Государственная служба как социальный институт

В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави-тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата национальной законодательной власти); федеральные административные суды обладают силой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право-нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.

Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико-британия, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. Например, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалуется, что его гражданские права были нарушены, должно быть проведено расследование - обычно отделом гражданских прав при Департаменте юстиции - прежде чем могут быть предприняты какие-нибудь действия. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязнении воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное исследование национальных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различные исследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиков на рынке - независимо от того, поступали жалобы или нет - пока не убедится, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Тогда организации, такие, как, например. Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественных интересов и посягательством на личность достаточно тонкая и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Конгресс в США может решить, что небезопасные угольные шахты должны быть закрыты, только после того, как горные эксперты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горнадзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор). Многие законы также требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают техническую помощь специалистов. Это сегодня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Ярким историческим примером может быть затяжной конфликт министра обороны в администрации Дж. Кеннеди, Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. Подобным же образом президент Трумэн долгое время находился под интенсивным давлением со стороны экспертов Государственного Департамента по вопросу о признании Израиля как независимого государства.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это - неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенно Государственного Совета), и профессиональные исполнители, таким образом, имеют возможность формировать политику. Бюрократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.

Когда закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, если этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Однако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очищены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально, и каждая вызывает определенные экологические, экономические и политические проблемы. За решение, как достичь главной цели, становится ответственным данный комитет. Таким образом, в том случае, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать законы для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся к дискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба за то, чтобы заставить производителя сигарет в США помещать преду-предительные надписи относительно разрушения здоровья на коробках с сигаретами и включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоохранения) о том, что сильное курение увеличивает опасность заболевания раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на Конгресс усилилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали печатать предо-стережение об опасности на всех упаковках.

Однако Комиссия продолжила свою борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фридшлер, на основании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного проти-востояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью. Если бы решение относительно сигарет и здоровья было принято только Конгрессом, разумно предположить, что производители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могуч влиять и даже определять общественную политику» Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996. - С. 105..

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX века стала огромной властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», созданной когда-то Вебером. Этот феномен требует постоянного серьезного теоретического и практического научного изучения, поскольку как и все социально-политические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

Более того, государственно-административная деятельность - уникальный эле-мент в социально-политической системе, потому что характер этой деятельности оп-ределяется системой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить систему. Однако государственно-административная деятельность - это средство для достижения цели, а не сама цель. Это значит, что административные возможности должны оцениваться адекватно национальным целям, с учетом исторического прошлого, культурных особенностей и различных факторов окружения.

Соответственно системы государственно-административной деятельности в раз-личных странах обязательно отличаются и будут отличаться одна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Вообще сомнительно, что воз-можно создать общую модель государственно-административного управления, кото-рая была бы подходящей для всех развитых стран. Следовательно, и о содержании понятий «административно-государственное управление» и «государственное админи-стрирование» можно говорить с известной долей условности, имея в виду только наиболее общие, универсальные характеристики. Всегда необходимо помнить о разнообразии систем и положений в государственно-административной деятельности и об ограниченности моделей, когда их применяют в реальных ситуациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе развития законодательства о государственной службе будет усиливаться тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы Рос-сии может привести к тому, что в ближайшем будущем появится новая от-расль - служебное право со своим предметом правового регулирования. С практи-ческой точки зрения итогом реформирования государственной службы станет вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы. Вместе с тем в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутригосударственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законо-дательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудо-вого права перестанут играть существенную роль или вообще исчезнут из общего регулирования государственной службы.

Понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направле-ний их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулиро-вание добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые даже утвер-ждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хоро-шая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнооб-разных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессио-нальный уровень стали сегодня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства - в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безо-пасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чи-новничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и буду-щее всего государства.

Государственная служба - важнейший инструмент государ-ства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, уком-плектована специалистами высшей квалификации.

Список использованных источников

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Норма, Инфра-М, 2000.

2. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы. // Государство и право. - №12. - 1996.

3. Бребан Г. Французское административное право. - М., 1988.

4. Василенко Н. А. Административно-государственное управление как наука. // Социологические исследования. - №4. - 1994.

5. Государственная служба (комплексный подход): учебное пособие. - М.: «Дело», 1999.

6. Гражданское общество. М., 1993.

7. Ежегодник 1997 г.: Государственная служба России. Научные труды РАГС. - М., 1997.

8. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ». - М., 1998.

9. Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993.

10. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. - Ростов-на-Дону, 1998.

11. Магомедов К.О. Регулятивные механизмы воздействия гражданского общества на государственную службу. - М., 1998.

12. Митрофанов М. В. Служащие международных организаций. - М , 1982.

13. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Юристь, 1996.

14. Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе. - М., 1999.

15. Романов В.Л. Социальный вектор государственной службы. - М., 1997.

16. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996.

17. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» 1995 г.

18. Яницкий О.Н. Альтернативная социология. // Социологические исследования. - №1. - 1994.