В случае обнаружения должностным лицом факта неуплаты административного штрафа протокол о совершенном правонарушении составляется и направляется судье немедленно.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, рассматривается в сроки, установленные ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ.

Правонарушение, выразившееся в неуплате административного штрафа в установленный законом срок, является бездействием, местом совершения которого будет являться место жительства лица, обязанного уплатить административный штраф.

Данное правонарушение не является длящимся, в связи с чем срок давности для привлечения виновного к административной ответственности будет исчисляться не с момента его обнаружения, а с момента совершения.

Следовательно, для того чтобы принцип неотвратимости административного наказания не нарушался, необходимо своевременно реагировать на факт правонарушения и соблюдать требования, установленные ст. 28.5 КоАП РФ о сроках составления протокола об административном правонарушении и ст. 28.8 КоАП РФ о сроках направления протокола и иных материалов дела на рассмотрение.

Срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений рассматриваемой категории составляет три месяца с момента совершения правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).

На основании вышеизложенного и с учетом судебной практики важно четко определить дату вступления в законную силу постановления о привлечении к административной ответственности для расчета срока давности по ст. 20.25 КоАП РФ.

3.2 Особенности проблем исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере миграции

За совершение правонарушений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России к административной ответственности привлекаются физические и юридические лица при условии совершения ими противоправного, виновного действия или бездействия, предусмотренного КоАП РФ.

Статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, в основном содержатся в гл. 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» (к данной группе правонарушений относится также норма, закрепленная в ст. 19.27 гл. 19 КоАП РФ «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета»).

Из современного перечня административных наказаний, закрепленного в части 1 статьи 3.2 КоАП РФ, за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации КоАП РФ предусмотрено только три вида административных наказаний, а именно:

- административный штраф;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- административное приостановление деятельности.

Хотелось бы обратить внимание на то, что санкции норм КоАП РФ об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за правонарушения рассматриваемой категории, не предусматривают такого вида административного наказания, как предупреждение.

При этом до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение как основной вид административного наказания за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства предусматривалось санкциями каждого состава правонарушений в указанной сфере КоАП РСФСР. Применение данного вида административного наказания влечет наступление отрицательных правовых последствий для нарушителя, поскольку последний считается подвергнутым административному наказанию. При совершении другого правонарушения факт применения предупреждения к нарушителю должен быть учтен, что даст возможность применения к нему более строгих мер административного наказания.

Вместе с тем, как отмечалось, за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства данный вид наказания не предусмотрен.

Полагаем, что необходимо законодательно расширить перечень административных наказаний, назначаемых за правонарушения в миграционной сфере, дополнив его такой мерой, как предупреждение.

Это послужит целям индивидуализации подходов к наказанию с учетом характеристики правонарушения, личности правонарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих или отягощающих ответственность правонарушителя, а также, в некоторой степени, разрешению проблемы, связанной с взысканием административного штрафа с лиц малоимущих.

В соответствии с положениями ст. 3.3 КоАП РФ, административный штраф и административное приостановление деятельности могут устанавливаться и применяться только в качестве основных наказаний. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Вместе с тем, в ходе сравнительно-правового анализа норм, предусматривающих ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации установлено, что КоАП РФ не содержит норм, где административное выдворение дано как самостоятельный, основной вид наказания. Иностранному гражданину или лицу без гражданства не может быть назначено наказание в виде административного выдворения без назначения административного штрафа.

В то же время иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие миграционное законодательство, зачастую неплатежеспособны. В подавляющем большинстве случаев цель административного наказания иностранных граждан и лиц без гражданства может быть достигнута именно административным выдворением за пределы Российской Федерации. Поэтому судьи вынуждены выносить постановления о назначении административного наказания в отношении этих лиц в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы России, заведомо зная, что штраф не будет взыскан Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2007. С. 87..

Сложившаяся ситуация подрывает принцип неотвратимости наказания, актуальность которого подчеркивал в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Президент России В.В. Путин: «Наша главная цель - и об этом мы много раз говорили, все об этом хорошо знают - добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости» Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентноспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр. (№ 71)..

Чтобы устранить имеющиеся противоречия, считаем целесообразным изменить санкции статей КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания в Российской Федерации, альтернативно предусмотрев административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации в качестве основного наказания, применяемого по решению суда в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

На сегодняшний день в качестве основной меры наказания административный штраф предусмотрен за каждое из правонарушений рассматриваемой категории. Содержание данного вида административного наказания представляет собой денежный начет на физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2004..

