Государственная служба в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Государственная служба

в субъектах Российской Федерации

Дипломная работа

Тамбов, 2011 г.

Содержание

Введение

1. Характеристика системы государственной службы на современном этапе .

1.1 Государственная служба как социальный институт

1.2 Система и виды государственной службы

1.3 Реформирование государственной службы

1.4 Государственная должность: понятие и виды

2. Современная модель федерализма и государственная служба

2.1 Характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации

2.2 Сущность и особенности государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

2.3 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

2.4 Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Федерации

Заключение

Список использованных источников

государственная служба федерация гражданский

Введение

Актуальность темы дипломного исследования обусловлена рядом причин. Во-первых, возрастанием роли и значения государственной службы в субъектах Российской Федерации как элемента механизма государственной власти, обеспечивающего государственную политику и реализации законодательства. Выполнение неотъемлемых функций государственной службы делает ее деятельность универсальной и специфичной. Ее многоплановость проявляется в разнообразии социальных функций, выполняемых государственной службой в субъектах РФ. Подобная многофункциональность нуждается в четкой нормативной регуляции, что является непременным условием эффективной деятельности государственной службой в регионах. Во-вторых, необходимостью определения места и роли государственной службой в субъектах Российской Федерации в системе государственной власти в условиях конституирования государственной службой субъектов как особого вида публичной службы.

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы в субъектах Федерации показывает, с одной стороны тенденции демократизации и федерализации, а, с другой стороны, унитарного централизованного развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если политико-правовая система пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося пространства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические перспективы неопределенны и туманны.

Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере государственной службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики.

Пути оптимизации государственной службы в субъектах Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое -- уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

Объектом исследования является деятельность особого социального института - государственной службы как разновидности общественно-полезной деятельности, связанной с реализацией властных полномочий, функций и задач, возложенных государством на рассматриваемый институт.

Предмет исследования составляет совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе организации и осуществления деятельности государственной службой субъектов РФ. Они имеют сложный и комплексный характер, поскольку реализуют систему различных функций.

Цель настоящего исследования состоит в выявлении специфики и места государственной службы в субъектах Российской Федерации в системе публичного управления, современное состояние законодательства о государственной службе в регионах на основе анализа действующего российского законодательства и критического осмысления предмета исследования в научной литературе. Поставленная цель осуществляется посредством решения следующих задач:

- осуществить анализ государственной службы как социального института;

- определить систему и виды государственной службы;

- проанализировать реформирование государственной службы

- охарактеризовать понятие и привести классификацию государственных должностей;

- рассмотреть характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации;

- выявить сущность и особенности государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации;

- провести классификацию и выявить структуру региональной гражданской службы;

- провести анализ проблем государственной гражданской службы в субъектах Федерации.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы, такие как системный анализ, единство, исторического и логического, социологический, восхождение от абстрактного к конкретному, так и частнонаучные правовые методы исследования, как, например, сравнительно-правовой, технико-юридический метод, метод правового моделирования и т.д.

Нормативная база диссертационного исследования представлена международными актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, списка использованных источников и заключения.

1. Характеристика системы государственной службы на современном этапе

1.1 Государственная служба как социальный институт

Специфическими образованиями, обеспечивающими относительную устойчивость социальных связей и отношений в рамках социальной организации общества и государства, в частности, являются социальные институты. Они возникают и функционируют лишь на основе какой-либо социальной необходимости. Социальный институт обычно характеризуется как с внешней (материальной) стороны, так и с внутренней (идеологической). Для гражданской службы социальный институт -- это один из важнейших объектов анализа.

Учение о социальных институтах наряду с прочим отталкивается и от марксистской теории о социальной надстройке. В обществе имеется множество социальных институтов. Например, выделяют институт частной собственности, семьи, государства и др. Хропанюк В.Н. Теория государства и права / В.Н. Хропанюк. - М.: Омега-Л, 2008. - С. 71.. Значительную роль в системе государственного управления занимает социальный институт гражданской службы.

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему. Такого рода системы создается в обществе в форме институтов.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях:

1) его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции;

2) он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности;

3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Когда мы говорим, что государственная служба - это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; административные организации и учреждения, которыми они располагают и т. д.

Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» справедливо отмечают существенные развития. Если группа - это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация - это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; р о л ь - э т о модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт - это организационная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества. Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба / Ю.Н. Щербаков. - Ростов-н/д.: Феникс, 2007. - С. 89.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимают разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами - стандартизированные образцы поведения (на основе Конституции и других законов), а под системой связи - сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделяется на три вида:

1) военная, выполняющая функцию по обеспечению обороны и безопасности государства;

2) правоохранительная, осуществляющая функцию по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина;

3) гражданская, обеспечивающая исполнение полномочий государственных органов, то есть администрирование. Спектор А.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» / А.А. Спектор, Э.В. Туманов - М.: ЮрКомпани, 2009. - С. 17.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт государственной службы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные между государством и чиновником, а также публичные между чиновником и гражданином. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2008. - С. 22.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значения норм права. Образцом его поведения является субординация.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников.

Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом. Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, то есть связи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. Чернобель Т.Г. Институциональная детерминанта системы государственного управления / Т.Г. Чернобель // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 74.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах.

Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяют материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся:

- принципы государственной службы;

- статус государственного служащего;

- его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства;

- аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д.

Эти нормы регулируют организационно-структурный срез института государственной службы, направлены на стабилизацию, обеспечение его целостности. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д. Они регулируют функционирование этого института. Волкова В.В. Государственная служба / В.В. Волкова, А.А. Сапфирова. - М.: Юни-Дата, 2009. - С. 16.

Нормы представляют собой определенный стандарт, образец поведения должностных лиц, типичный для данного времени и данной административной среды ориентиром в выборе социально одобряемого поведения, средствами контроля за действиями чиновников. Они имеют общую цель - обеспечение организованности служебных и публичных отношений. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2008. - С. 105

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др. Рой О. Режим управленческого труда в контексте квалификационной оценки госслужащих / О. Рой // Государственная служба. - 2008. - № 1. - С. 16.

Процесс институционализации государственной службы довольно сложен. Длительное время вплоть до конца XX века государственная служба представляла собой традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы / Ю.Н. Старилов // Правоведение. 1997. - № 1. - С. 23. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы - предоставленные публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной службой. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, -- лишь средством достижения этого результата.

Современный институт государственной службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. В соответствии с законодательством каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван соблюдать общепринятые нормы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей).

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной специализации. Со временем служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой.

Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

1.2 Система и виды государственной службы

Служба -- вид социальной деятельности людей. В зависимости от форм собственности, на которой базируются органы, объединения, учреждения и организации, где люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками функций служба может быть государственной, муниципальной и в негосударственных объединениях.

В литературе встречается трактовка государственной службы трактуется в широком и узком смысле.

Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. См. например: Бахрах Д.Н. Государственная служба России / Д.Н. Бахрах. - М.: Проспект, 2009. - С. 6; Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы / Ю.Н. Старилов // Правоведение. 1997.  № 1. С. 18; Киселев С.Г. Государственная гражданская служба / С.Г. Кисилев - М.: Проспект, 2010 - С. 10.

В узком смысле под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. См. например: Бахрах Д.Н. Государственная служба России / Д.Н. Бахрах. - М.: Проспект, 2009. - С. 6; Киселев С.Г. Государственная гражданская служба / С.Г. Кисилев - М.: Проспект, 2010 - С. 13. Такое определение государственная служба несет в законодательстве. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 22. - ст. 2063.

Посредством государственной службы реализуются задачи и функции государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, т. е. лицами, замещающими ту или иную должность в государственном органе и обладающими властными полномочиями по отношению к неподчиненным им по службе гражданам и должностным лицам организаций, предприятий, учреждений.

Государственный служащий -- это лицо, занимающее должность за вознаграждение и осуществляющее различные должностные функции: управленческие (руководитель органа), правоохранительные, социально-культурные, обслуживающие и т. п. Беляев А. Порядок прохождения государственной службы / А. Беляев // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2009. - № 10. - С. 12.

Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.

Институт государственной службы лежит в плоскости норм нормы конституционного, административного, гражданского, финансового, муниципального и других отраслей права. Это определяет межотраслевой характер государственной службы. К специальному законодательству, регламентирующим государственную службу, относятся Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 22. - ст. 2063., Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004 г. - № 31. - ст. 3215., другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов, регулирующие вопросы государственной службы).

Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами на базе рамочного Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В юридической литературе отмечалось, что в основу деления государственной службы на виды могут быть положены принципы федерализма, разделения властей, а также специфика сфер и отраслей государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма и с учетом административно-территориального устройства государственная служба подразделяется на федеральную, находящуюся в ведении РФ, и службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба/ В.Д. Граждан. - М.: Кнорус, 2007. - С. 199.

Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба включает в себя три вида:

государственную гражданскую;

военную;

правоохранительную.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Федерации.

Государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации.

Федеральная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. «т»), законодательными и иными нормативными актами РФ на государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального собрания РФ, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством России. Кутафин О.Е. Российский конституционализм / О.Е. Кутафин. - М.: Норма, 2008 г. - С. 28.

