Анализ развития миграционного законодательства

Несмотря на то, что в российском миграционном законодательстве особых условий для получения гражданства РФ для украинских граждан не предусмотреноФедеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ. и по этому вопросу отсутствуют специальные межгоударственные соглашения с Украиной, для граждан Украины существуют благоприятные условия для получениягражданства РФ, поскольку зачастую украинцы хорошо владеют русским языком и обладают родственными связями в России.

Ранее, для того чтобы получить российское гражданство, украинцу необходимо было оформить отказ от гражданства своей страны посредством получения справки об этом, для чего нужно было обратиться в Министерство иностранных дел Украины, а затем в специальную комиссию при президенте Украины. Посредством внесения изменений в пп. в) п. 2.1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», легализован новый порядок: «…отказ гражданина Украины от имеющегося у него гражданства Украины осуществляется путём направления данным гражданином заявления об отказе от имеющегося у него гражданства Украины в полномочный орган данного государства. Документом, подтверждающим отказ гражданина Украины от имеющегося у него гражданства Украины, является нотариально заверенная копия заявления данного гражданина об отказе от имеющегося у него гражданства Украины».

Таким образом, законодатель пошёл навстречу украинцам, желающим сменить гражданство, но оказавшимся в подвешенном положении из-за затягивания времени украинской стороной и фактическом отказе от предоставления необходимых справок.

Если коснуться вопроса отъезда российских граждан за границу, то Т. Н. Юдина привела собственную типологию наиболее характерных для России эмиграционных потоковДоклад «Эмиграция русских: новые реалии и перспективы». Т.Н. Юдина. 2002 г.:

«отток мозгов» - выезд из страны ученых, экспертов, профессионалов высокого уровня;

«отток талантов» - эмиграция творческой интеллигенции;

«отток спортсменов» - эмиграция российских спортсменов;

«отток мускулов» - отъезд людей с хорошими физическими данными и без специальных профессиональных навыков и квалификации с целью заработка; «отток невест и женихов» - выезд за рубеж мужчин и женщин с целью создания брака.

Правда, несмотря на активный отъезд сограждан в начале тысячелетия в страны СНГ Современные проблемы миграции в России. Материалы общероссийской научной конференции. 11-13 ноября

2003 г. Москва - Руза, 2003.

* Людей уехало из России

**Людей прибыло из России, в последние годы данное направление перестало быть актуальным. По данным Росстата, в 2014 г. из страны уехали 310,5 тыс. человек, в 2015 г. на 43 тыс. человек больше. Всего с 1989 по 2014 гг., по официальной статистике, Россию покинули около 4,5 миллиона человек. При этом представители Комитета гражданских инициатив отмечают, что, говоря о реальной статистике, эти цифры «нужно увеличивать в три-четыре раза». Так, официальные российские данные по эмиграции из России в Израиль за 2014 г. ниже местных в четыре раза, в США -- в 4,7 раза, в Чехию -- почти в 20 раз, в Германию -- в пять раз.

Сравнение российской и зарубежной статистики по количеству эмигрировавших из России

В докладе также отмечается, что среди самых популярных для переезда стран дальнего зарубежья Израиль, Германия и США. К сожалению, восстановить правовую связь с людьми, уехавшими в страны, не входящие в СНГ, впоследствии будет гораздо более сложной задачей, ввиду качественного отставания возможностей предоставления кофмортабельных условий высококвалифицированным специалистам, которых только за период с 2002 по 2011 год страну покинули более 93 тысяч человек (с высшим образованием) около 640 кандидатов наук, свыше 250 докторов наукАналитический доклад «Эмиграция из России в конце XX - начале XXI века». Комитетгражданскихинициатив. 2016..



2.2 Содействие добровольному переселению соотечественников в РФ

Как было отмечено ранее, Российская Федерация находится в состоянии демографического кризиса и вынуждена прибегать к использованию и натурализации иностранной рабочей силы. Несмотря на прошедшую волну иммиграции в РФ русскоговорящего населения, произошедшую сразу после распада СССР, за пределами Российской Федерации продолжает оставаться огромное число русских и русскоязычных людей. По разным оценкам их число колеблется от 10 до 20 млн человек, пласт русскоязычного населения вне России также достаточно внушительный - 100 млн. В США людей русского происхождения - 3,2 млн человек Selected Social Characteristics in the United States: 2009. U.S. Census American Community Survey (2009)., в Канаде - 0,5 млн CANSIM -- 051-0005 -- Estimates of population, Canada, provinces and territories., в Германии - 0,5 млнJoshua Project. Analysis of Russian population in Germany. 2018.. Немаловажен выбор именно этих стран, поскольку потенциальный отток русскоязычного населения из развитых западных демократий обратно в Россию обеспечит РФ наполнением нужными профессиональными кадрами, а также привнесёт социо-культурное разнообразие в российское общество. Тем серьёзнее становится данная проблема, что на данный момент Российская Федерация приняла всего один нормативный правовой акт, регулирующий отношения с зарубежными соотечественниками - речь о Федеральном законе«О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»от 24.05.1999 N 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013).

В законе раскрывается понятие соотечественника, помимо собственно граждан:

- лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нём и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии;

- лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации;

- лица, сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства, а также выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.