Сущностной характеристикой штрафа является его размер. При этом необходимо отметить, что современная тенденция усиления ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации применительно к рассматриваемому виду административного наказания выражается в существенном увеличении размеров штрафных санкций.

В настоящее время максимальный размер штрафа, налагаемого на иностранных граждан и лиц без гражданства, составляет семь тысяч рублей, на граждан Российской Федерации за правонарушения рассматриваемой категории также налагается штраф в размере до семи тысяч рублей. Размер штрафа, налагаемого на должностных лиц, может составлять до семидесяти тысяч рублей, размер штрафа, налагаемого на юридических лиц, - до миллиона рублей.

Таким образом, в настоящее время законодателем предусмотрены значительные размеры административного штрафа, налагаемого за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Ранее ужесточение штрафных санкций за правонарушения рассматриваемой категории неоднократно предлагалось исследователями вопроса административной ответственности в данной сфере в целях упорядочения процессов миграции на территории Российской Федерации Сизов И.Ю. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Кондаков А.В. Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Герасименко Ю.В. Проблемы административной ответственности иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: материалы всерос. науч.-практ. Конф. (1 июня 2004 г.) / под общ. ред. Ю.П. Соловья. Омск: Омский юридический институт, 2004; Сощенко Н.Н. Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Хабаровск, 2004..

Вместе с тем, значительные размеры штрафных санкций, с одной стороны действительно дисциплинируют участников миграционных правоотношений, с другой - являются еще одной из причин неуплаты штрафов правонарушителями.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях исполнение постановления о наложении административного штрафа может осуществляться в добровольном и принудительном порядке. Порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа регламентирован ст. 32.2 КоАП РФ.

В соответствии с положениями вышеуказанной статьи КоАП РФ, административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу, либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 КоАП РФ.

При этом, предусмотренные послабления при исполнении административного наказания в виде административного штрафа не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, которым административный штраф назначен одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации.

Так, в отношении указанных лиц не применяется отсрочка или рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа. В соответствии с положениями части 1.1 статьи 32.2 КоАП РФ, административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении.

Сумма административного штрафа вносится или переводится лицом, привлеченным к административной ответственности, в кредитную организацию, в том числе с привлечением банковского платежного агента или банковского платежного субагента, осуществляющих деятельность в соответствии с Федеральным законом «О национальной платежной системе», организацию федеральной почтовой связи либо платежному агенту, осуществляющему деятельность в соответствии с Федеральным законом от 3 июня 2009 года № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами».

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, по истечении законодательно установленного срока судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют в течение десяти суток, а в случае назначения административного штрафа иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, в течение одних суток постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Кроме того, в соответствии с положениями КоАП РФ должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Однако в соответствии с положениями КоАП РФ за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, иностранные граждане и лица без гражданства в случае, если они своевременно не уплатили административный штраф, который был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, не привлекаются.

Вместе с тем, анализ практики реализации административного наказания рассматриваемого вида показывает, что имеется множество случаев неуплаты штрафа в установленный срок. Как показывает судебная практика, выдворяемые за пределы Российской Федерации иностранные граждане не выполняют судебного решения об уплате штрафа, а судебные исполнители не имеют надлежащих возможностей для реального исполнения судебных актов, поскольку эти граждане, как правило, не имеют на территории России имущества, на которое может быть обращено взыскание.

Как правило, это граждане республик бывшего Союза ССР, ныне суверенных государств. Невозможность взыскать административный штраф с граждан сопредельного государства связана с тем, что механизм такого взыскания не разработан, соответствующих договоров со странами СНГ в этом вопросе не заключено Дугенец А.С. Вопросы уплаты административного штрафа // Юрист. 2004. № 10..

Обозначенная проблема заслуживает серьезного внимания и дальнейшей научной проработки с целью подготовки соответствующих предложений на уровне правительств стран - участниц СНГ.

