Государственная служба в субъектах Российской Федерации

Как считают специалисты, механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти), их надо только должным образом законодательно восстановить. См. например: Гомбожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации / О.С. Гомбожапов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 7. - С. 4; Миряшева Е.В. Развитие субъектов федерации как важнейший фундамент ее устойчивости: историко-правовые аспекты / Е.В. Миряшева // Юридический мир. - 2010. - № 11 (167). - С. 46.

Структура государственной власти в регионах России на сегодняшний день более или менее просматривается. Правда, она все еще размыта внизу -- на районном уровне. Если федеральная гражданская служба в основном создана, то о государственной гражданской службе субъектов Федерации этого сказать еще нельзя. Она находится в начальной стадии становления. Причин задержки с формированием региональной гражданской службы можно выделить три.

Во-первых, этому процессу мешало долгое отсутствие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант-Плюс»., который был принят лишь 31 июля 1995 г. Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации в меру активно начала работать над созданием законов или положений о региональной государственной службе. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти / А.В. Безруков // Журнал российского права. - 2001. - № 1. - С. 112.

Во-вторых, формирование регионального уровня государственной службы сдерживалось определенной нерешительностью, недостаточной инициативой многих субъектов Федерации при выработке своих нормативных документов по данному вопросу. Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха пере мен уже наступила / М.В. Глигич-Золотарева // Государство и право. - 2006, № 10. - С. 15.

Вместе с тем, в то время как большинство ожидало федерального закона о государственной службе, некоторые субъекты Федерации, опираясь на президентское «Положение о федеральной государственной службе», разработали и приняли свои варианты законов и положений и уже значительное время работают по данным нормативам. Однако, после принятия федерального закона 1995 г. эти нормативы пришлось дорабатывать и уточнять, но в данных субъектах Федерации уже значительное время созданы государственные службы (правда, с некоторыми проблемами). Осипян Б.И. Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации / Б.И. Осипян // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № . - С. 26.

Кроме того, часть субъектов Федерации (в основном русские края и области) многие вопросы государственной службы еще до принятия специальных законов закрепили в региональных уставах. Так обстояло дело в Саратовской, Архангельской, Курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых других областях, в том числе и в Тамбовской. После вступления в силу федерального закона о государственной службе (1995 г.) процесс принятия региональных законов по государственной службе активизировался. В 1996 г. подобные законы приняли примерно еще 35 субъектов Федерации. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти / А.В. Безруков // Журнал российского права. - 2001. - № 1. - С. 110. В результате все законы о государственной службе субъектов Федерации пока что целесообразно делить на две группы: акты, принятые до вступления в силу федерального закона о государственной службе, и акты, принятые после этого. Такое деление обусловливается тем, что между данными группами законов есть одно существенное различие. Дело в том, что региональные законы о государственной службе, принятые до июля 1995 г., имеют по целому ряду позиций расхождения с федеральным законом. Тогда как региональные законы о государственной службе, принятые после июля 1995 г., в основном как по содержанию, так и по форме соответствуют федеральному закону.

Следует отметить, что ряд законов из первой группы уже доработан и приведен в соответствие с федеральным законом. Так поступили в Воронежской области, республиках Башкортостан, Бурятии и др. А весь процесс принятия региональных законов о государственной службе завершился лишь к концу 2000 г. После принятия закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» значительная часть субъектов Федерации тоже приняла аналогичные законы и потому их аппараты теперь именуются «государственной гражданской службой». Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха пере мен уже наступила / М.В. Глигич-Золотарева // Государство и право. - 2006, № 10. - С. 17.

Гражданская служба субъектов Федерации -- это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий региональных государственных органов.

Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд уровней, форм и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем.

Во-вторых, гражданская служба субъектов Федерации политически, экономически, юридически и организационно до сих пор представляла собой практически самостоятельный срез государственного управления, плохо связанный с федеральной и муниципальной службами. Регулирующие ее законы и нормативные акты плохо встраивались в систему государственной службы Российской Федерации. Подчас они были нелогичны в архитектонике государственного строительства, создавали дополнительные трудности в технологии государственного управления. В-третьих, после принятия Указа Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000 г.. - № 20. - ст. 2112., региональная гражданская служба в основных чертах начала постепенно повторять структуру федеральной гражданской службы страны в целом.