Ст. 5 вышеуказанного закона среди целей государственной политики в отношении соотечественников называет следующие: «оказание государственной поддержки соотечественникам, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию».

В момент разработки законопроекта и рассмотрения его в Государственной думе, очевидно, возвращение соотечественников в Российскую Федерацию не являлось самым актуальным вопросом политической повестки дня на рубеже второго тысячелетия, чем, судя по всему, и обусловлено упоминание о возвращении соотечественников в Россию на последнем месте.

В целом, закон не содержит никаких действительных предпосылок для возвращения соотечественников на родину, за исключением введённой в 2010 г. ст. 13.1 «Содействие добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию», легализующей «содействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию».

Исправить данную ситуацию, по-видимому, должен был указ Президента РФ от 14.09.2012 N 1289 (ред. от 15.03.2018) «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», среди основных принципов оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерациювыделены:

- финансовая обеспеченность мероприятий, предусмотренных Государственной программой, сочетание безвозвратного и возвратного принципов социально-экономической поддержки участников Государственной программы (переселенцев);

- обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и её субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей;

- приоритет мер социально-экономического стимулирования, определяющих рамочные условия и характер переселения, а также направленность этого процесса;

В программе отдельно подчёркивается, что «содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения демографической проблемы, посколькувоспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией соотечественники в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества».

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) среди проблем в миграционной сфере неоднократно выделяет:

- 13. За исключением Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, отсутствуют программы привлечения на постоянное место жительства мигрантов с востребованными в стране профессионально-квалификационными, образовательными, экономическими, демографическими, социокультурными и другими характеристиками, способных успешно адаптироваться и интегрироваться в российское общество. Сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов.

- 23. Задачи государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;

- 24. Основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) в области создания для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства:

1) содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов;

2) реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, ее модернизация и придание ей бессрочного характера.

Таким образом, мы можем констатировать признание авторов Концепции в кризисе программы содействия переселения, что прослеживается и в Мониторинге реализации Госпрограммы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения субъектов РФ за IVквартал 2017 г., в котором указано, что «всего в 2017 г. от соотечественников принято 84,5 тыс. заявлений (на 195 тыс. человек) об участии в Государственной программе», что, согласно данным мониторинга за прошлые годы, примерно соответствует среднегодовой численности поданных заявлений (с момента конфликта на территории Украины).

Среди «стран-экспортёров» вновь прибывших соотечественников фигурируют традиционные Армения, Молдова, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан, Украина, между которыми существует практически полный процентный паритет с сезонными колебаниями в пользу Казахстана, либо Украины. Примечательно, чтона долю Беларуси, Латвии, Литвы и Эстонии приходится менее 1% поданных заявлений об участии в программе, несмотря на значительное русскоязычное представительство в данных странах.

Организация управления Государственной программой и контроль за ходом ее реализации осуществляются Межведомственной комиссией по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Координатором Государственной программы является МВД РФ.Субъекты РФ, реализуя Государственную программу, принимают региональные программы содействия переселению, утверждаемые Правительством РФ.В проекте региональной программы переселения субъект РФ при необходимости должен указать на целесообразность формирования центров временного размещения, определить порядок их создания, последующей эксплуатации и финансирования. Также субъектам Российской Федерации предоставляется государственная поддержка в виде субсидий из федерального бюджета в пределах утверждённых лимитов бюджетных обязательств на указанные цели. Правила предоставления субсидий утверждаются Правительством Российской Федерации.

Поскольку индивидуально рассмотреть все региональные программы не представляется возможным, следует акцентировать внимание на федеральных стандартах, гарантируемых программой, в особенности на мерах экономического поощрения, которые в большинстве случаев и должны становиться мотиватором возвращения на родину ради взаимовыгодной кооперации прибывшего соотечественника и государства. В частности, участникам Государственной программы и членам их семьи полагается:

- компенсацию за счёт средств федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания;

- освобождение от уплаты таможенных платежей в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза;

- компенсацию расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации;

- льготная 13-процентная ставка налога на доходы, получаемые от трудовой деятельности, в первый полугодовой период их проживания в России;

- отмена государственной пошлины за регистрацию переселенцев по месту жительства;

- получение ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой,предпринимательской и иной не запрещённой законодательством РоссийскойФедерации деятельности;

- получение подъёмных (пособия на обустройство).

Хотелось бы поподробнее остановиться на последних двух пунктах.

Ежемесячное пособие назначается участнику Государственной программы и каждому члену его семьи на период до приобретения гражданства Российской Федерации, но не более чем на 6 месяцев, в размере 50 процентов прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации согласно законодательству Российской Федерации.

Ежемесячное пособие выплачивается только участникам Государственной программы и членам их семей, переселившимся на территории приоритетного заселения - стратегически важной для РФ территории вселения. Список территорий приоритетного заселения с прожиточными минимумами, установленными в даных регионах, в скобкахРаспоряжение Правительства РФ «Об утверждении перечня территорий приоритетного заселения» от 27 мая 2013 г. № 848-р.:

1. Республика Бурятия (10,4 тыс. рублей).