Еще одна причина неудовлетворительного состояния взыскания административных штрафов за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в том, что судебные приставы-исполнители не всегда успевают выполнять эту работу из-за значительной загруженности. Исходя из норм загрузки судебного пристава, на принудительное взыскание административного штрафа по одному постановлению необходимо 8 часов (один рабочий день) Постановление Минтруда РФ № 60, Минюста РФ № 1 от 15.08.2002 «Об утверждении Норм нагрузки судебных приставов» // Бюллетень Минтруда Российской Федерации. 2002. № 9 (Постановление)., в действительности же средняя нагрузка на одного судебного пристава может в разы превышать рекомендованную нормативную загрузку Основные результаты деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2011 году.

По данному поводу отечественными учеными-административистами высказываются мнения о том, что для исправления этой ситуации необходимо в разы увеличивать численность службы судебных приставов либо менять метод правового регулирования по принудительному взысканию штрафа с должника Гараев А.А. Анализ взыскиваемости административного штрафа // Административное право и процесс. 2013. № 2., поскольку безнаказанность приводит к правовому нигилизму, что наглядно проявляется в циничном игнорировании установленных государством правил поведения Якимов А.Ю. Проблемы исполнения постановлений о наложении административного штрафа и пути их решения // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юрист, 2004. С. 284..

В заключение необходимо отметить, что миграционные отношения слишком сложны и последствия их далеко не однозначны, следовательно, они не поддаются упорядочению только лишь путем ужесточения штрафных санкций. Поэтому в целях повышения эффективности контроля со стороны государства над миграционными процессами, а также решения проблемы взыскания административных штрафов за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации необходима дальнейшая законопроектная работа государства в данной сфере регулирования. При этом проблема исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации требует дальнейшей научной проработки как в теоретических, так и в прикладных исследованиях.

3.3 Проблемы принудительного исполнения и пути решения

Административный штраф - наказание, чаще всего используемое в борьбе с административными правонарушениями, без большого преувеличения можно сказать, что и в борьбе с неправомерными действиями вообще. Не случайно карательные санкции нередко называют «штрафными», а административную ответственность - «штрафной». Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, интересен еще одним качеством, не связанным с карательным воздействием: он пополняет бюджет Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 29.. В качестве особенности штрафа как административного наказания, отличающего его от одноименного уголовного наказания, практика применения которого в России находится далеко не на первом месте Жабский В.А. Уголовное наказание в виде штрафа по законодательству стран СНГ // Уголовно-исполнительное право. 2010. № 2. С. 29., следует отметить и то, что его назначение осуществляется как судами, так и органами, наделенными юрисдикционными полномочиями.

Согласно ведомственной статистической отчетности количество исполнительных производств, возбужденных на основании постановлений уполномоченных органов о назначении административного наказания в виде штрафа, по сравнению с количеством исполнительных документов иных категорий значительно.

В 2009 г. на исполнении находилось 16,3 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 13,4 млн исполнительных производств, из них 11 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,4 млрд рублей Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2009 г. // Архив ФССП России..

В 2010 г. на исполнении находилось 17,7 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 14,5 млн исполнительных производств, из них 11,2 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,9 млрд рублей Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2010 г. // Архив ФССП России..

В 2011 г. на исполнении находилось 14,8 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 12,3 млн исполнительных производств, из них 8,3 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6 млрд рублей Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2011 г. // Архив ФССП России..

В 2012 г. на исполнении находилось 16,1 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 11,9 млн исполнительных производств, из них 9,6 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6,6 млрд рублей Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2012 г. // Архив ФССП России..

В 2013 г. количество находящихся на исполнении исполнительных производств о взыскании административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, составило около 18,5 млн исполнительных производств. Окончено и прекращено 13,4 млн исполнительных производств, из них фактическим исполнением - 10,1 млн. Взыскано 7,1 млрд руб. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2013 г. // Архив ФССП России. Количество исполнительных производств данной категории в 2013 г. составило 91 % от общего количества исполнительных документов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, и 33,8 % от общего количества исполнительных производств всех категорий.

Основную часть постановлений уполномоченных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, составляют постановления органов Госавтоинспекции Быков А. И. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: тенденции и перспективы // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 5. С. 85..

В частности, в 2013 г. на принудительном исполнении находилось около 14,3 млн исполнительных документов, выданных органами Госавтоинспекции, или 77,5 % от общего количества постановлений уполномоченных органов о назначении административных штрафов.

