Институт главы государства в системе разделения властей

Во всех трех вариантах выборов президента парламентарной республики глава государства получает мандат от парламента, его власть производна и он не может самостоятельно противопоставить себя общенациональному представительному учреждению. Избранный таким путем президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны. Предоставление делегатам областей в Италии или делегатам субъектов федерации в Индии права принимать участие в выборах Президента не меняет парламентского характера этих выборов, ибо названное представительство является всего лишь данью принципу областной автономии в первом случае, а во втором - такой же данью принципу федерализма.

Анализируя существующие в настоящее время системы избрания главы государства, можно обнаружить следующую закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем значительнее роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентарных республиках, где президент избирается общенациональным представительным учреждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентарных республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру, примером чему могут служить некоторые президенты Финляндии. Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра, т.е. парламентарная система избрания президента является одной из важнейших гарантий против узурпации им полномочий правительства.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о компетенции главы государства вне зависимости от различий в правовом положении глав монархий и республик.

Главы государств в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности.

В сфере исполнительной власти полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Правда, в некоторых парламентарных республиках главе государства предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии.

Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Так в итальянской Конституции Ст. 92 Конституции Италии. закреплено, что президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров. Еще категоричнее говорится об этом в Конституции Дании: «Король назначает и отправляет в отставку Премьер-министра и других министров. Он решает вопросы об общем числе министров и распределении функций правления между ними» Ст. 14 Конституции Дании.. Конституция Королевства Нидерландов 1984 г. гласит, что премьер-министр и другие министры назначаются и освобождаются от должности по указу Короля Ст. 43 Конституции Королевства Нидерландов..

Право назначения главой государства гражданских и военных чиновников также лишено реального содержания, т.к. все это делается правительством, хотя и от имени главы государства.

Полномочия главы государства как верховного главнокомандующего практически представляют собой почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства.

Глава государства имеет право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов.

Важное место в полномочиях главы государства занимает право объявления чрезвычайного положения на территории всей страны или части ее См. к примеру ст. 16 Конституции Франции; ст. 352 Конституции Индии..

В сфере законодательной власти полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент.

Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента (президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают). В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы.

Конституционное право конкретных стран по-разному определяет формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями; в президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента.

В законодательной практике Соединенных Штатов применяется три вида президентских посланий - послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для Конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.

Конституционная теория в ряде государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является тот факт, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето - влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.

Конституционное право знает три вида вето.

Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето - институт чисто феодальный, т.к. это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монарх Великобритании и генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество, возглавляемое Великобританией. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же пребывает в состоянии длительного летаргического сна.

Относительное, или отлагательное, вето представляет собой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется на подпись главе государства, который может подписать его (санкционировать) или отказать в санкции, т.е. наложить вето. Иногда срок рассмотрения законопроекта строго ограничен. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может занять одну из двух позиций:

1) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция);

2) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов.

Отлагательное вето в руках президента президентской республики - мощное действенное орудие, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: учеб. пос. для студентов вузов // М.: Аспект Пресс, 2004. С.325..

Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это немощное полномочие, бессильное орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства. Так, Президент Индии может наложить вето на любой нефинансовый билль, принятый Парламентом, но применил он это право всего несколько раз, причем поводом для опротестования законопроектов послужили чисто технические причины. То же самое можно сказать о применении права вето президентами Италии, ФРГ и других парламентарных государств.

Таким образом, право вето приобретает реальную силу только в руках президента президентской республики, т.е. в руках премьера, являющегося одновременно главой государства.

Выборочное вето. Обычно глава государства может одобрить или опротестовать весь законопроект целиком, а не отдельные статьи его. Это создает массу неудобств, т.к. порой президенту или монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за отдельных статей. Короче говоря, вето - оружие негибкое, так сказать, стратегическое. Этим иногда пользуются парламенты, включая в крайне необходимые правительству законопроекты статьи, которые, будь они сформулированы в виде отдельного билля, были бы заведомо отвергнуты президентом. Предоставление главе государства права опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом, т.е. права выборочного вето, делает вето более действенным. Выборочное вето - явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности.

Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в Конституции Французской Республики, в которой предписывается, что президент Республики промульгирует законы в течение 15 дней, следующих после передачи Правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от Парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано.

В некоторых странах к полномочиям главы государства в законодательной области относится также право назначать членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.

Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется ряд частностей и деталей чисто национального характера.

Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних отношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика в этом отношении обычно не делает различий между монархом и президентом. Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее, и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств.

Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями. Главе государства предоставлено право проведения международных переговоров; он заключает международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.

Конституции некоторых стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. Ни то ни другое не имеет, впрочем, существенного значения, т.к. это полномочие на практике целиком перешло к правительствам.

В сфере судебной власти глава государства обычно имеет право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: учеб. пос. для студентов вузов // М.: Аспект Пресс, 2004. С.325..

Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т.д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Конституция Бельгии содержит следующее положение, что никакой акт Короля не может иметь силы, если он не контрасигнован министром, который тем самым несет за него ответственность Ст. 106 Конституции Бельгии., а вот в Конституции Италии говорится, что никакой акт Президента Республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрасигнуются также Председателем Совета министров Ст. 89 Конституции Италии. и в конституциях ряда других стран.

Институт контрасигнатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства: полномочия его обширны, иногда огромны, но он их не осуществляет. Здесь мы сталкиваемся с одной из юридических фикций, которыми так богато конституционное право.

Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, т.к. иногда между тем, что записано в конституции, и действительностью дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически, будучи лишен реальных возможностей воздействия на государственную политику, он бывает низведен до положения некоего символа. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран.

В целом ряде стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства. В таких странах, как Великобритания, никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее, в новейшей истории подобные случаи имели место.

В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса, возможно использование таких полномочий главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства.

Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить возможность действовать самостоятельно.

В Италии реальная роль Президента возрастала по мере усложнения партийного состава Правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью.

В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства - конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента и даже монарха. Иногда президентов свергают силой. Этот способ - пронунциаменто - широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Кроме того, конституции многих государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична в этом плане процедура импичмента Импичмент появился в Англии в конце XIV в. и применялся для осуждения высших должностных лиц Короны. Обвинение предъявляла Палата общин, а судили лорды., установленная американской Конституцией. Согласно Конституции Франции 1958 г. Президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами Парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд.

Аналогичную процедуру устанавливает и Конституция Италии 1947 г.

Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки.

государство конституционный правовой глава

Глава III. Институт главы государства в Российской Федерации

3.1 Становление института главы государства в РФ

На сегодняшний день институт главы государства у большинства из нас ассоциируется с президентом, но на самом деле институт главы государства в нашей стране, в отличие от института президентства имеет достаточно длинную «жизнь».

В нашей стране государственный институт, выражающий волю верховного правителя, как бы он ни именовался (Император, Государственный секретарь, Президент), имеет одну и ту же суть - самодержавие. А самодержавие в России имеет богатейшую историю. Как известно, до февраля 1917 г. Россия представляла собой абсолютную монархию, получившую свое окончательное оформление в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такой форме правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнота власти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен, никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась в законодательстве. Так, в толковании к 20-му артикулу Воинского устава 1716 г. и в Морском уставе 1720 г. провозглашалось: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять» Воинские артикулы Петра I // М., 1950. С. 25..

Вместе с тем следует отметить, что в дореволюционной России все-таки выдвигались идеи и предлагались конституционные проекты, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России, а часть из них даже нашла свое воплощение на практике в условиях современности.

Так, процедура введения поста Президента предусматривалась в документах комиссии по подготовке проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством профессора Н.И. Лазаревского, после падения самодержавия в России в 1917 г. в частности, в них устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления основных законов возлагается на временного Президента. Он избирается Учредительным собранием и осуществляет свои полномочия под его надзором и при содействии Совета Министров. Вместе с тем каких-либо действенных контрольных, надзорных мер за Президентом не устанавливалось. Президент давал письменные и устные объяснения Учредительному собранию. Непосредственная же ответственность перед Учредительным собранием ложилась не на Президента, а на Председателя Совета Министров и отдельных министров.

