Государственная служба- это важный политический инструмент реализации государственной власти и функционирования государства в целом. Как наиболее квалифицированная и компетентная часть аппарата государственной власти, государственная служба обеспечивает составление прогноза о возможных путях развития общества, сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации.

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики.

Во-первых, институт государственной службы - это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление, т.е. речь идет о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д.

Во-вторых, несмотря на то, что значение любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт - относительно обособленная часть государственной структуры, которая обладает определенной «автономией».

В-третьих, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [15, c.97-99].

Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы в системе государственного управления следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. С. Нечипоренко и В. П. Мельников считают, что в широком значении слова «государственное управление - это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственные органы, сущность действий которых заключаются в осуществлении преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком смысле слова - осуществление управленческих идей, воплощенных в постановлениях, указах, законах и других нормативных правовых актах органов государственной власти. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления» [16, c.191-192].

Таким образом, если для высших органов государственной власти государственное управление - это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Именно институт государственной службы во многом способствует реализации воли государства, оказании определяющего воздействия на деятельность и поведение людей с помощью убеждения, регламентации и санкций.

В теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся направлений развития института государственной службы. Ведущими среди них являются английская, немецкая и американская. Рассмотрим отдельно основные аспекты развития государственной службы в США, Германии и Великобритании.

В Германии понятие «государственная служба» после Первой мировой войны было вытеснено наименованием «публичная служба». Под «публичной службой» понимается деятельность в целях выполнения общественных задач государственного управления, реализуемая определенным кругом лиц, для которых выполнение публичных дел является основой их профессиональной деятельности.

Публичная служба в Германии включает в себя три категории лиц: чиновников, рабочих и служащих. Основным критерием их разделения выступает форма назначения. Например, для чиновника в особом порядке компетентными властями издается акт назначения, для рабочего и служащего соответствующими сторонами заключается договор о поступлении на государственную службу. Чиновники в Германии относятся к группе особо доверенных лиц, которые специально наделены функциями управления, политическим статусом [17, c.27].

Одной из особенностей службы в современной Германии является тесное взаимопроникновение административной и политической сфер, что находит свое отражение в законе о государственной службе. Так, согласно законодательству чиновник имеет право как в участии в деятельности политических партий, так и в достижении парламентской карьеры. В Германии в отличие от многих стран, таких как США, Великобритания, Франция, карьера государственного служащего не является альтернативной политической карьере. Напротив, карьера служащего является предпосылкой для успешной политической деятельности.

Федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 года является основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников в Германии. Согласно этому Закону к гражданским служащим можно отнести: чиновников государственного аппарата, военнослужащих, судей, почтовых служащих, сотрудников железнодорожной службы, государственных банков, преподавателей школ и высших учебных заведений. Функционирующий в стране табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Материальное содержание служащих состоит из основного оклада, надбавки за выслугу лет, за звание, территориальной надбавки, надбавки на детей. Структура, динамика и размер выплат чиновникам определяются специальным законом об оплате [18, c.130].

По германской доктрине, государственный служащий рассматривается как слуга и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система обучения чиновников, их подготовки дальнейшего продвижения по службе. В соответствии с п.2 ст.33 Конституции Германии «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» [19, c.38]. К особенностям, позволяющие претендовать на звание чиновника, прежде всего, является требование быть немцем. Помимо этого, законодательство допускает назначение чиновником иностранца, также претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, устанавливаемой соответственно уровню служебной иерархии [20, c.48].

Значительно более строгие требования предъявляются к чиновникам, желающим поступить на службу высшего уровня. Например, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются чиновники с высшим образованием, которые сдали первый государственный экзамен, прошли подготовительную службу в течение 2 лет. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются служащие, имеющие аттестат о среднем образовании, прошедшие специальную 3-х летнюю подготовку и сдавшие экзамен соответствующего уровня [21].

В Германии при занятии различного уровня должности учитывается и возрастные ограничения : от 18 до 30 лет - на высшие должности; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 16 до 30 лет - низшие ступени. Основная масса государственных служащих приходится на органы земель- 40%; в общинах занято 22%, на федерацию приходится 10% чиновников.