Тенденция увеличения количества возбужденных исполнительных производств обусловлена в большей степени активным применением органами Госавтоинспекции работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото- и видеофиксации. А.И. Каплунов отмечает, что закрепленная в КоАП РФ правовая модель привлечения к административной ответственности за превышение установленной скорости движения, обусловленная использованием современных технологий для выявления и фиксации данного вида административных правонарушений, в целом является эффективным инструментом решения задач, стоящих перед законодательством об административных правонарушениях, позволяет достичь целей административного наказания и обеспечить водителями транспортных средств установленного Правилами дорожного движения скоростного режима на российских дорогах Каплунов А. И. Особенности привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 12.9 КоАП РФ, выявленные работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи // Человек: преступление и наказание. 2012. № 1. С 126..

Полноценное правоприменение, то есть обеспечение исполнения законов и судебных решений всей мощью государства, является одним вариантов понимания законности Пригожин А. И. Законность как социальная ценность // Прикладная юрид. психология. 2010. № 1. С. 52.. Однако в большинстве случаев добиться реального исполнения административного штрафа достаточно сложно и требует от правоохранительных органов дополнительных усилий. Как справедливо подчеркнула Л.В. Кинчене, «процедура и сроки его исполнения зависят от ряда факторов: добровольности уплаты правонарушителем штрафной суммы, наличия жалобы или протеста на постановление, места наложения штрафа и т. д.» Кинчене Л.В. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10..

Практика взыскания административных штрафов свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих исполнению данного вида административного наказания. В частности, ненадлежащее уведомление правонарушителей о вынесении в отношении их постановлений по делам об административных правонарушениях. Например, в результате проведенных рядом территориальных органов ФССП России рейдовых мероприятий в мае 2013 г. установлено, что около 50 % правонарушителей узнают о вынесении органами внутренних дел постановлений о взыскании административных штрафов только в рамках исполнительных производств.

Отсутствие системы надлежащего уведомления правонарушителей не только лишает их права на добровольную оплату административного штрафа, но и приводит к незаконному применению в отношении их мер принудительного воздействия.

Кроме того, продолжают иметь место факты нарушения уполномоченными органами сроков направления постановлений по делам об административных правонарушениях на принудительное исполнение, предусмотренных административным законодательством. Нарушение данных сроков ведет к массовому одномоментному предъявлению их в службу судебных приставов. Например, в УФССП России по Республике Татарстан в декабре 2013 г. сотрудниками УГИБДД МВД по Чувашской Республике одновременно предъявлено 7300 постановлений об административных правонарушениях, вынесенных в период с февраля по октябрь 2013 г. Справка о результатах исполнения Управлением ФССП России по Республике Татарстан постановлений юрисдикционных органов о назначении административного наказания в виде административного штрафа // Архив ФССП России.

В свою очередь, одномоментное поступление большого количества исполнительных документов приводит к физической невозможности своевременной их регистрации, а также существенно сокращает сроки принудительного исполнения.

В литературе отмечается, что принудительное взыскание административных штрафов в указанном случае осуществляется формально. Все это создает ситуацию, когда должнику можно не исполнять свои обязательства, так как с большей долей вероятности у судебного пристава не хватит времени на применение в отношении его принудительного исполнения. В итоге нарушенные интересы взыскателя (в случае административного штрафа это государство) остаются незащищенными Гараев А. А. Анализ взыскиваемости административного штрафа // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 43..

ФССП России принимается исчерпывающий организационно-методический комплекс мер, направленных на надлежащую регистрацию, прием и учет исполнительных документов данной категории. В частности, в обязательном порядке осуществляется присвоение каждому входящему исполнительному документу регистрационного номера. При этом на копии исполнительного документа либо на сопроводительном письме к исполнительному документу проставляется отметка о принятии, информация о принятии сообщается лицу, предъявившему исполнительный документ.

Не менее важной проблемой остается поступление на принудительное исполнение постановлений, штрафы по которым уплачены правонарушителями до возбуждения исполнительного производства.

Исходя из положений ст. 32.2 КоАП РФ до направления исполнительного документа на принудительное исполнение органы, принявшие решение по делам об административных правонарушениях, обязаны проверить факт уплаты административного штрафа, в том числе в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП).

Вместе с тем на сегодняшний день ГИС ГМП функционирует не в полной мере. Это связано с рядом проблем - неподключение всех банков к этой системе, технические проблемы идентификации платежей и др. Наличие данных проблем приводит к неполноте информации о произведенных платежах в ГИС ГМП и, как следствие, к поступлению на принудительное исполнение исполнительных документов, по которым административные штрафы уплачены правонарушителем добровольно в установленный законом срок.