В соответствии с Указом институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития. Черкасов К.Е. Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма / К.Е. Черкасов // Журнал российского права. - 2008 г., № 8. - С. 72. Создание системы федеральных округов следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их технологической рационализации, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России Саква Р. Российский федерализм на перепутье / Р. Савка // Сравнительное конституционное обозрение. - 2005. - № 1. - С. 178. . Смысл существования этой системы видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами Федерации независимо от принципа, положенного в основу их образования, совместного решения региональных социально-экономических проблем в случае неспособности субъектов РФ разрешить их самостоятельно, а также развития производственных сил на межрегиональном уровне.

Объединение субъектов РФ в федеральные округа и как следствие появление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений, и в конечном счете укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. По справедливому мнению ряда исследователей, образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ. Действительно, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха пере мен уже наступила / М.В. Глигич-Золотарева // Государство и право. - 2006. - № 10. - С. 15.. Однако некоторые авторы в своих размышлениях пошли несколько дальше и высказывают суждение о том, что создание федеральных округов повлекло за собой возникновение многоуровневой организации государственного устройства страны, изменение федеративного устройства России, образование семи макросубъектов РФ Барциц И. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. - 2003. - № 3. - С. 30. С данной точкой зрения едва ли можно согласиться по следующим обстоятельствам.

Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер.

В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти - федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории.

Систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты РФ» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ» структуре государственного управления. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах общефедеральных полномочий. Однако с учетом того, что сфера деятельности межрегиональных структур федеральных органов исполнительной власти не всегда совпадает с территориальными границами федеральных округов, равно как возможно и отсутствие таковых, федеральные округа выступают в основном территориальной сферой координационной, контрольной, кадровой деятельности президентской власти.

При определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них нужно говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Таким образом, федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).

Российская Федерация не является исключением. Тем не менее за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов.

2.2 Сущность и особенности государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

Важное значение в становлении государственной гражданской службы в субъектах РФ сыграло введение нормативного принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г. - № 27. - ст. 2730. и постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г.. - № 50. - ст. 5315.

Как считают специалисты, механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти), их надо только должным образом законодательно восстановить. См. например: Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании государственной службы в Российской Федерации / Е.Ю. Киреев // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 14 - С. 39; Соколов А.Н. Проблемы федеративного конституционализма в России / А.Н. Соколов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 10. - С. 46.

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств в субъектах Федерации - важнейший элемент единой системы федеральной исполнительной власти. Основы конституционного статуса территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Конституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Федерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов исполнительной власти может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, существуют областные (краевые, окружные, республиканские) военкоматы, налоговые инспекции.

Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации нет общих подходов в понимании юридической природы их деятельности. До сих пор не урегулирована проблема компетенции территориальных органов, их взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их создания, реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает эффективность функционирования единой системы федеральной исполнительной власти.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих органов Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

- принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

- систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

- от соответствующих ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

- от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

- от органов статистики информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти; г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Структура государственной власти в регионах России на сегодняшний день более или менее просматривается. Правда, она все еще размыта внизу -- на районном уровне. Если федеральная гражданская служба в основном создана, то о государственной гражданской службе субъектов Федерации этого сказать еще нельзя. Она находится в начальной стадии становления. В литературе выделяют следующие причины задержки с формированием региональной гражданской службы.

Во-первых, этому процессу мешало долгое отсутствие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант-Плюс»., который был принят лишь 31 июля 1995 г. Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации в меру активно начала работать над созданием законов или положений о региональной государственной службе. Осипян Б.И. Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации / Б.И. Осипян // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № . - С. 30.

Во-вторых, формирование регионального уровня государственной службы сдерживалось определенной нерешительностью, недостаточной инициативой многих субъектов Федерации при выработке своих нормативных документов по данному вопросу. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации / В.М. Ануфриев // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=84769.

Вместе с тем, в то время как большинство ожидало федерального закона о государственной службе, некоторые субъекты Федерации, опираясь на президентское «Положение о федеральной государственной службе», разработали и приняли свои варианты законов и положений и уже значительное время работают по данным нормативам. Однако, после принятия федерального закона 1995 г. эти нормативы пришлось дорабатывать и уточнять, но в данных субъектах Федерации уже значительное время созданы государственные службы (правда, с некоторыми проблемами). Соколов А.Н. Проблемы федеративного конституционализма в России / А.Н. Соколов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 10. - С. 48.