2. Забайкальский край (10,7 тыс. рублей).

3. Камчатский край (20,1 тыс. рублей).

4. Приморский край (13,1 тыс. рублей).

5. Хабаровский край (14,1 тыс. рублей).

6. Амурская область (12,1 тыс. рублей).

7. Иркутская область (10,9 тыс. рублей).

8. Магаданская область (19,2 тыс. рублей).

9. Сахалинская область (15 тыс. рублей).

10. Еврейская автономная область (12,8 тыс. рублей).

На приоритетных территориях заселения выплата подъёмных осуществляется в два этапа - сначала после приезда и регистрации по месту пребывания либо регистрации по месту жительства, а также по истечении 18 месяцев со дня регистрации по месту пребывания либо регистрации по месту жительства на территории данной категории.

При этом лица, приезжающие в рамках Государственной программы на территории приоритетного заселения из-за рубежа или из другого региона России (из числа соотечественников, постоянно или временно проживающих в субъекте Российской Федерации, не являющимся приоритетным), имеют право на получение пособия в следующих размерах:

участнику Государственной программы - 150 и 90 тыс. руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно;

члену семьи участника Государственной программы -70 и 50 тыс. руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно.

Участнику Государственной программы и (или) членам его семьи, временно проживавшим на законном основании на территории приоритетного заселения, подъемные выплачиваются в следующих размерах:

участнику Государственной программы - 50 и 30 тыс. руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно;

членам семьи участника Государственной программы - 25 и 15 тыс. руб. на первом и втором этапе выплаты соответственно.

Размеры подъёмных, ежемесячного пособия при отсутствии источника дохода, условия предоставления данных выплат демонстрируют направленность данной программы переселения соотечественников на экономически слабых субъектов экономической деятельности, поскольку высококвалифицированного специалиста-соотечественника, проживающего на территории иностранного государства, с помощью таких условий будет тяжело привлечь к занятости и вернуть на родину, на чём в том числе делался акценти в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.

Как мне кажется, израильский опыт возвращения разбросанных по всему миру соотечественников может стать неплохим подспорьем для активизации процессов притокарусского и русскоязычного населения на историческую родину.

Согласно «Закону о репатриации (возвращении)» каждый еврей вправе репатриироваться в Израиль, на основании получения специальной визы репатрианта, выдаваемой каждому еврею, выразившему желание поселиться в Израиле, кроме установленных законом случаев вроде представления лицом угрозы еврейскому государству и народу.

Среди льгот репатрианта выделяются:

- бесплатный билет на самолет и право на дополнительный багаж;

- бесплатный трансфер от аэропорта до места проживания;

- финансовая помощь (подробнее на сайте Министерства абсорбции);

- бесплатное медицинское страхование в течение 1 года для неработающих репатриантов;

- специальные программы для молодых репатриантов в течение первых 5 месяцев в Израиле;

- бесплатный курс иврита сроком обучения 5-10 месяцев, в удобное время, в течение 10 лет с момента репатриации;

- скидки по уплате муниципальных налогов на срок 12 месяцев в течение первых 2 лет с момента репатриации;

- денежная помощь на аренду жилья начиная с 13-го месяца с момента репатриации, в течение последующих 4 лет;

- таможенные льготы, в том числе льготные пошлины на ввоз товаров, приобретение товаров местного производства, а также ввоз из-за рубежа или приобретение в Израиле автомобиля в течение 3 лет с момента репатриации;

- возможность получения высшего образования в течение первых 3 лет с момента репатриации;

- льготы на уплату подоходного налога в течение 3,5 лет с момента репатриации;

- уменьшенный налог при покупке недвижимости предоставляется единоразово в течение 7 лет с момента репатриации;

- льготная ипотека (ссуда) на приобретение жилья на льготных условиях, предоставляется единоразово в течение 15 лет с момента репатриации Данные Еврейского Агенства по совокупному анализу всех льгот, положенных новому гражданину Израиля.

Закон о гражданстве 1952г. Закон о репатриации 1950 г..

Весь список мер совокупно реализуется государственными органами Израиля, в том числе Еврейским агентством, Министерством образования, Битуах Леуми (Институтом национального страхования Израиля), Таможенными органами, Управлением по делам студентов, Министерством строительства и в особенности Министерствомалии и абсорбции, непосредственно занимающееся вопросами иммиграции и возвращения лиц еврейского происхождения на территорию Израиля.

Министерство отвечает за предоставление материальной помощи новоприбывшим гражданам. Корзина абсорбции - это денежная субсидия, предоставляемая по прибытии в Израиль каждому репатрианту с целью помощи в первоначальном обустройстве. Размеры субсидии находятся в прямой зависимости от достижения гражданином пенсионного возраста, наличия семьи, с которой он совместно репатриировался, наличия детей. «Корзина абсорбции» делится на две части:

- первая выплачивается двумя платежами: наличными в аэропорту сразу по приезде нового гражданина в размере $320в среднем, позднее $360 переводится на банковский счёт, который следует открыть в первые дни жизни в Израиле.