В научной литературе потом не раз отмечалось, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и даже установлению диктатуры Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве // М., 1998. С. 59..

Революционные события февраля - октября 1917 г. вынесли на политическую арену России новые идеи и подходы к вопросам государственного строительства. Последний русский монарх - Николай II дал согласие на издание Манифеста «Об отречении Государя Императора Николая II от престола Российского и о сложении с себя верховной власти» Российское законодательство X - XX веков / Отв. ред. О.И. Чистяков. Т. 9. М., 1994. С. 121 - 122.. В соответствии с ним Император отрекался от престола в пользу своего сына при регентстве своего брата Михаила Романова. Но Михаил не принял престол, и 3 марта 1917 г. появился документ «Об отказе Великого князя Михаила Александровича от восприятия верховной власти впредь до установления Учредительным собранием образа правления и новых основных законов Государства Российского» Там же. С. 127 - 128..

В Конституции РСФСР 1918 г. было подтверждено, что Россия переходит к республиканской форме правления, однако речь шла уже о новой ее разновидности - Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам Первая советская Конституция (Конституция РСФСР 1918 года) / Под ред. А.Я. Вышинского. М., 1938. С. 427 - 435.. В.И. Ленин возвещал: «Не парламентская республика - возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад - а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 31 // М., 1979. С. 115..

Переход к республиканской форме правления не повлек за собой автоматического признания в отечественной практике института президентства. На протяжении советского периода развития ни в РСФСР, ни в СССР (в состав которого Россия входила в качестве союзной республики с 30 декабря 1922 г. по 8 декабря 1991 г.) должность президента не учреждалась, хотя вопросы об этом поднимались. Причина заключалась в том, что согласно классическим мировым моделям институт президентства неразрывно связан с разделением властей.

Вопрос о введении поста Президента в СССР обсуждался в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г., однако должность президента тогда не была учреждена. Так, в своем докладе по проекту Конституции И.В. Сталин, бывший тогда Секретарем ЦК ВКП(б) и сосредоточивший в своих руках всю реальную власть, сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением и могущего противопоставлять себя Верховному Совету» Сталин И.В. Вопросы ленинизма // М., 1939. С. 531.. Он высказывался за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета СССР. Именно такое решение, по мнению И.В. Сталина, гарантирует страну от "нежелательных случайностей. С этих слов в советской юридической литературе Президиум Верховного Совета и стал довольно-таки часто именоваться коллегиальным президентом. Высказывались и более четкие суждения. Так, например, И.П. Трайнин характеризовал Президиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельность определял как президентскую. Но в целом, конечно, все такие высказывания И.В. Сталина и некоторых других политических лидеров очень сильно способствовали формированию предубеждения, будто президентское правление вообще недемократично и поэтому неприемлемо для нас Лазарев Б.М. Президент СССР // Советское государство и право. 1990. № 7. С. 4..

В 1962 г. была создана комиссия для подготовки новой Конституции СССР. В ходе работы над ее проектом Н.С. Хрущев, сменивший И.В. Сталина на посту Секретаря ЦК КПСС, предложил учредить пост Президента. Была даже подготовлена соответствующая глава проекта Конституции. Однако после его ухода в отставку работа комиссии была прервана.

Самые же первые реальные шаги по учреждению должности президента в отечественной практике были сделаны вскоре после прихода к власти М.С. Горбачева. Обращение к идее введения поста Президента в СССР прежде всего было продиктовано драматическими событиями того периода, кризисом советского федерализма, проявившимся после объявления курса на его обновление в СССР. Республики в составе СССР стали издавать нормативные акты, существенно противоречившие Конституции СССР, а в ряде из них в том или ином объеме стала, по сути, проводиться политика, направленная на выход из государственно-правового пространства СССР. На территории СССР возникли волнения и конфликты на национальной почве, повлекшие человеческие жертвы. А.А. Мишин отмечал, что реакция органов власти СССР в связи с чрезвычайными ситуациями, противозаконными действиями, вспышками экстремизма на национальной почве далеко не всегда была своевременной и адекватной. Верховный Совет СССР был просто не в состоянии принимать оперативные решения Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы // М., 2005. С. 50..