В целях исключения случаев нарушения прав граждан Федеральной службой судебных приставов разработан и с 2011 г. успешно функционирует механизм, не допускающий возбуждение исполнительных производств в отношении правонарушителей, добровольно уплативших административный штраф. В частности, если факты уплаты штрафов устанавливаются до возбуждения исполнительного производства, судебным приставом-исполнителем принимается решение об отказе в возбуждении исполнительного производства. Если такая информация поступает к нему после возбуждения производства, постановление о возбуждении исполнительного производства отменяется.

По нашему мнению, решение существующей проблемы ненадлежащего функционирования ГИС ГМП представляется в законодательном закреплении единых правил формирования первичных документов, перечня обязательных реквизитов распоряжений о переводе денежных средств, идентификаторов плательщика и получателя, а также ответственности банков и иных организаций за недобросовестное исполнение обязанностей, возложенных на них действующим законодательством в части незамедлительного представления информации об уплате штрафа в ГИС ГМП.

В связи с большим объемом поступающих исполнительных документов особое значение в современных условиях следует придавать организации электронного взаимодействия с уполномоченными органами и кредитными организациями, в том числе предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральном законе «Об исполнительном производстве» возможность предъявления на принудительное исполнение исполнительных документов в виде юридически значимого электронного документа.

Федеральной службой судебных приставов на постоянной основе ведется работа, направленная на обеспечение фактического взыскания административных штрафов, в частности, по оптимизации способов добровольной оплаты задолженности гражданами и информированию граждан об имеющихся обязательствах.

Так, в целях обеспечения возможности получения гражданином информации об имеющихся обязательствах на официальном интернет-сайте ФССП России в разделе «Информационные системы» действует сервис «Банк данных исполнительных производств», который содержит общедоступные сведения о наименовании должника, дате возбуждения исполнительного производства и предмете исполнения, наименовании и адресе подразделения судебных приставов, в котором возбуждено исполнительное производство, о фамилии и телефоне судебного пристава-исполнителя.

Банк данных исполнительных производств содержит реквизиты для оплаты задолженности в кредитных учреждениях, в отделениях почтовой связи либо через платежные системы.

На интернет-сайт ФССП России можно выйти не только с персонального компьютера, но и с мобильного телефона, находясь в любой точке мира.

Для удобства доступа граждан к банку данных исполнительных производств Федеральной службой судебных приставов разработано приложение для мобильных операционных систем.

В рамках межведомственного взаимодействия в части оптимизации взыскания административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, ФССП России на постоянной основе сотрудничает с органами ГУОБДД МВД России, ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России, ФМС России, Федеральным казначейством, Центральным банком и иными кредитными организациями.

Фактором, влияющим на эффективность взыскания административных штрафов, выступает исключение из правоприменительной практики случаев незаконного и необоснованного окончания исполнительных производств по основаниям, предусмотренным Законом «Об исполнительном производстве».

Так, окончание исполнительных производств о взыскании административных штрафов с актом о невозможности взыскания происходит в исключительных случаях. В частности, такое основание окончания возможно при возбуждении исполнительных производств в отношении юридических лиц, не осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность.

В рамках возбужденного исполнительного производства судебным приставом-исполнителем должны быть приняты все предусмотренные законодательством меры к фактическому исполнению требований исполнительного документа (в том числе обращение взыскания на денежные средства, находящиеся в банках или иных кредитных организациях, обращение взыскания на заработную плату и иные выплаты должника, осуществление выходов по адресу его проживания, обращение в суд с заявлением об ограничении выезда за пределы Российской Федерации при наличии оснований по постановлениям уполномоченных органов о взыскании административных штрафов и др.).

Кроме того, в случае отсутствия должника по месту проживания и отсутствия сведений о его местонахождении судебным приставам-исполнителям необходимо принимать меры к розыску должника и его имущества в соответствии с положениями ст. 65 Закона «Об исполнительном производстве».

3.4 Совершенствование норм об исполнении наказания в виде административного штрафа

Причины нестабильности российского законодательства об административных правонарушениях заключены в неправильном, нелогичном построении и воплощении основных принципов базовой части КоАП РФ. Необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административном правонарушении, а также провести ревизию всех нормативных актов, сосредоточив в итоге все штрафы в КоАП РФ в качестве составов административных правонарушений.