- вторая - это шесть платежей (в среднем $650) каждый, которые репатриант получает на протяжении года. В корзину абсорбции включена и денежная помощь на аренду жилья.

После прекращения выплаты корзины (после первого года) Министерство строительства продолжает оказывать помощь в течение последующих четырёх лет.

Мне кажется вполне уместным поднять вопрос о создании российского аналога -Министерства Российской Федерации по делам о возвращении соотечественников, которое будет заниматься как разработками целевых программ по привлечению необходимых кадров из числа соотечественников, так и обычным регулированием вопросов возвращения.

Польский Сейм в 2017 г. принял поправки к местному «Закону о репатриации», в котором требование знания польского языка было заменено на возможность пройти специальный курс изучения языка. Среди особенностей данного закона можно выделить предусмотренные законодателем конкретные регионы, жители которых попадают под его действие, среди которых страны Средней Азии, Закавказья и территория российской Сибири.Именно жители данных местностей получают право на упрощённое получение гражданства. Помимо стандартных общемировых мероприятий вроде пособий по обустройству и предоставления пособия по транспортным услугам, репатрианту должны быть предоставлены бесплатные профессиональные курсы, помощь в трудоустройстве, а также временное предоставление права безвозмездного проживания в специальном центре.

Польский закон может послужить примером в качестве легального установления приоритетных территорий, в притоке с которых в большей степени заинтересована РФ. Данным способом можно облегчить процедуру получения гражданства тем, в ком остро нуждается российская экономика, соответственно, для обеспечения баланса у законодателя остаётся право либо затруднить остальным лицам возможность обретения гражданства, либо сохранить статус-кво.

2.3 Сокращение нелегальной иммиграции

Разумеется, нелегальная иммиграция - процесс, существующий практически в каждой неизолированной системе, однако, вследствие глобализационных и объективных экономических предпосылок, данная проблема оказывается в центре внимания не только отдельных государств, но и международного сообщества в целом.

В. Г. Громов в своей работе попытался выделить основные предпосылки для миграции в РФ, в том числе и нелегальнойГромов В. Г. Факторы, влияющие на миграцию в России // Современное право. 2004. № 12. С. 36-38.:

1. Провальная экономическая политика государства, в том числе неудачное разгосударствление и непрозрачная приватизация.

2. Провальная сельско-хозяйственная политика, породившаязначительное число маломощных фермерских хозяйств, в результате чего государство, владея значительными посевными пространствами, стало импортером важнейших продуктов - хлеба, мяса, птицы. Вследствие малой обеспеченности землевладельцев вопросы подъёма урожайности и производительности труда решались с помощью гастарбайтеров - корейцев, китайцев и т. д.

3. Криминализация экономики: до 40-45 % внутреннего валового продукта приходится на теневую экономику, а примерно половина от этого - на незаконную деятельность.

4. Политическая нестабильность в стране: лоббирование криминальных интересов, коррумпированность государственных чиновников, фактическое влияние на государственные, региональные и отраслевые структурысо стороны лидеров криминальной среды.

5. Неудовлетворительная работа правоохранительной системы.

6. Размах организованной транснациональной преступности, оказывающей существенное влияние в том числе на нелегальные миграционные процессы.

Как отмечалось ранее, сущестующие пробелы в знаниях и понимании процессов трудовой миграции, проявляющиеся в том числе в бедном используемом понятийном аппарате, что особенно заметно на разнице по сравнению с уровнем проработанности дефиниций в зарубежной доктрине и законодательстве, мешают развитию государственной миграционной политики.

До настоящего времени не существует легально устоявшихся понятий «мигрант» и«трудящийся-мигрант». В действующих нормативных правовых актах России употребляются термины «иностранцы», «беженцы», «вынужденные переселенцы». Таким образом, РФ, вступив вXXI век, не имеет обоснованной государственной миграционной политики исоответствующей нормативной правовой базы. В международных актах, конвенциях как на глобальном, так и на региональном уровнях используются понятия «мигрант», «трудящийся-мигрант», «работник-мигрант»,«нелегальный мигрант» и т. д.

К примеру, найти дефиницию «трудящегося-мигранта» можно исключительно в прекратившем действие с 1 января 2015 г. Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, заключённого между правительствами республик Беларуси, Казахстана и Российской Федерации:

«Трудящийся-мигрант- лицо, являющееся гражданином государства одной из Сторон, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства другой Стороны, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает».

Если обратиться к ст. 1 Европейской конвенции «О правовом положении трудящихся-мигрантов» (1977), не ратифицированной Россией, «термин «трудящийся-мигрант» означает гражданина Договаривающейся Стороны, которому разрешено другой Договаривающейся Стороной проживать на её территории для выполнения оплачиваемой работы».

Формирование нелегальных миграционных потоков происходит под действием специфических закономерностей, самыми стойкими из которых являются:

- приоритет экономических факторов в формировании системы потоковдобровольной миграции ? основная масса перемещений в пространстве вызвана желанием индивидов улучшить своё материальное положение;

- повышенная степень участия в миграционном движении присуща молодым людям, которые обладают хорошим состоянием здоровья и определённой социальной мобильностью.

