Основы теории правовой политики государства как самостоятельного политико-правового феномена

Таким образом, правовая политика - особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур. Будучи осознанной, консолидированной, эта политика воплощается прежде всего в законах, Конституциях, кодексах, других основополагающих нормативно-правовых актах, направлена на охрану и защиту данного социального строя, развитие и совершенствование общественных отношений. Правовая политика - мощное средство преобразования общества.

Главная задача российской юридической политики - правовое обеспечение проводимых реформ, демократизации общественной жизни, стабильности и правопорядка в стране. Сегодня с этой задачей она, к сожалению, в полной мере не справляется. Многие важные законодательные акты еще не приняты, хотя потребность в них ощущается весьма остро. Это значит, что соответствующие общественные отношения остаются неурегулированными, пущены на самотек и стихию. Там вольготно себя чувствуют мафиозные структуры, которые пытаются сами их "регулировать" своими правилами и в своих интересах.

Конечно, современная российская правовая политика - это политика переходного периода. В этом ее специфика, и именно данной особенностью объясняются многие ее изъяны, зигзаги, непоследовательность. На ней лежит печать поспешности, "шоковости", нетерпимости или, напротив, пробельности, отставания. Впрочем, иногда она и забегает вперед, стремясь бежать "впереди паровоза". Переходный период, как правило, нестабилен, изменчив, противоречив. А это определяет весь ритм жизни общества.

Важнейшее свойство правовой политики - ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание. Правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, опирается, когда это необходимо, на принуждение; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами.

Во всех случаях право выступает базовым и цементирующим элементом этой политики. "Специфика правовой политики по сравнению с иными видами политики состоит в том, что она всегда предполагает использование методов правового регулирования" (В.Н. Кудрявцев). Иными словами, не волевых, не командно-бюрократических и тем более не силовых, а правовых. Правовая политика - наиболее приемлемая, разумная, эффективная и цивилизованная форма руководства обществом в условиях построения правового государства, свободных экономических отношений.

Основополагающая черта правовой политики, определяющая ее качественное своеобразие, в неразрывной связи политической деятельности с правом. Политика, которая находится в противоречии с правом, не может называться правовой по определению.

Правовая политика - комплекс политических целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. По сути, правовая политика - это «стратегия и тактика» правового развития страны, особый вид государственной политики.

С точки зрения сфер жизни общества и государства можно выделить:

- экономическую политику, которая связана с регулированием экономических отношений;

- национальную политику, направленную на урегулирование отношений между национальными группами и нациями;

-социальную политику, целью которой является организация нормальной жизни и развитие всего общества в целом, создание достойных условий жизни для его членов;

- культурную политику, направленную на регулирование отношений в сфере духовной жизни;

- государственно-административную политику, которая связана с регулированием отношений между гражданами и общественными формированиями в государственно-управленческой сфере.

По-видимому, все названные направления политики реализуются не только посредством права, но и путем использования разъяснительных, идеологических, организационных и других средств. Вместе с тем наиболее значимые отношения в сфере экономики, национальной, социальной политики и др. регулируются посредством права с учетом его основных принципов и приоритетов. Следовательно, правовая политика - существенное направление государственной политики в рамках названных выше сфер государственной деятельности.

Правовая политика потому и называется правовой, что она основывается на праве и связана с правом; осуществляется правовыми методами; охватывает правовую сферу деятельности; является публичной, официальной; отличается нормативно-организационными началами; опирается, когда это необходимо, на принуждение.

Очевидно, не всякая политика, проводимая в обществе, является государственной, ибо в обществе имеется множество различных негосударственных, неправительственных структур (политические партии, общественные движения, коммерческие образования, органы местного самоуправления), которые проводят определенную политику, но не от имени государства.

Правовая политика воплощается, прежде всего, в конституциях, законах, кодексах, других основополагающих нормативных правовых актах, направленных на совершенствование общественных отношений, на охрану и защиту данного строя, законных интересов индивидов, общественных формирований.

Российская правовая политика как органическая часть общегосударственной политики вырабатывается Президентом РФ, Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством, депутатским корпусом - всеми, кто обладает правом законодательной инициативы. Определенная роль в этом процессе принадлежит парламентским комитетам, научным учреждениям, законодательным (представительным) и исполнительным органам субъектов Федерации, Общественной палате РФ.