Обсуждение всякой чрезвычайной ситуации нередко превращалось в митинги, борьбу интересов, демонстрацию политических амбиций. Поэтому возникла потребность прежде всего в эффективной исполнительной власти, способной принимать в чрезвычайных обстоятельствах компетентные и оперативные решения.

На III Съезде народных депутатов СССР после оживленных прений и политических конфронтации 14 марта 1990 г. был принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.. Учреждалась должность не только Президента, но и Вице-президента СССР, избираемого одновременно с ним. В Конституцию СССР 1977 г. была введена глава «Президент СССР» Глава 15.1 Конституции СССР 1977 г.. Президент СССР объявлялся главой государства и должен был избираться гражданами СССР на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Однако в Законе оговаривалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов СССР. На этот пост был избран М.С. Горбачев, который являлся тогда и Генеральным секретарем ЦК КПСС. Став Президентом, М.С. Горбачев сохранил за собой и эту высокую партийную должность.

Учреждение поста Президента СССР отличалось особым радикализмом и имело далеко идущие последствия. В сущности, введение института президентства в стране влекло за собой изменение формы правления, переход от республики Советов к президентской республике. Таковой была и официальная оценка, данная этому факту Съездом: «Мы решаем вопрос не просто о посте Президента, мы решаем вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решаем вопрос политической системы нашего общества» Внеочередной III Съезд народных депутатов СССР. 12 марта 1990 г. // Бюллетень Верховного Совета СССР. № 1. С. 41..

Соответствующие процессы протекали и в РСФСР. В этот период модель института президентства в России находилась в динамике. Полной ясности в вопросе о том, что должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста не было. Очевидно было лишь одно, что президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике в то время - как высшее должностное лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о представительстве и защите его интересов Авакьян С.А. Конституционное право России // М., 2007. С. 284..

Многими отмечалось, что в результате политику самой крупной по территории и численности населения республики, входящей в состав СССР, будет определять не высший представительный орган, а один человек и что предполагаемое учреждение поста Президента России будет способствовать не укреплению СССР, а его разрушению Окуньков Л.А. Президент в системе государственной власти в России. Становление института президентства в России. http://www.rustrana.ru/article.php?nid=33182..

Институт главы государства в Российской истории прошел большой и длительный период с Ивана Грозного, как царя Всея Руси, до Бориса Ельцина, как президента Российской Федерации. Не спроста в начале данного параграфа было отмечено, что Понятие «Глава государства» широкое, в которое можно включить и царя, императора первого президента СССР и первого президента РФ. В истории России во главе государства стояли как монарх, так и коллегиальный глава государства, и то, что во главе РФ сегодня стоит президент, который не зависит ни от одной ветви власти и подотчетен населению, которое его избирало, говорит о начале становления гражданского общества на территории нашей страны.

3.2 Конституционно-правовой статус института главы государства в РФ

Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет Конституция РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Конституция России Ч.1 ст. 80 Конституции Российской Федерации. устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что «в конституционном праве понятие «глава государства» точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях» Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика // М., 1996. С. 37..

Прежде всего, Конституция закрепляет, что Президент является гарантом Конституции Ч.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации.. Конституция, «определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания» Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 129.. Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.

Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации // М., 2002. С. 451.. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.

Далее действующая Конституция отводит главе государства особую роль и в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция России закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью Ст.2 конституции Российской Федерации.. Это расставляет приоритеты и указывает на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, «издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства».

Кроме того, Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Ч.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации.. Особое положение главы государства здесь видится, прежде всего, в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.

И наконец, именно Президенту отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления этой функции является закрепленное за Президентом Конституцией право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. «Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда». Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему праву обращаться в Конституционный Суд Ч.2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоровЯкубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве // "Конституционное и муниципальное право". 2009. № 7. .

В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти следует упомянуть и о том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2004 года), гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года № 13-П Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.

Конституция России также предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти).

Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию «не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это, прежде всего, означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ» Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 565..