Кроме того, часть субъектов Федерации (в основном русские края и области) многие вопросы государственной службы еще до принятия специальных законов закрепили в региональных уставах. Так обстояло дело в Саратовской, Архангельской, Курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых других областях, в том числе и в Тамбовской. После вступления в силу федерального закона о государственной службе (1995 г.) процесс принятия региональных законов по государственной службе активизировался. В 1996 г. подобные законы приняли примерно еще 35 субъектов Федерации. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти / А.В. Безруков // Журнал российского права. - 2001. - № 1. - С. 109. В результате все законы о государственной службе субъектов Федерации пока что целесообразно делить на две группы: акты, принятые до вступления в силу федерального закона о государственной службе, и акты, принятые после этого. Такое деление обусловливается тем, что между данными группами законов есть одно существенное различие. Дело в том, что региональные законы о государственной службе, принятые до июля 1995 г., имеют по целому ряду позиций расхождения с федеральным законом. Тогда как региональные законы о государственной службе, принятые после июля 1995 г., в основном как по содержанию, так и по форме соответствуют федеральному закону.

Следует отметить, что ряд законов из первой группы уже доработан и приведен в соответствие с федеральным законом. Так поступили в Воронежской области, республиках Башкортостан, Бурятии и др. А весь процесс принятия региональных законов о государственной службе завершился лишь к концу 2000 г. После принятия закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» значительная часть субъектов Федерации тоже приняла аналогичные законы и потому их аппараты теперь именуются «государственной гражданской службой». Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании государственной службы в Российской Федерации / Е.Ю. Киреев // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 14 - С. 45.

Таким образом, после вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ происходило кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. При этом в законотворческой практике обозначились два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ законы принимаются в виде объемных комплексных документов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. Несмотря на большой массив правовых норм в подобных законах, их действительный регулятивный потенциал невелик. В других субъектах РФ законодатели сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые федеральным законом отнесены к их компетенции.

Гражданская служба субъектов Федерации -- это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий региональных государственных органов. Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд уровней, форм и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Во-вторых, гражданская служба субъектов Федерации политически, экономически, юридически и организационно до сих пор представляла собой практически самостоятельный срез государственного управления, плохо связанный с федеральной и муниципальной службами. Регулирующие ее законы и нормативные акты плохо встраивались в систему государственной службы Российской Федерации. Подчас они были нелогичны в процессе государственного строительства, создавали дополнительные трудности в технологии государственного управления. В-третьих, после принятия Указа Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Указа Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000 г.. - № 20. - ст. 2112., региональная гражданская служба в основных чертах начала постепенно повторять структуру федеральной гражданской службы страны в целом.

2.3 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

Формирующаяся гражданская служба субъектов Федерации вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): по территориально-национальному принципу, по уровням власти и по ветвям власти. Соответственно этому можно предложить следующую классификацию:

1) по территориально-национальному принципу -- гражданские службы;

2) по уровням государственной власти (по вертикали) -- гражданские службы: региональные, районные;

3) по ветвям государственной власти (по горизонтали) -- гражданские службы: законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

По уровням государственной власти (по вертикали) в каждом субъекте Федерации пока что целесообразно различать региональную и районную гражданские службы. При этом нужно подчеркнуть, что структура районных аппаратов органов исполнительной власти, по мере формирования, почти один к одному повторяет основную структуру аппаратов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба/ В.Д. Граждан. - М.: Кнорус, 2007. - С. 78.

Если же брать внутреннее строение гражданской службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается по четырем ветвям власти и включает соответственно аппараты законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

В состав гражданской службы законодательной власти входят лишь гражданские службы законодательных органов субъектов Федерации. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелии, Саха (Якутии) и др.) имеют двухпалатную структуру, то и гражданские службы здесь также разделяются по этим палатам. Из-за низкого финансового обеспечения многих субъектов Федерации их законодательные органы формируются по смешанной системе: часть депутатов оплачивается государством, а другая -- ведет работу на общественных началах. В некоторых субъектах Федерации аппараты законодательных органов достаточно многочисленны и способны в должной мере обеспечить исполнение полномочий своими депутатами (Москва, Московская область, Татарстан, Башкортостан и др.). Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации / В.М. Ануфриев // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=84769..

Гражданская служба законодательных органов субъектов Федерации испытывает наибольшие трудности в своем становлении. Каждый уровень (федеральный, региональный, районный) и каждый законодательный орган здесь функционируют совершенно самостоятельно. Какое-либо служебное общение, а тем более обмен опытом между законодательными органами даже одного уровня до последнего времени практически отсутствовал. Поэтому и функции гражданской службы данной ветви государственной власти формируются в основном стихийно, методом проб и ошибок.

Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики (30-40 человек) и имеют обычно по четыре-пять отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный). Нуркин М.Г. Теоретико-правовые основы взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления / М.Г. Нуркин // Право и государство: теория и практика. - 2009. - № 8 (56). - С. 23.

К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации:

1) подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других депутатских мероприятий;

2) участие в разработке проектов нормативных актов и проверке исполнения принятых решений;

3) учет и систематизация правовых актов;

4) планирование работы;

5) анализ социально-экономического положения в регионе;

6) изучение общественного мнения;

7) документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства;

8) рассмотрение писем и обращений населения;

9) финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов;

10) обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Среди четырех ветвей региональной гражданской службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли Граждан В.Д. Государственная гражданская служба/ В.Д. Граждан. - М.: Кнорус, 2007. - С. 71..

Гражданская служба исполнительной власти включает:

1) гражданскую службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации;

2) гражданскую службу Правительства субъектов РФ;

3) гражданскую службу региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации;

4) гражданскую службу региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на региональном бюджете (культура, труд, архитектура и др.).

Гражданская служба судебной власти состоит из гражданской службы уставного (конституционного) суда субъекта Федерации и мировых судей. Судебная власть недостаточно эффективно взаимодействует с местным самоуправлением. Но Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» уже наметил основные положения концепции местной судебной власти Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997 г. - № 1. - ст. 1., что, несомненно, является позитивным моментом. Ведь местное самоуправление без местного суда обычно не функционирует.

На региональном уровне так же, как и на федеральном, имеются еще и иные (другие) органы власти, которые приобретают немаловажное значение. Гражданские службы региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на федеральном бюджете (военные комиссариаты, управления внутренних дел, управления здравоохранения и др.), а также гражданские службы региональных судов общей юрисдикции, гражданские службы региональных арбитражных судов и гражданские службы региональных прокуратур формально не входят в состав гражданских служб субъектов Федерации, но находятся на территории этих субъектов и обеспечивают решение многих их задач.

Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации строится на балансе двух начал -- унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высоко профессионального и энергичного государственного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации -- залог их компетентной и эффективной деятельности.

2.4 Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Федерации

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы субъектов Федерации показывает, с одной стороны тенденции демократизации и федерализации, а, с другой стороны, унитарного централизованного развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если политико-правовая система пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося пространства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические перспективы неопределенны и туманны.

Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере гражданской службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики.

Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое -- уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

К числу общих проблем относятся, во-первых, создание таких региональных гражданских служб, которые бы были совместимы между собой и с федеральной гражданской и муниципальной службами, а во-вторых, приведение отдельных положений регионального законодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как классификация государственных должностей, классные чины, присяга гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование органов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др. Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации / В.М. Ануфриев // http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=84769.

Если структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной исполнительной и судебной власти более или менее отработаны, то структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной законодательной власти все еще формируются. Здесь много организационных трудностей и неотрегламентированных ситуаций, у работающих в этих органах гражданских служащих по-прежнему не хватает профессиональных знаний и опыта, данная ветвь гражданской службы субъектов Федерации никем по существу не обобщается и никак не координируется. Усилия, которые предпринимаются в этом отношении работниками центрального аппарата Государственной Думы РФ, пока что явно не удовлетворяют реальные запросы.

В ряде субъектов Федерации, поскольку они приняли свои законы о государственной службе до принятия федерального закона в июле 1995 г., есть расхождения с федеральным законом и между собой в названии категорий государственных должностей. Например, в республике Башкортостан все государственные должности поделены на «конституционные» и «государственные», а в Республике Саха (Якутии) -- на «политические», «административные» и «вспомогательные». Саква Р. Российский федерализм на перепутье / Р. Савка // Сравнительное конституционное обозрение. - 2005, № 1. - С. 172.

Серьезным препятствием в оптимизации гражданской службы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ, который бы включал все уровни государственного управления снизу доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном и районом уровнях царят хаос и неразбериха. В результате во многих субъектах Федерации на каждом уровне государственного управления учреждаются свои пять групп должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие). Так обстоит дело в г. Москве, Омской и Томской областях, в республиках Башкортостан, Коми, Саха (Якутия), Татарстан и некоторых других. Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха пере мен уже наступила / М.В. Глигич-Золотарева // Государство и право. - 2006, № 10. - С. 16.

