедуры выяснения фактических обстоятельств дела имеет преимущества по сравнению с последующей судебной защитой права собственности. Однако выполнение подобных функций со стороны нотариата возможно лишь при соблюдении ряда конституционных условий, которые предполагают беспристрастность и независимость нотариусов, точное и неуклонное соблюдение ими требований законодательства.