К основным сферам, в которых рекрутируется основная часть чиновников, относятся юстиция, затем - социальные науки и экономика. Согласно закону 1953 года, высшее юридическое образование признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Как показывают современные социологические исследования, среди высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать - юристы составляют 67%.

Система продвижения по службе в Германии строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах:

- принцип повышения квалификации;

- принцип постепенного продвижения.

Исключения допускаются лишь по разрешению Федеральной комиссии по кадрам Германии. В низших должностных группах при оценке «отлично» повышение в должности осуществляется через 6 лет, а при оценке «удовлетворительно» производится через 8 лет. Также следует отметить, что в средних должностных группах продвижение по службе регламентируется для каждой должности отдельно [22].

В отличие от Германии, в США государственным служащим считается любое лицо, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

Началом законодательного оформления государственной службы в США послужило принятие закона Пендлтона, получившего название «Закон о гражданской службе». Закон Пендлтона предусматривает открытый конкурсный отбор в виде проведения экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

Государственная служба в Соединенных Штатах Америки подразделяется на исключительную и конкурсную. Исключительная гражданская служба подразумевает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В состав «исключительных» служащих входят сотрудники ЦРУ, Госдепартамента, Агентства по национальной безопасности, ФБР, правительств США в международных организациях. К конкурсной гражданской службе США относятся около 90% всех государственных служащих.

Также в США существует патронажная система и система добычи, что предполагает назначение служащих на высшие должности за политические заслуги и периодическую сменяемость политических чиновников в зависимости от того, сколько времени в Белом доме пребывают представителя партии, сторонниками которого они являются. В нынешний период всего около 5% должностей в США заполняются «патронажными» методами. К ним можно отнести послов, консулов, глав исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников карьерное продвижение производится согласно принципам системы заслуг, т.е. производится отбор наилучших претендентов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, немаловажным аспектом в отборе является ежегодная оценка их служебной деятельности. Так, до 1979 г. в Соединенных Штатах Америки существовало три методологии оценки работы государственного служащего: неудовлетворительная, удовлетворительная и отличная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения об обучении, переподготовке, понижении, оставлении на прежней должности, награждении, или смещении сотрудника [23, c.215].

В США определены следующие 4 основных направления работы с государственными служащими:

1) обеспечение достаточной гибкости системы гражданской службыс тем, чтобы она могла приспосабливаться к нуждам правительственной политики и быстро меняющимся социально-экономическим условиям;

2) соблюдение баланса между требованиями и правами служащих и обеспечение эффективности работы государственного аппарата;

3) поддержание конкурентоспособности с частным сектором;

4) пересмотр стандартов и процедур в целях обеспечения государственной службы наиболее квалифицированными кадрами [24, c.107].

Должности профессиональных гражданских служащих распределены в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно ответственности, сложности и степени участия в процессе принятия решений. Характеристика и описание каждой из категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов Соединенных Штатов Америки.

К категории 1-4 относятся служащие низшего персонала административных учреждений, они являются непосредственными исполнителями. По своему материальному положению гражданские служащие данных категорий относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6-9 тыс. долл. в год) сопоставимый с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

Категории 5-8 - это исполнительский персонал высшей квалификации, которые имеют дипломы ВУЗов, в целом не выполняют никаких функций по административному руководству, а их профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. По материальному положению служащие являются среднеоплачиваемыми работниками, размер жалования которых составляет 11-15 тыс. долл. в год [18, c.143] .

Гражданские служащие, относящиеся к категории 9-14- средний руководящий персонал. Так, например, работники 12-й категории должны уметь выносить решения, служащие 13-й категории в основном представлены помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории - главами подразделений и бюро. Общее число служащих данной группы категорий составляет 46,6% от общего числа чиновников.

15-18 категория представлена высшим руководящим составом государственных учреждений. К основным обязанностям этих гражданских служащих относятся планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Сегодня в США служба высших администраторов представлена закрытым корпусом чиновников, формирующегося как из служащих 16-18-й категорий, так и из служащих, занимающих «патронажные» посты [18, c.144].

Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства гражданских служащих весьма ограничена, причем исключениями являются лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.

Отличительной чертой английской системы государственного управления, сложившейся к началу ХХ века, являлось четкое разделение административной и политической сфер. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы..