Правовая политика весьма разнообразна по своей природе. Наряду с названными выше сферами осуществления, она может быть конституционной, правотворческой, демографической, финансовой, налоговой, таможенной, уголовно-процессуальной и т.п.; в зависимости от содержания - законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской и т.д.

Правовая политика современной России должна основываться на следующих принципах: научная обоснованность; соответствие коренным интересам народа; плюрализм мнений относительно направленности, содержания; принципиальное соответствие праву; реализм, т.е. соответствие действительным потребностям и возможностям общества и др. Данные принципы воплощают в себе важнейшие ценностные ориентиры российского общества, являются системным элементом правовой идеологии.

1.3 Соотношение правовой политики и права

При анализе правовой политики как категории юридической важно соотносить ее с проблемами государственности, права, правоприменения. Очевидно и другое: правовая политика своим центром, смысловым основанием имеет взаимодействие личности и государства.

В свое время Н.М. Коркунов совершенно справедливо отмечал: "Государственное властвование есть установившееся, признанное, мирное властвование, предполагающее монополизацию всякого принуждения за органами государственной власти. Словом, государство есть самостоятельное, принудительное и мирное властвование". Государственное властвование цементирует, координирует и, в конечном итоге, обеспечивает реализацию правовой политики. Государственное властвование потому и является фундаментальным основанием правовой политики, что оно - мирное, но самостоятельное властвование. Немирное властвование может означать неправовое воздействие на отношения, группы людей, личность. Неправовое принуждение нельзя отнести к сущности правовой политики, ибо она, то есть эта политика, в противном случае теряет всякий смысл.

Государственное властвование есть процесс и отношение, которое не может быть оторвано от действительности, не может быть придуманной, сугубо теоретической конструкцией. Такое невозможно хотя бы потому, что государственное властвование затрагивает сферу жизненных интересов каждого человека, или, иными словами, имеет ярко выраженный практический смысл. Очевидно, что "в действительности государственное властвование не фикция, не методологический прием, а совокупность реальных явлений, а потому и научное объяснение понятия государственной власти должно относиться не к фикции юридической конструкции, а к властвованию как к особой группе реальных явлений общественной жизни". "Реальные явления общественной жизни" прямо связаны с содержанием, направленностью правовой политики. Она является фактически соединительной нитью между государственной властью и личностью. "И каждая личность создает себе свой особый мир, с ней вместе и гибнущий. Но пока личность живет сознательно, она живет в этом мире. Все внешнее получает для нее то и другое значение, воздействует на нее так или иначе, смотря по тому, к какому месту приурочено оно в этом самою личностью созданном для себя мире, и в этом мире она и есть сама верховная цель". Можно утверждать, что эта мысль Н. М. Коркунова и сегодня не потеряла своей значимости именно в контексте правовой политики.

Правовая политика как юридическая категория демонстрирует принципы законодательства, особенности их осуществления через систему законодательных актов и их применение. Она отражает властные предписания, которые реализуются как на основе действия правового механизма, так и с помощью тех предписаний, которые содержатся в конституции. Конституция опирается на всю систему органов власти и в этом смысле гарантирует возможное несовершенство отдельных законов.

Правовая политика может проявляться с самых различных сторон. В данном случае акцент сделан на соотношении человека как самоценностного существа и правовой политики как средства реализации его правомерных притязаний. Наш подход к такому пониманию сущности правовой политики сопряжен с гуманистическим пониманием самой цели права, его применения. В работе Р. Иеринга "Цель в праве" отмечается: "Все правила права, какой бы ни был их предмет, - лица или вещи, - какое бы ни было их содержание, - повеления или запрещения, обязанности или права, будут ли они относиться к гражданскому, уголовному или государственному праву, - все они имеют целью человека. Но общественная жизнь, соединяя людей общностью постоянных целей в более развитые формы, чрез это дает возможность человеку проявиться многосторонне. Человек из отдельного существа, индивидуума, становится членом высших общественных соединений. Ставя вместо отдельного лица эти общественные соединения (государство, церковь, союзы), как субъекты той цели, которую преследуют здесь правила права, мы не скрываем от себя того, что они только приемлют выгодное действие этих правил, чтобы перенести его на естественного человека, что, в конце концов, все правила права сводятся к нему".