Весьма ярко особенности российской модели института президентства проявляются и на примере президентских полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. На этом, пожалуй, стоит остановиться более подробно. Начать же хотелось бы с полномочий Президента в сфере законодательной власти, а точнее, с его полномочий по отношению к парламенту - Федеральному Собранию, которые все-таки являются здесь основополагающими.

На Президента РФ Конституцией возложен целый ряд полномочий, связанных с деятельностью нижней палаты парламента - Государственной Думы. Так согласно Конституции Президент назначает выборы в Государственную Думу в связи с истечением срока ее полномочий, установленного Конституцией, или в связи с ее роспуском П. «а» ст. 84 Конституции Российской Федерации.. Непосредственно же порядок выборов регулируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации // 2002. № 51. Ст. 4982..

Конституция предусматривает право Президента на роспуск нижней палаты парламента П. «б» ст. 84 Конституции Российской Федерации.. Государственная Дума может быть распущена: 1) в случае трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом Ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации.; 2) в случае выражения ею повторно в течение трех месяцев недоверия Правительству Ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации..

Перечень оснований роспуска Государственной Думы является исчерпывающим и не может быть расширен - таким образом предупреждается произвол Президента и исполнительной власти и их бесконтрольные действия в отсутствие законодательного органа. Однако О.О. Миронов полагает, что этого, видимо, недостаточно и процедуру роспуска нижней палаты парламента целесообразно сделать более сложной. «Может быть, ее следовало бы связать с новыми выборами Президента. Если досрочно распускается Государственная Дума, то Совет Федерации одновременно назначает и новые президентские выборы» Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Правовой статус Президента Российской Федерации // М., 1997. С. 96..

Говоря о полномочиях Президента в отношении законодательной власти, следует обязательно упомянуть о праве законодательной инициативы П. «г» ст. 84 Конституции Российской Федерации., праве подписывать и обнародовать законы П. «д» ст. 84 Конституции Российской Федерации., праве отлагательного вето в отношении федеральных законов Ч. 3 ст. 107 конституции Российской Федерации. и праве вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст. 134).

Что же касается права законодательной инициативы, то, как указывает, например, М.А. Краснов, оно "является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность" Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1997. С. 385.. В то же время многие ученые-юристы весьма негативно относятся к наделению Президента правом инициировать принятие законов Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России // М., 1999. С. 279..

Другим, но не менее важным комплексом президентских полномочий являются полномочия в сфере судебной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года в формировании высших судебных органов участвует лишь верхняя палата парламента - Совет Федерации и Президент. К главе государства перешли также значительные полномочия по формированию и иных федеральных судов. Как известно, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации..

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора.

В правовой литературе к президентским полномочиям в области судебной власти нередко относят еще и право помилования, закрепленное за Президентом Конституцией РФ. Данное право традиционно относится к полномочиям главы государства. В самом общем виде помилование представляет собой отмену (или смягчение) уголовного наказания лицу, осужденному за совершение преступления (обычно тяжкого). Акт помилования не является нормативным и носит индивидуальный характер. В 1996 году был принят Уголовный кодекс РФ, и институт помилования, наконец, получил нормативную конкретизацию. Согласно УК РФ Ч. 2 ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации., лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость. В соответствии с Указом Президента от 28 декабря 2001 года № 1500 в каждом субъекте Российской Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования. Этим же Указом была упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ. Вышеназванный Указ также утвердил Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, предусматривающее многоступенчатую процедуру рассмотрения ходатайств о помиловании.

Отдельно и особо следует остановиться на полномочиях Президента в сфере исполнительной власти. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по реализации наиболее важных и сложных задач, стоящих перед государством. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание главы государства к вопросам их организации и деятельности, обширные президентские полномочия по отношению к ним.

Конституция РФ 1993 года не закрепляет за Президентом статуса главы исполнительной власти, de jure он - глава государства, что, как уже отмечалось выше, вытекает из конституции России Ч. 1 ст. 80 Конституции российской Федерации.. Исполнительную власть, согласно статье 110, осуществляет Правительство РФ, которым руководит Председатель Правительства. Но анализ конституционных положений позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает весьма широким кругом полномочий, а Правительство попросту находится в зависимом от него положении. На это обращают внимание очень многие ученые-юристы Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. И.Г. Шаблинского. М., 1997. С. 31 - 32. Кроме того, стоит обратить внимание, что применительно к самому Правительству в Конституции используется глагол «осуществляет», но не «возглавляет» исполнительную власть.