В этой связи иммиграционная политика государства может стать определяющей в борьбе с неконтролируемыми потоками мигрантов.Несмотря на имеющееся и постоянно развивающееся иммиграционное законодательство в развитых странах, европейский опыт демонстрирует, что международные миграции слишком трудно поддаются контролю ирегулированию, поскольку в них присутствует слишком большое количество переменных, начиная с развитой финансово-бюджетной системы государства, заканчивая «этно-культурным сальдо» между вновь прибывшими и коренными жителями страны въезда.

Именно поэтому нормативная база должна своевременно реагировать на скоротечные, близкие к хаотичным миграционные процессы, протекающие в обществе, и нуждается в постоянном реформировании.

Характерно, что в связи с качественным изменением социально-экономической обстановки в России акцент с обеспечения прав вынужденных мигрантов (преимущественно, бежавших от вооружённых конфликтов азербайджанцев, армян и внутренних переселенцев с Кавказа), превалировавшем на раннем этапе российской государственности, со временем формально сместился в пользу пресечения нелегальной миграции и недопущения её негативных последствий.

Хотя в 2001 г. Правительство России одобрило Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., где чётко сформулировало приоритетны цели миграционной политики:

- регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения России;

- повышение эффективности использования миграционных потоков путём достижения соответствия их объёмов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации;

- обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения.

В этой связи особого внимания заслуживает взаимосвязь российских миграционных процессов и национальной безопасности РФ, поскольку, как было отмечено в предыдущей главе, основными источниками притока мигрантов являются мусульманские среднеазиатские государства со слабыми экономиками и тенденцией к росту фундаменталистских настроений среди их населения. Благодаря финансовой и организационной поддержкетаджикских, узбекских, кыргызских исламистов со стороны Пакистана, Ирана, Афганистана, Саудовской Аравии, Кувейта, Катара, Турции и других иностранных «доноров» и сопутствующей катастрофической ситуации в экономике этих стран, населеление находит надежду в экстремистских течениях, дающих простые ответы на сложные вопросы Поляков К.И. Исламский экстремизм в Центральной Азии. - М.: Институт востоковедения РАН, 2014. - 136 с.. В данной ситуации Россия оказывается на распутье: с одной стороны, налицо угроза миру и безопасности граждан ввиду слабой подготовленности РФ к контролю такого потока иммигрантов, с другой, риски понести реальные экономические убытки в случае закрытия границ, введения визового режима и лишения возможности местным работодателям эксплуатировать дешёвую иностранную рабочую силу. Нужно осознавать последствия каждого принятого шага, пусть даже самого продуманного и рационального, как это повлияет на каждую из сторон, включённую в процесс взаимодействия иммигрантов и субъектов со стороны государства принятия.

По оценкам главы МВД РФ В. Колокольцева «численность находящихся на территории России иностранцев составляет на сегодняшний день около 10 миллионов человек, а после того как контроль за соблюдением миграционного законодательства был вверен МВД России, число нелегальных мигрантов сократилось с 3,9 до 2,3 миллиона человек» «Колокольцев отчитался за ФМС». Росбалт. 2017. .

Несмотря на констатацию улучшения ситуации, связанной с количеством пребывающих на территории России нелегальных мигрантов, только по официальным данным их число превышает 2 миллиона человек, де-факто, МВД расписывается в коллективном бессилии государственных органов контролировать столь значительные нелегальные потоки людей. Таким образом, на территории РФ находятся лица, чьи персональные данные, местопребывание, род деятельности, время выезда никак не регистрируются и не контролируются властями, что напрямую создаёт угрозу публичным интересам государства.

В первую очередь представляется целесообразным использовать японский опыт и в частности в качестве нормативной основы взять «План действий по предотвращению терроризма» 2004 г., предусмотревший обязательное прохождение дактилоскопии всеми въезжающими в страну иностранцами, достигшими 16-летнего возраста, и расширение международного сотрудничества в целях предотвращения въезда в страну лиц, подозревавшихся в причастности к террористической деятельности или признанных террористами.

Впрочем, работа в данном направлении ведётся и согласно заявлению пресс-центра Министерства внутренних дел, разрабатывается законопроект, который установит обязательное «уведомление МВД о своём временном пребывании в субъекте Российской Федерациипо истечении 30 календарных дней со дня въезда……в момент подачи уведомления иностранный гражданин подлежит обязательным государственным процедурам дактилоскопического регистрирования и фотографирования». Вступить в законную силу, по планам МВД, законопроект должен 1 июля 2019 г. Однако, более радикальный японский вариант с прохождением дактилоскопии в момент пересечения границы мне кажется более актуальным в связи с интенсификацией радикальных фундаменталистских течений в среднеазиатских странах.

Если мы обратимся к тексту Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государствв борьбе с незаконной миграцией, полностью ратифицированное Россией и Беларусью, несмотря на подписи всех стран-членов СНГ, мы увидим стремление сторон «сотрудничать в борьбе с незаконной миграцией в качестве одного из важных направлений регулирования миграционных процессов на территориях Сторон и в целях осуществления совместных мер к предотвращению незаконной миграции», а также определение понятия «незаконных мигрантов»как«граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленных её национальным законодательством».