Основные проблемы существующего нормативного регулирования.

В настоящее время законодательство об административных правонарушениях отличается нестабильностью, частными поправками, особенно в отношении санкций по различным составам правонарушений. Такая практика не может быть признана правильной.

Основные проблемы, возникающие в процессе привлечения к административной ответственности, кроются не в формулировке статьи, содержащей состав правонарушения, не в формулировке санкции, а в том, насколько верно и логично построены и воплощены основные принципы общей части КоАП РФ, где раскрываются важные понятия административного права - административная ответственность, формы вины, наказание за совершение административного правонарушения, процесс привлечения к административной ответственности, вопросы вйдения Российской Федерации и ее субъектов.

В качестве примера можно привести нормы, предусматривающие принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ). Несмотря на то, что данный принцип обозначен как один из основных принципов законодательства об административных правонарушениях, согласно примечанию к данной статье он не распространяется на значительное число правонарушений, например тех, которые зафиксированы в автоматическом режиме с использованием технических средств.

Единый подход отсутствует при определении такого важного понятия, как вина правонарушителя. В статье 2.2 КоАП РФ вина определяется через субъективное отношение лица к содеянному. Такой подход применим при определении вины физического лица. В отношении юридического лица вина определяется иначе, по объективным обстоятельствам: в зависимости от того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил (ст. 2.1 КоАП РФ).

Разные определения вины не исключают ситуаций, когда вина организации при производстве по делу об административном правонарушении определяется через вину руководящих органов юридического лица. Так, в отдельных случаях арбитражный суд устанавливает вину юридического лица на основании решения суда общей юрисдикции о привлечении директора организации к административной ответственности.

Статьей 2.2 КоАП РФ предусмотрена вина в форме умысла и по неосторожности. В случае привлечения к ответственности по основной массе составов КоАП РФ формы вины не имеют никакого значения. Например, при ответственности за нарушение сроков представления налоговой декларации по ст. 15.5 КоАП РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что законодательство об административных правонарушениях требует реформирования, основной целью которого должна стать разработка базовых понятий общей части КоАП РФ.

Определение цели административной ответственности. Административная ответственность - подотрасль административного права, предметом которого являются отношения, возникающие в процессе государственного или муниципального управления или в связи с ними.

Основной целью административной ответственности должно являться достижение целей государственного управления. Иначе говоря, если запрет и наказание за его нарушение могут стимулировать гражданина или организацию действовать так, как того требует государство, - такой запрет должен быть в КоАП РФ. Если запрет прямо не связан с государственным управлением, его нарушение не должно влечь за собой наступление административной ответственности.

Существуют составы КоАП РФ, основная цель которых - защита частного интереса, но поскольку степень их общественной опасности невелика, за их совершение не предусмотрена уголовная ответственность. Их нахождение в КоАП РФ объясняется просто: какая-то реакция государства все равно должна быть, так пусть это будет административная ответственность - как менее суровая в сравнении с уголовной.

Например, ст. 7.27 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за мелкое хищение. В этой связи такой состав должен либо стать уголовно наказуемым с аналогичным мягким штрафом по сравнению с обычной кражей или иным хищением, предусмотренным УК РФ, либо должен быть исключен в принципе.

Статьей 7.17 КоАП РФ установлена ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинения значительного ущерба, с максимальной санкцией в 500 рублей. Данный состав не содержит никакого интереса с точки зрения государственного управления; да и собственнику поврежденного имущества он вряд ли будет интересен. Все вопросы в таком случае нужно решать путем применения гражданско-правовой ответственности, если у собственника есть на то частный интерес.

В этих целях также необходимо исключить из квалификации административного правонарушения признак общественной опасности как основополагающий. Любое нарушение можно признать общественно опасным в целом. Так, нарушение договорных обязательств является общественно опасным, потому что приводит к нестабильности гражданского оборота. Поэтому общественно опасным должно остаться преступление, а для привлечения к административной ответственности характер общественной опасности не должен быть квалифицирующим.

Такое понимание цели административной ответственности (как достижение целей государственного управления) поможет выработать иные постулаты общей части нового кодекса.

Пресекательная и предупредительная функция административной ответственности. Привлечение к административной ответственности должно иметь пресекательную функцию. В процессе государственного управления используются в основном императивные методы. Поэтому любое нарушение отдельных государственных императивов, наиболее критичных для процесса управления, должно пресекаться путем привлечения к административной ответственности. Это должно предупреждать также совершение новых административных правонарушений, неприемлемых для государственного управления.