Государственная служба в субъектах Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Например, ст. 72, п. «л» Конституции РФ закрепляет положение о том, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

Военная служба -- это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба -- вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляю щих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации относится к совместной компетенции РФ и ее субъектов, а ее организация службы -- в ведении субъекта РФ.

1.3 Реформирование государственной службы

Административная вертикаль власти, связанная с реформированием государственной службы, осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов. Гражданская служба РФ является важнейшим инструментом выстраивания административной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан. Ее обновление рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

Осуществление преобразований в сфере государственной (службы намечено осуществить в несколько этапов. Первый этап, который можно назвать подготовительным, начался с конца 1993 г. и завершился в середине 2003 г. В это время были приняты Указ Президента РФ «О федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993 г. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О федеральной государственной службе Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант-Плюс»., Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант-Плюс»., Указ Президента РФ «О концепции реформирования системы государственной службы РФ» от 15 августа 2001 г. Указ Президента Российской Федерации от 15 августа 2002 г. № 885 «О концепции реформирования системы государственной службы РФ» // СПС «Консультант-Плюс»., Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 33. ст. 3196., Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 22. - ст. 2063. Все эти законы и указы имели рамочный характер, намечали лишь возможные пути осуществления тех или иных институциональных структур. Этот этап характеризовался формированием научного подхода к осуществлению модернизации института государственной службы страны в целом и завершился разработкой и утверждением федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 годы)». Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г. - № 51. - ст. 5514.

Второй этап, начался с принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», который вступил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы -- гражданской службы. Для реального осуществления этого закона в течение 2004--2006 гг. было принято более 20 указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в которых апробировались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы функционирования данного вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав гражданских служащих. С целью продолжения этой деятельности в конце 2005 г. была подготовлена и принята другая федеральная программа, сформулированная в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006--2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006--2008 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г. - № 46. - ст. 4720.. Для ее поддержки Президент РФ принял Указ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437 Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г. - № 51. - ст. 5514..

В качестве целей реформирования государственной службы определены

1) кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства,

2) создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Как приоритетное направление в области нового государственного строительства реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В качестве координатора реализации мероприятий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами, была определена Администрация Президента РФ. На нее также возложен контроль исполнения мероприятий указанных двух федеральных программ. Непосредственно функции, связанные с реформированием государственной службы, осуществляет образованное в структуре Администрации Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. Одной из его задач является содействие Президенту РФ в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

Опыт реформирования государственной службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

Особое внимание уделяется содержанию программ реформирования гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендовано принять участие в реализации соответствующих мероприятий, а также разработать и утвердить программы реформирования своих гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федерации проводится достаточно планово, последовательно и в меру эффективно. Шкель Т. местные чиновники в общем строю / Т. Шкель // http://www.rg.ru/2006/11/06/chinovniki.html.

Реализация мероприятий региональных программ реформирования гражданской службы активизировала деятельность региональных и местных администраций по созданию технических условий для эффективного функционирования гражданской службы, по инвентаризации материально-технической базы, которая на протяжении последнего десятилетия практически не проводилась. Данный анализ потребовал улучшения использования материально-технических ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.

Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функ ционирования, некоторое количество поставленных задач так и не было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для их реализации. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффективной работы этих органов. Петров И. Служить людям / И. Петров // http://www.rg.ru/2009/03/11/medvedev.html.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

1.4 Государственная должность: понятие и виды

Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации устанавливают, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности государственной службы за денежное вознаграждение. Таким образом, статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена государством или государственным органом, и получение квалификационного разряда (специального ранга, классного чина, звания).

С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, т. е. от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах.

Необходимо разграничивать такие понятия, как «учреждение государственной должности» и «замещение государственной должности». Учреждение государственной должности -- это порядок установления государственной должности уполномоченным субъектом (государственным органом, должностным лицом) в структуре самого государственного органа Бахрах Д.Н. Государственная служба России / Д.Н. Бахрах. - М.: Проспект, 2009. - С. 107.. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ; должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Учрежденные государственные должности (или должности государственной службы) перечисляются в Реестре государственных должностей или в Реестре должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Замещение государственной должности -- это способ поступления гражданина на государственную службу (назначение, избрание, конкурс). Бородин С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/С. С. Бородин, С. С. Громыко; ГУАП. СПб., 2007. -- С. 62.

В действующем российском законодательстве о государственной службе государственная должность определяется как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Таким образом, законодательно закрепляются следующие составляющие этого понятия: 1) должность -- это структурная единица государственных органов;

2) она учреждается в установленном законодательством порядке;

3) устанавливает круг обязанностей, соответствующий полномочиям государственного органа;

4) включает денежное содержание и ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных обязанностей.