Документ среди прочего в ст. 6 обязывает стороны «обмениваться информацией о выявленных каналах незаконной миграции, в том числе получения въездных виз, иных документов и их использования, а также о других вопросах выполнения настоящего Соглашения».

Помимо нератификации документа практически всеми сторонами соглашения, ещё при подписании азербайджанская сторона в формате особого мнения отказалась взять на себя обязанности по гармонизации национального миграционного законодательства в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции.

Налицо провал «мягкой» миграционной политики в отношении государств-соседей и нежелание действительно содействовать сокращению потоков нелегальной миграции.

Нужно осознавать все негативные стороны нелегальной миграции:

- утечка из России огромных финансовых (валютных) средств путём ухода иммигрантов от уплаты налогов;

- формирование опасных этнических анклавов в регионах страны;

- усложнение ситуации на рынке труда в регионах, которые являются целью для въезда мигрантов;

- увеличение состояния преступности, потенциальный рост террористической активности;

- биологическая безопасность (вызвано тем, что мигранты могут приезжать из стран, не способных обеспечить санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, что в конечном счёте выражается в переносе заболевания мигрантом в страну въезда).

Хочется, как обычно, обратиться к опыту западных партнёров и проанализировать те институциональные рычаги и приёмы по борьбе с нелегальной миграцией, которые могут быть применены российским законодателем. Однако, Европу захлестнул не менее серьёзный миграционный кризис, что, в свою очередь, также дало толчок «реакционному» правотворчеству в некоторых странах, направленному на урезание прав прибывающих лиц в целях обеспечения прав и законных интересов прежде всего местного национального большинства.

Конечно, сравнивать процессы, протекающие в Европейском Союзе и Российской Федерации не совсем корректно, поскольку,во-первых, европейские страны наиболее благоприятны с точки зрения экономических преференций, неслучайно основной поток беженцев направлен в Германию, способной обеспечивать социальными пособиями значительное число лиц, получивших убежище Asylum statistics for 2015-2018. // Eurostat. 2018.. Во-вторых, беженцы в Европе являются дополнительной прямой нагрузкой на бюджеты ЕС, параллельно сложно презюмировать необходимость в их пребывании на территории стран Европы. В свою очередь нелегальные трудовые мигранты, стремящиеся в Россию, представляют значительный интерес для государства и хозяйствующих субъектов ввиду дешевизны рабочей силы и фактической возможности не соблюдать права и интересы лиц, въехавших на заработки, ввиду их нелегального положения и отсутствия процессуальных возможностей защищать свои права.

Тем не менее, некоторые законодательные инициативы могут представлять значительный интерес для Российской Федерации. Страны ЕС начали соревноваться между собой за наиболее непривлекательные для беженцев условия.

В августе 2017 г. в Париже прошёл четырехсторонний саммит по борьбе с нелегальной миграцией (Франция-Германия-Испания-Италия), на котором присутствовали лидеры Нигера, Чада и Ливии. План, предложенный президентом Франции Э. Макроном, предполагает создание в Ливии, Нигере и Чаде так называемых горячих точек -- процессинговых центров, из которых можно будет удалённо подать заявку на получение убежища в Европе.

Германия, в свою очередь, ввела положение о высылке на родину беженцев из тех стран, которые признаны безопасными -- Черногории, Алжира, Марокко, Албании, Косово и Туниса.

Датский парламент в 2016 г. одобрил законопроект Министерства иммиграции, интеграции и жилищного хозяйства страны, дающий полиции королевства возможность обыскивать просителей убежища и нелегальных мигрантов и изымать у них наличные деньги и ценности. В целях покрытия государственных расходов на содержание беженцев у них могут быть конфискованы ценности стоимостью более 10 тыс. крон ($1,5 тыс.), причем речь идёт о стоимости отдельных предметов, а не суммарной.Кроме того, у просителя убежища на руках не может быть свыше 10 тыс. крон наличными, излишки также будут изыматьсяЗаконобиностранцах. 2002 г. Закон об интеграции иностранцев. 2001 г..

В США для иностранных работников, нанимаемых на неквалифицированные кратковременные или сезонные работы выдаются разрешения,действующие сроком не более годаКрошенко М., Алексенцева Ю. Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве / М. Крощенко, Ю. Алексенцева.//Человек и Труд. 2011. №4..

Интересен опыт Канады, как федеративного государства, в части регулирования вопросов иммиграции О. В. Фомичева. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты.// Миграционное право. 2008. №3.. Одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Канаде на региональном уровне служит активная вовлечённость её провинций и территорий в решении вопросов иммиграционной политики, прежде всего, с позиции их собственных интересов и потребностей. Урегулирование отношений между федеральным правительством и администрациями провинций по вопросам иммиграции происходит на договорной основе при определяющей роли федерального иммиграционного законодательства.

Согласно Конституции Канады, иммиграционные вопросы ходятся в сфере совместного ведения как федерального правительства, так и провинций. Сплочённость интересов между администрациями провинций и правительством достигается путём постоянных консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам, связанными с численностью приглашаемых мигрантов, а также их, распределением, расселением, последующей интеграции в экономическую жизнь страны. Иммиграционные программы канадских провинций направлены на привлечение лиц, в которых у территории есть заинтересованность, а также формально удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями.