Институт современной гражданской службы Великобритании сложился сравнительно недавно - в 70-е года XXI века. Именно в этот период в Англии были проведены крупные реформы в сфере государственной службы. Первым ее этапом в январе 1971 года стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.

Первая группа чиновников образует вершину состава гражданской службы. К группе старших политических и административных руководителей отнесли чиновников административного класса, постоянного секретаря, заместителя постоянного секретаря.

Вторая группа состоит из двух ступеней:

1) ученик администратора;

2) старший исполнитель.

Административная группа решает широкий спектр вопросов - от исполнения обычных канцелярских обязанностей до руководства работой министерств и координации деятельности государственного аппарата.

Третья группа объединяет технических специалистов и научно-профессиональных работников. К ней можно отнести архитекторов, ученых, инженеров, занятых проблемой образования и подготовки чиновников [24, c.79-80].

Вместе с тем в Великобритании продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений» [25, c.73].

Ответственным органом, в чью компетенцию входит набор на кадровую службу является Комиссия по делам гражданской службы. Основным условием поступления на гражданскую службу считается сдача письменного экзамена общего типа, который разрабатывался на программах Оксфорда и Кембриджа. Вследствие чего в нынешнее время большая часть кандидатов на руководящие посты являются выходцами этих ведущих ВУЗов страны.

Для набора в административный класс осуществляется прием заявлений от претендентов- выпускников ВУЗов в возрасте 20-28 лет, а при наборе служащих в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. в Великобритании экзамен проводится по так называемому «методу II», который включает основных три ступени: 1)письменные доклады по общим предметам; 2)тесты; 3)интервью. Переподготовка служащих проводится в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г., который осуществляет свою работу под общим руководством министерства по делам гражданской службы [26, c.65].

Продвижение по службе в Великобритании осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. Непосредственно подотчетным ему органом является специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. При комитете существует специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Система продвижения по службе в Великобритании отличается особой жесткостью на всех уровнях. Ограничена возможность перехода из одного министерства в другое и из одной должностной группы в другую. Вся английская система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, дл того чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

Сегодня в Великобритании 27 % гражданских служащих - это специалисты в различных областях экономики, науки, права и техники. Значение таких специалистов постепенно растет, они составляют около 60% руководителей госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», которая подразумевает работу специалистов и администраторов рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты, так называемые профессиональные управленцы - их около 75% [26, c. 166-167].

Как видно на Таблице 3 из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран - публичная служба.

Таблица 3

Особенности организации государственной службы в США, Германии, Великобритании и Казахстане

Остановимся подробнее на анализе зарубежного опыта организации государственной службы в парламенте, как ярком примере законодательного института государственной службы.

В настоящее время в парламентских структурах зарубежных стран сформировался достаточно профессиональный аппарат, способный решать задачи разной степени сложности и масштабов. Следует отметить, что статус гражданских служащих, представленных в аппаратах парламента, очень часто приравнивается к статусу государственных служащих органов исполнительной власти. Во многих западных странах действуют специальные законы, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, структуру и функции аппарата. В США, например, действует Закон «О реорганизации государственной службы в Конгрессе» (1970 г.), в Великобритании - Закон «Об организации палаты общин» (1978 г.) в Германии- Закон «О бундестаге».

Большинство парламентов предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двух- или трехуровневую структуру. Аппарат Бундестага состоит из генерального директората, директората и реферантуры. Аппарат конгресса депутатов США строится по схеме «департамент- отдел- служба». В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит комиссии палаты общин, которая:

- определяет общее количество штатных единиц;

- структур аппарата;

- смету расходов и систему оплаты труда служащих;

- вырабатывает условия найма на государственную службу;

- организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников «центрального аппарата»

Его главная задача- профессиональное обеспечение законотворческого процесса.

Аппараты парламентов включают две категории служащих:

1) служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов «центрального аппарата»;

2) служащих личных офисов депутата - помощников, секретарей, администраторов.

Практически для всех стан высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами, не превышает 5-10% их общего количества. Например, Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. Также характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений.

Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат - высокую эффективность работы парламента. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службой [27, с.75-76].