Закон определяет систему и модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая перечень и виды должностей государственной службы и характеризуя их. Из системы этих должностей исключаются государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и некоторых других лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Спектор А.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» / А.А. Спектор, Э.В. Туманов - М.: ЮрКомпани, 2009. - С. 25

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы могут учреждаться федеральными законами, законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 22. - ст. 2063.

Согласно нормативным положениям о видах государственной службы должности государственной службы можно разделить на следующие виды:

1) должности государственной гражданской службы:

а) должности федеральной государственной гражданской службы;

б) должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

2) воинские должности;

3) должности правоохранительной службы.

Предусматривается, что должности государственной службы различных видов могут учреждаться в федеральном государственном органе.

Квалификационные требования к должностям государственной службы устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает квалификационные требования к должностям гражданской службы (ст. 12). В их число входят: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ / И.Н. Барциц // Федерализм. - 2003, № 3. - С. 26.

Государственная должность устанавливает перечень функций и полномочий в части реализации компетенции государственного органа одним лицом. Государственные должности в государственных органах субъектов Федерации учреждаются законами и иными актами законодательства РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации.

Должности гражданской службы можно классифицировать по категориям и группам.

Категориями должностей гражданской службы являются:

1) руководители -- должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) -- должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты -- должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты -- должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Спектор А.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» / А.А. Спектор, Э.В. Туманов - М.: ЮрКомпани, 2009. - С. 32.

К группам должностей гражданской службы относятся:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники» (советники) подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» классифицируются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» законодатель разделяет на главную, ведущую, старшую и младшую должности гражданской службы. Беляев А. Порядок прохождения государственной службы / А. Беляев // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2009. - № 10. - С. 15.

Таким образом, в ходе нормативных преобразований для государственных служащих взамен квалификационных разрядов введены классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий). Осейчук В.И. О формировании нового механизма кадровой политики в системе государственной службы / В.И. Осейчук // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - С. 14.

В пункте 4 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

а) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

б) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

в) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» / под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. - Питер, 2007. - С. 26.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

2. Современная модель федерализма и государственная служба

2.1 Характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации

Происходящий процесс децентрализации государственного и хозяйственного управления, стали расширяться полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали протекает несколько хаотично и неорганизованно. Как известно в основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2008. - С. 107.. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще всего в двух видах -- федерации и конфедерации. Основное различие между ними заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией.

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались достаточно надежными и стабильными в своей деятельности. Межнациональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР, Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государство, пока не встречавшееся в истории, -- территориально-национальную федерацию Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. - М.: Норма, 2007. - С. 242.. Ее образуют 21 республика, 46 областей, 9 краев, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Как отмечается в научной литературе при создании межнациональной федерации в СССР для выделения союзных республик использовалось два критерия: численность коренной нации должна быть не менее 1 млн человек; территориальное расселение данного народа должно включать и внешнюю (по отношению к СССР) границу Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы / Ю.Н. Старилов // Правоведение. - 1997. - № 1. - С. 23..

Судя по всему, в нашу федерацию такие критерии не закладывались. Они отсутствуют в Конституции Российской Федерации и, очевидно, не закладываются в очередные законопроекты по национальным отношениям.

Как известно, в 1990-х гг. в стране чрезвычайно обострились межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся в процессе борьбы против бюрократического аппарата советских союзных структур, втянули в свою орбиту и внутрироссийские национальные образования. Некоторые из них, например Чечня, встали на путь полной суверенизации, заявляли даже о намерении выйти из состава Российской Федерации. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции все еще исповедовали советские командно-директивные методы руководства.

Для того чтобы Российская Федерация выжила, необходима государственная властная вертикаль. Залесский В. Как закалялась власть / В. Залесский // http://newtimes.ru/articles/detail/4357?sphrase_id=207651. Несомненно, в основном такая вертикаль в современных условиях может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда местные органы будут подчиняться региональным, а региональные -- федеральным. В ином случае законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для местных органов.

Многие субъекты Федерации за истекшие десятилетия привыкли обходиться без федеральной власти. Они осуществляют властные полномочия без должной опоры на Конституцию РФ и федеральное законодательство.

В результате социальных условий (экономическая дифференциация в регионах, террористические акты) целенаправленна проводилась политика по централизации государственной власти. Вместо института общих выборов в субъектах РФ глав исполнительной власти он предложил институт их региональных парламентских выборов по рекомендации Президента РФ.

Необходимый закон по данному вопросу «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999 г. - № 42. - ст. 5005. и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 24. - ст. 2253. был принят 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ.

Несмотря на то, что в настоящее время центральная власть достаточно укрепилась в политико-правовой системе, а регионы - наоборот. Важное значение также сыграло введение нормативного принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в цитировавшихся выше Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г. - № 27. - ст. 2730. и постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005 г.. - № 50. - ст. 5315.