Уже упомянутое японское правительство рассматривает нелегальную трудовую миграцию как серьёзную проблему. В соответствии с Законом об иммиграционном контроле нелегальной работой в Японии считается занятость в сфере, не предусмотренной статусом пребывания (для японского государства характерно значительное число статусов пребывания въезжающих лиц для облегчения разграничения обязанностей по контролю и учёту иностранцев между уполномоченными органами), или деятельность, осуществляемая за вознаграждение и (или) связанная с получением иного дохода лицом, нелегально въехавшим в страну или оставшеесяв ней сверх установленного срока пребывания. В Законе были заложены и механизмы предотвращения незаконной практики, в том числе уголовная ответственность для тех, кто использует иностранную рабочую силу нелегально или содействует вовлечению иностранных граждан в незаконную трудовую деятельностьТ.А. Васильева. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Японии. // Труды Института государства и права Российской академии наук №3. 2010..

Одним из последних предложений главы МВД Австрии Герберта Килястало серьёзное ужесточение правил предоставления статуса беженца мигрантам. В частности, по планам авторов законопроекта, соискатель убежища должен будет заплатить пошлину в €840, предоставить свои электронные средства связи для проверки данных, а также собственную медицинскую карту. Изучение средств электронной связи позволит компетентным органам установить действительное место происхождение мигранта, а также потенциальное уголовное прошлоеЗакон Австрии «О беженцах». 1997 г..

Разумеется, анализируя все эти шаги, можно наткнуться на довольно очевидный вывод - существование хрупкого, но так или иначе единого геополитического пространства в виде СНГ, значительно затрудняет потенциальную реализацию современной, строгой миграционной политики, что незамедлительно может сказаться на ухудшении отношений двусторонних отношений между государствами. При этом наши партнёры по Содружеству не проявили должной встревоженности по поводу потоков нелегальных мигрантов из их стран, не ратифицировав тематическое Соглашение, что развязывает России руки и предоставляет возможность в одностороннем порядке реагировать на вызовы национальной безопасности.

Суммируя вышесказанное и в связи с тем фактом, что одним из наиболее актуальных каналов проникновения нелегальных иммигрантов на территорию Российской Федерации является Сибирский участок российско-казахстанской государственной границыОлех Г. Л. Незаконная миграция на Сибирском участке российско-казахстанской государственной границы. // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2009., представляется наиболее отвечающим национальным интересам России следующий вариант:

- заключение двусторонне выгодного соглашения с Республикой Казахстан о сотрудничестве в сфере контроля за миграционными потоками;

- денонсация соглашений о безвизовом проезде для граждан государств, прямо названных законодателем, исходя из интересов национальной безопасности; как следствие, точечная отмена работы патентной системы (для граждан, въезжающих на территорию РФ в безвизовом порядке, необходимо получение патента для удостоверения своего права заниматься трудовой деятельностьюФедеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и отдельные законодательные акты РФ» от 24.11.2014 N 357-ФЗ.) для мигрантов из определённых стран;

- разработка на федеральном, региональном и, главное, на муниципальном уровне экономических планов привлечения в страну мигрантов, основанных на статистических и налоговых данных;

- исходя из полученных данных, формирование квот приёма трудящихся мигрантов по государствам;

- неприём мигрантов сверх квоты и последующая их депортация;

- расширение полномочий пограничных и правоохранительных органов, наделение оных правом досматривать личные вещи, в том числе электронные средства связи;

- выделение средств федерального бюджета на организацию на территории Казахстана специальных центров, объединяющих в себе как центры тестирования русского языка (сертификат владения языком, российской историей и основами законодательства необходим для получения трудовой визыФедеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017).), так и места дислокации новосозданных специализированных государственных служащих, занимающихся тщательной предварительной проверкой информации о лицах, планирующих пересечь границу.

Также немаловажным фактором, влияющим на столь значительные объёмы нелегальной иммиграции, является недостаточная ответственность лиц, виновных в содействовании поддержания пересечения нелегалами границы РФ. Ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции» легализует наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет с возможностью ограничения свободы на срок до 2 лет за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в то время как те же деяния, совершённые группой лиц, или в целях совершения преступления на территории РФ наказываются лишением свободы на срок до 7 лет со штрафом в размере до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3 лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до 2 лет либо без такового.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 18.15. «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» среди санкций содержит административный штраф, для физических лиц максимальный размер которого составляет 7 тыс. рублей, для должностных лиц - 70 тыс. рублей, для юридических лиц - 1 млн рублей. Также возможно административное приостановление деятельности от 14 до 90 суток.