Очень многие статьи Конституции указывают на то, что de facto именно Президент является главой исполнительной власти. Так, к примеру, Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы П. «а» ст. 83 и ч.1 ст. 111 Конституции Российской Федерации.. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Президент России по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров П. «д» ст. 83 и ч.2 ст. 112 Конституции Российской Федерации.. Эта процедура не регулируется ни одним нормативным актом и, кроме того, по мнению отдельных ученых-юристов, носит чисто номинальный характер Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.. На деле Президент, как правило, сам решает, кто будет входить в состав Правительства.

Помимо этого, Президент также наделен правом принимать решение о коллективной отставке Правительства. Решить это глава государства может единолично, без консультаций с кем-либо. В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до формирования нового состава.

Подчиненный характер Правительства по отношению к главе государства проявляется также в том, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. И именно Председатель Правительства временно выполняет обязанности главы государства, когда тот не в состоянии их осуществлять.

В Указе Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» конкретно определены такие органы: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ.

Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качестве главы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, но при этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них и (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качестве фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.

Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функций главы государства и фактического руководителя Правительства Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации // М., 1996. С. 137. Но не стоит забывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что "концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере, в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах».

3.3 Институт главы государства в Республике Дагестан

Наша республика является неотъемлемой частью России, хотя и проходит путь развития, который отличен от российского. Институт главы Дагестана берет начало своего развития с 13 мая 1991 года. До этого периода не было четкого понятия глава республики. Из истории Дагестана мы знаем, что в разное время нашу республику возглавляли и представители царской власти, и имамы, но данный институт нельзя рассматривать как институт главы государства.

В процессе становления и развития института президентства в республиках в составе России можно выделить три этапа.

Первый этап (1991 г. -12.12.1993 г.) - этап возникновения института президентов республик в составе России. Обозначенный этап характеризуется отсутствием федерального законодательства, устанавливающего общие принципы организации системы органов государственной власти. При определении правового статуса президентов республики в составе России самостоятельно регулировали вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что привело к существенным различиям в статусе их глав.

Второй этап (12.12.1993 г. -18.10.1999 г.) начался со дня принятия на референдуме 12.12.1993 г. Конституции РФ. В ней конституционно был признан принцип самостоятельного образования субъектами РФ органов государственной власти на своей территории (ст. 11, 77), а республики в составе РФ были признаны государствами (ч. 2 ст. 5). В ст. 77 Конституции РФ закреплено положение о том, что система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Третий этап (18.10.1999 г. - по настоящее время) начался с момента вступления в силу Федерального закона от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Нормами указанного закона были установлены общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и определен двухлетний срок на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с ним.

Можно выделить следующие ключевые моменты становления института президентства в Дагестане:

1) издание Указа Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" СЗ РФ. 15.05.2000 г. № 20. Ст. 2112., согласно которому Полномочные представители Президента РФ в федеральном округе были наделены в отношении президентов республик в составе РФ определенными правами, такими, как право принимать участие в их работе, запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы и др.;

2) принятие Федерального закона от 29.07.2000 г. №106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" СЗ РФ. 31.07.2000 г. № 31. Ст. 3205., нормы которого позволили Президенту РФ отрешать президентов республик в составе России от должности;

3) принятие Федерального закона от 5.08.2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" СЗ РФ. 07.08.2000 г. № 32. Ст. 3336., согласно которому президенты республик в составе РФ перестали быть членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ по должности и, соответственно, перестали обладать установленной нормами Федерального закона от 8.05.1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" СЗ РФ. 09.05.1994 г. № 2. Ст. 74. неприкосновенностью;

4) издание Указа Президента РФ от 1.09.2000 г. № 1602 "О Государственном совете Российской Федерации", согласно нормам которого президенты республик в составе РФ являются членами Государственного совета по должности;