Иные функции административной ответственности, например восстановление социальной справедливости, исправление нарушителя, упоминаются только потому, что они свойственны целям уголовного наказания за преступление, которое по структуре сходно с административным правонарушением. Но между преступлением и административным нарушением - существенная разница, т.к. последнее нарушает отношения прежде всего в сфере государственного управления.

Стоит отметить, что целью наказания в настоящее время ст. 3.1 КоАП РФ называет предупреждение совершения новых правонарушений. Таким образом, в работе над новой редакцией КоАП РФ необходимо подчинить все нормы Кодекса данной цели.

Принцип реформирования - обеспечить неотвратимость административной ответственности. Любой участник отношений в сфере управления должен быть уверен в неотвратимости наказания. Для этого необходим стройный и четкий процесс привлечения к административной ответственности.

Сегодня КоАП РФ содержит разные процедуры административного процесса. Этим занимаются суды, государственные и муниципальные органы. В одних случаях предусмотрено административное расследование, в других для установления события правонарушения достаточно составления протокола об административном правонарушении. Иногда протокол составляет госорган, а решение по нему о привлечении к ответственности принимает суд.

Разнообразие административных процедур, их непростое регулирование, соотношение разных статей позволяют правонарушителям ссылаться на допущенные процессуальные правонарушения, признавать незаконными действия органов власти в судебном порядке и тем самым уходить от справедливого наказания.

В качестве примера можно привести такое нарушение при производстве по делу об административном правонарушении, как ненадлежащее извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Правонарушители очень часто прибегают к смене своего местонахождения, избегают получения почтовой корреспонденции, оспаривают полномочия своих представителей, которые такое извещение получили. Вместе с проблемами работы почтовой службы, а также в связи с короткими сроками привлечения к административной ответственности по основной массе составов КоАП РФ это создает значительные трудности для органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Чтобы исключить подобные ситуации, необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административных правонарушениях, разделив все составы на две группы.

1. Административные правонарушения с упрощенным процессом привлечения к ответственности.

Такие правонарушения должны составлять основную массу составов Кодекса.

К данной группе необходимо отнести правонарушения, по которым установление состава не требует производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. Например, ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ предусмотрена ответственность арбитражных управляющих за неисполнение своих обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Данное правонарушение требует возбуждения производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. На практике все обстоит следующим образом. Факт неисполнения арбитражным управляющим своих обязанностей становится известен органам Росреестра после ознакомления с материалами дела о банкротстве, в частности с определением суда, которым удовлетворена жалоба на действия арбитражного управляющего. В этот момент органам понятно, что в действиях управляющего есть состав правонарушения, и для этого не требуются лишние процедуры. Но обязательность административного расследования приводит к тому, что допущенные в ходе него формальные нарушения могут стать причиной отказа суда в привлечении к административной ответственности.

В отношении данной группы составов важно, чтобы орган, имеющий право составлять протокол по делу об административном правонарушении, имел также полномочия привлекать нарушителя к ответственности без передачи административного материала другому органу, в том числе суду.

Гарантией прав лиц, к которым применено административное наказание, будет возможность обжаловать данное наказание в суд до того момента, пока оно не вступило в законную силу. После обжалования в суд орган власти должен будет доказать законность своих действий, что уже сейчас происходит при рассмотрении таких дел в судах.

Примером может быть применение наказания в виде лишения права управления транспортным средством за нарушения Правил дорожного движения. В настоящее время протокол по делу об административном правонарушении составляет инспектор ГИБДД, а далее материалы дела направляются в мировой суд. Срок привлечения гражданина к ответственности за такие нарушения весьма короткий, и его истечение ведет к прекращению производства по делу независимо от наличия вины нарушителя. Эффективным было бы предоставить инспектору ГИБДД право уже в момент оформления протокола выносить решение о лишении прав, которое вступало бы в действие по истечении некоторого времени; на этот период оформлялось бы временное удостоверение на право управления транспортным средством, срок действия которого можно было бы продлить в случае обжалования решения инспектора в суд.

2. Административные правонарушения, по которым ответственность налагается в судебном порядке.

К данной категории следует отнести сложные по составу правонарушения, для доказывания которых необходима независимая судебная оценка.