В качестве примера некомпетентности органов внутренних дел можно взять Определение Кировского районного суда Санкт-Петербурга по делу № 5-1177/2017, согласно фабуле которого гражданин Таджикистана М.М. Саидов осуществлял в специализированной одежде на кухне бистро «Шаверма» деятельность по приготовлению пищи, не соответствовавшую заявленному виду деятельности, указанному в трудовом патенте - подсобным работам. Также судом установлено, что доказательства осуществления трудовой деятельности гражданином Саидовым отсутствуют - прежде всего, не опрошена работодательница-индивидуальный предприниматель, вместо её показаний приложена копия показаний мужа, не уполномоченного на это ввиду отсутствия доверенности, а фотографии, имеющиеся в деле, не датированы и не указаны лица, их выполнившие. Помимо этого, в материалах дела отсутствуют сведения о проведении проверки соблюдения требований миграционного законодательства, а именно: распоряжение о проведении выездной внеплановой (плановой) проверки иностранных граждан, пребывающих (проживающих) в РФ, мест их пребывания (проживания) и осуществления трудовой деятельности, транспортных средств, протокол осмотра территории (объекта) с фототаблицей, акт, составленный по результатам проверки, доказательства законности проведения проверки. В результате суд определил возвратить Протокол АП № об административном правонарушении в отношении Саидова М. М., привлекаемого к административной ответственности по ст. 18.10 ч. 2 КоАП РФ, в отдел полиции УМВД России по Кировскому району Санкт-Петербурга для устранения недостатков.

Иммиграционный кризис очевидно должен способствовать повышению процессуально-правовой грамотности правоприменителей, однако, точно так же необходимы и шаги законодателей по ужесточению ответственности в сфере миграционного законодательства.

Во-первых, ныне существующая уголовная санкция за организацию незаконной миграции представляется излишне мягкой, несоответствующей реальной обстановке и масштабам нелегальной иммиграции в Россию.

Во-вторых, для более эффективного разрешения миграционного кризиса, следует сделать субъектами уголовной ответственности и работодателей с должностными лицами, ответственными за приём на работу и признать деяния, перечисленные в гипотезе ст. 18.12 Кодекса об административных правонарушениях в РФ уголовно наказуемыми деяниями и дополнить Уголовный кодекс РФ соответствующей статьёй, что позволит превентивно воздействовать на работодателя с целью пресечения возможного незаконного использования иностранной рабочей силы.



Заключение

В современных условиях миграционные процессы превратились в один из наиболее значимых структурных элементов экономики большинства стран, в том числе Соединённых Штатов Америки, Японии, стран Европейского Союза и Российской Федерации. Проживающие за рубежом объединения сообщества мигрантов организуются в организованные и устойчивые сообщества, соединяющие страны происхождения и страны въезда. В рамках данных сообществ осуществляется циркуляция финансового, культурного и человеческого капиталов, а также информации и идей, а отсутствие уверенной национальной политики в сфере миграции приводит к «тенизации» деятельности иммигрантов и движения их активов. Миграция стала неотъемлемой частью современной системы европейского хозяйства, мощным источником его развития. Однако, значительный наплыв беженцев в Европу, вызванный затяжными войнами и общей нестабильностью в арабском мире, вынудил отдельные страны ЕС принять срочные законодательные меры по преодолению общеевропейского миграционного кризиса и пересмотреть национальную миграционную политику, в том числе вступая в противоречие с законодательством Европейского Союза, с целью разрешения назревших внутренних социальных конфликтов, параллельно стараясь сохранять баланс и возможную выгоду от приезда мигрантов. Легальная иммиграция играет важную роль в укреплении не только европейской, но и каждой отдельно взятой национальной экономики, позволяя насытить рынок труда квалифицированными специалистами. Существующие и разрабатываемые нормативные правовые акты развитых стран могут стать подспорьем для изменения российской государственной миграционной политики. Несмотря на то, что Российская Федерация, как и многие государства-члены ЕС, Япония, США, является страной иммиграции, привлекающей своих соседей более выгодными экономическими условиями, перед Российской Федерацией стоят структурно иные задачи, необходимые разрешить.

В отличие от европейских государств, миграционный кризис в России вызван не приездом людей, стремящихся въехать в страну по соображениям безопасности и в надежде получить материальную помощь в условиях высокоразвитой социальной политики ЕС, а нелегальными трудовыми мигрантами, напрямую влияющими на российский рынок труда, общую социально-культурную обстановку и рост преступности. Конечно, субъектный состав приезжающих - преимущественно молодых людей мужского пола, выезжащих на малоквалифицированные работы из среднеазиатских государств - не может не вызвать ответную реакцию общества, напряжённого наплывом мигрантов из стран, представители которых отличны этнокультурно от коренного населения и занимают рабочие места по более низкооплачиваемой ставке. Рост ксенофобии, уход значительных финансовых ресурсов в теневой сектор экономики, слабая проработанность миграционного законодательства, не оперирующего базовыми терминами, отстающая от передовых стран правовая защищённость въезжающих лиц, комфортные условия для нарушения законодательства, недостаточная ответственность лиц, вовлечённых в использование нелегальной рабочей силы и содействие в пересечении ей границ -последствия неуверенной российской миграционной политики. Перед российским законодателем и правоприменителем стоит важная задача по переосмыслению основ государственной миграционной политики. Наиболее очевиднымишагамипредставляется создание современной нормативной базы, позволяющей обеспечивать всестороннее соблюдение прав и интересов субъектов, вовлечённых в процесс миграции. Также необходимо срочное решение двух ключевых задач: максимально сократить нелегальный сектор миграции и нормативно сформировать систему селективной иммиграции.