Во многих республиках сохраняются прежние пять классных чинов, в том числе главный государственный советник 1, 2 и 3 класса, но отсутствует секретарь государственной гражданской службы 1, 2, 3 класса. Другими словами, старые классные чины существенно расходятся с теми классными чинами, которые определены в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, установленный ст. 3 Закона «О системе государственной службы РФ», нарушается разными подходами к материальному обеспечению гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Хотя эта разница в настоящее время все еще достаточно ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина.

Значительная неопределенность сейчас происходит со служащими местных органов власти (муниципальными служащими), особенно в тех субъектах Федерации, где районы как муниципальные образования ликвидированы. Однако каких-либо экономических, да и надежных правовых оснований для местного самоуправления пока нет. Их следует выработать в ближайшие время, как об этом сказано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 40. - ст. 3822..

Районный уровень управления в какой-то мере остался в системе федерального государственного управления. Поэтому и вопрос с аппаратными работниками здесь решился сам собой -- все они стали территориальными служащими федеральных органов исполнительной власти. При этом государственного района как такового с определенной территорией и управляющим центром теперь уже нет.

Вся его территория поделена между муниципальными образованиями. Государственный район представлен соответствующими федеральными отраслевыми органами -- райфинотдел, райвоенкомат, райздрав, районо и пр. Нельзя не сказать и о том, что в результате введения в Москве нового административно-территориального деления в ней чрезвычайно затруднено создание органов местного самоуправления. Дело в том, что здесь двухуровневая система государственного управления (город -- район) заменена трехуровневой (город -- административный округ -- муниципальный район). Осипян Б.И. Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации / Б.И. Осипян // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № . - С. 29.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Москва и Санкт-Петербург получили право на создание «внутригородских территорий». Соответственно на всех уровнях идет формирование гражданской службы со своими структурными особенностями.

В особую проблему на региональном уровне выдвигается также вопрос об аппарате первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. Как отмечается в учебной литературе, большинство первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации предприняли шаги для того, чтобы освободиться от непосредственных исполнительских обязанностей. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба/ В.Д. Граждан. - М.: Кнорус, 2007. С. 115.

Практически любой аспект административной реформы в регионах нуждается в дальнейшей доработке. Для этого целесообразно создание реального механизма разграничения сфер компетенции Федерации и ее субъектов. Его, возможно, следует закрепить законодательно, а в составе федеральных органов власти образовать единый центральный орган, определяющий государственную административную политику и занятый нормативно-правовым регулированием. Такая роль могла бы быть отведена управлению РФ по вопросам государственной службы в Администрации Президента. Киселев С.Г. Государственная гражданская служба / С.Г. Кисилев - М.: Проспект, 2010 - С. 19.

Что касается специфических путей оптимизации гражданской службы отдельных субъектов Федерации, то здесь речь должна идти об учете и практическом использовании исторических, географических, этнических и других особенностей этих субъектов Федерации.

Например, численность и структура аппаратов органов государственной власти малонаселенных субъектов Федерации должны быть значительно меньше и проще, чем в густонаселенных и промышленно развитых регионах, имеющих по 5-10 млн населения. В свою очередь, в северных регионах, очевидно, размер материального вознаграждения гражданских служащих, длительность их отпусков и другие льготы должны быть больше, чем в других регионах. Соколов А.Н. Проблемы федеративного конституционализма в России / А.Н. Соколов // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 10. - С. 47.

Совершенствование гражданской службы субъектов Федерации -- процесс разносторонний. Он предполагает постоянное изучение и обмен опытом в этих вопросах между регионами, использование всего лучшего, что здесь удается сделать.

Таким образом, гражданская служба субъектов Федерации пока что еще недостаточно определилась как информационно (нормативно), так и организационно. В большинстве случаев она представляет собой простой или слегка модифицированный повтор ранее существовавших структур. При этом наблюдается большой разброс в названиях этих структур. Отсутствие единых методологических подходов к проектированию структур регионального управления создает определенные трудности при идентификации органов и должностей гражданской службы различных субъектов Федерации. Кроме того, это ведет к дублированию функций различными подразделениями и отдельными работниками, раздуванию штатной численности персонала.

Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации должна строиться на балансе двух начал -- унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое -- уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных (конкретных) субъектов Федерации и ее взаимодействия с муниципальной службой.

Заключение

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

В ходе нормативных преобразований для государственных служащих взамен квалификационных разрядов введены классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий).

В пункте 4 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

а) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

б) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

в) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

Таким образом, федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).

Российская Федерация не является исключением. Тем не менее за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов.

Важное значение в становлении государственной гражданской службы в субъектах РФ сыграло введение нормативного принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» и постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».