Сегодня административное расследование проводят различные органы власти. Основная проблема в том, что в силу своего статуса они не могут заменить суд, в процессе рассмотрения в отношении их должностных лиц не действуют гарантии, предоставленные судьям, в связи с чем вероятность объективного расследования весьма низка. Кроме того, основная масса таких дел из-за их сложности и так становится предметом судебного обжалования, и часто наказания отменяются вследствие нарушений правил производства по делу об административном правонарушении.

По данной категории дел необходимо установить правило, согласно которому после обнаружения признаков совершения административного правонарушения орган власти обязан обратиться в суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности, после чего суд устанавливает основания для применения административного наказания.

Далее процедура должна регулироваться процессуальными кодексами, в частности кодексом административного судопроизводства, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Административная ответственность - только в КоАП РФ. Необходимо провести ревизию всех нормативных актов, чтобы исключить из них всевозможные штрафы и иные наказания и собрать соответствующие им нарушения в качестве составов административных правонарушений только в КоАП РФ. Например, сегодня существует целая глава 30 Бюджетного кодекса РФ, содержащая подобные санкции.

Необходимо принять федеральный закон об общих принципах административной ответственности за нарушение нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Цель принятия такого закона - обеспечить единые стандарты, по которым может устанавливаться административная ответственность органами власти субъектов РФ.

Для примера можно взять принцип построения налоговой системы, согласно которому Налоговый кодекс РФ определяет виды региональных и местных налогов, а также элементы налогообложения.

В рамках такого закона необходимо определить составы правонарушений, которые могут вводиться законами субъектов, а также предельные размеры санкций по ним.

В противном случае продолжится практика, когда на уровне регионов административная ответственность будет устанавливаться бессистемно, санкции за аналогичные по сути правонарушения будут несоразмерно разными.

Например, ст. 8.11 Закона Тульской области от 09.06.2003 № 388-ЗТО (ред. от 09.12.2013) «Об административных правонарушениях в Тульской области» установлена административная ответственность за «совершение иных действий (бездействия), запрещенных правилами благоустройства территорий, в том числе несоблюдение чистоты и порядка, если это нарушение не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом для юридических лиц предусмотрен штраф до 300 000 рублей. Не требуется глубокого анализа, чтобы прийти к выводу о том, что диспозиция статьи сформулирована весьма широко и позволяет применить весьма суровую ответственность за практически неограниченный круг действий, что может повлечь злоупотребления со стороны органов власти.

Резюмируя изложенное, стоит отметить, что реформирование законодательства об административных правонарушения - очень сложная задача. По нашему мнению, в процессе ее решения следует воздержаться от копирования понятий и определений из других отраслей права, например из уголовного права, которое предусматривает ответственность для физических лиц, следовательно, его правила невозможно скопировать и применить к организации.

В связи с этим главной задачей реформы будет разработка собственных принципов и понятий, применимых в процессе привлечения к административной ответственности.

Заключение

Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить следующее.

Административный штраф - административное наказание, чаще других назначаемое органами административной юрисдикции. Административный штраф подлежит уплате лицом, привлеченным к административной ответственности, в течение шестидесяти дней со дня вступления постановления о его наложении в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки его уплаты. Сумма административного штрафа вносится или переводится лицом, привлеченным к административной ответственности, в кредитную организацию, организацию федеральной почтовой связи либо платежному агенту. В случае, когда обязанность по уплате административного штрафа привлеченным к административной ответственности лицом не исполнена, начинается процесс его принудительного взыскания в рамках исполнительного производства, осуществляемого должностными лицами Федеральной службы судебных приставов.

Основную часть постановлений уполномоченных органов о назначении административного штрафа, вынесенных по делам об административных правонарушениях, составляют постановления органов Госавтоинспекции Тенденция роста применения рассматриваемого вида административного наказания обусловлена применением указанными органами работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото- и видеофиксации. Вместе с тем уровень взыскиваемости штрафов продолжает оставаться низким. Практика исполнительного производства свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих исполнению данного вида административного наказания. Это и ненадлежащее уведомление правонарушителей о вынесении в отношении их постановлений по делам об административных правонарушениях, и нарушения уполномоченными органами сроков направления постановлений по делам об административных правонарушениях на принудительное исполнение. Не менее важной проблемой остается поступление на принудительное исполнение постановлений, штрафы по которым уплачены правонарушителями до возбуждения исполнительного производства.