Действительно, "все правила права" должны и могут иметь целью самого человека, независимо от отраслей права и его применения. Статус автономности человек преодолевает в процессе обретения иных социально-профессиональных статусов, в том числе и правовых. Именно правовой статус личности есть формально-юридическое основание ее взаимодействия с соответствующей структурой государственных органов, общественных объединений, различных союзов, обладающих организационно-правовой структурой и характеристиками. Если использовать словосочетание Р. Иеринга, то можно сказать, что "правила права" имеют своим началом и одновременно целью самого человека. Если экстраполировать такое правопонимание на область правовой политики, то можно утверждать: правовая политика идет от личности, служит ей. Но такое служение не может быть эффективным, если в самой правовой политике не будет определено четких признаков, критериев в соотношении с проблемой личности.

Признаком правовой политики следует считать ее обязательную основанность на действующем законодательстве. Здесь сразу же возникает множество вопросов относительно содержания, принципов, целей законодательных актов, а также о соотношении естественно-правовой доктрины и позитивного правопонимания. Задачи утверждения устойчивых, удовлетворяющих большинство граждан принципов законов являются одними из важнейших в законотворчестве. Законы не могут быть направлены на реализацию диаметрально противоположных, различных интересов. Закон создается для всех, и в этом смысле он есть категория не только настоящего, но и предполагаемых вариантов будущего поведения личности.

Правовая политика не может основываться на противоречивых, взаимоисключающих принципах. В противном случае правовая политика будет непоследовательной и оттого неэффективной, половинчатой.

Для современной России важны воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе "О духе законов" универсальные подходы к созданию законов. Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует. Здесь можно также указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа.

Законодательство должно отражать особенности конкретно-исторического состояния общества. В каждой норме права существует постоянная, воспроизводящаяся часть - константа. Эту часть можно связать с универсальными характеристиками природы человека, едиными для всех индивидов как социально-биологических существ независимо от характеристики государства как единой целостности, независимо от формы его правления, типа политического режима и других важнейших характеристик. Все эти и другие параметры, безусловно, влияют на человека, его существование, образ, качество жизни. Но они не в силах изменить его биологических оснований, реализуемых в социальной среде.

Наряду с константной частью существует изменяющаяся часть, которая, по нашему предположению, отражает в праве специфику того состояния, в котором находится общество и человек. Имеется в виду не состояние здоровья, психоэмоциональное самочувствие или настроение отдельной личности в настоящем времени. Речь идет об особенностях общественного и государственного развития на определенном этапе.

Соотношение константной и изменяющейся части права как системы общеобязательных норм и правил поведения применительно к объективно выраженным потребностям и интересам личности и характеризует во многом принципы и содержание законодательства.

Особое значение рассматриваемый признак правовой политики имеет для современной российской государственности. Ю.А. Тихомиров отмечает: "Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу и последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения". Следуя справедливой логике вышеприведенного высказывания, необходимо отметить, что правовая политика должна опираться на приоритеты в создании и реализации законодательных актов, учитывать специфику их изменения.

Правовая политика не может быть оторвана от законодательства. "Поэтому оправданно использовать понятие "состояние законодательства", которое можно оценить с помощью ряда показателей. К ним относятся: а) мера отражения конституционных принципов; б) наличие базовых принципов; в) равномерность развития отраслей законодательства; г) соответствие принципам и нормам международного права; д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан; е) открытость и доступность; ж) уменьшение правонарушений. Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частым и т.п.) и, в конечном счете, к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения". В правовой политике нельзя не учитывать этапы развития законодательства, выделяя при этом главную стратегическую цель, которая связана с принципами законодательства.

Данные показатели являются одновременно и критериями соответствия правовой политики действующему законодательству, тем реальным жизненным условиям, в которых оно реализуется.

"Состояние законодательства" имеет важным показателем реализацию конституционных принципов в нем. Здесь мы выходим еще на одну важную проблему нашего исследования правовой политики: ее незыблемые конституционные основания.

Подчинение правовой политики Конституции РФ есть признак правовой политики. Очевидно, что вся система российского законодательства должна быть подчинена базовым конституционным принципам. "Все более полно, - пишет Ю.А. Тихомиров, - проявляется тенденция усиления роли "конституционной доминанты" для правовой системы. Во-первых, Конституция как Основной закон занимает ведущее место в правовой системе, в отраслях законодательства. Во-вторых, Конституция обладает высшей юридической силой - все иные правовые акты издаются на основе и во исполнение ее положений, а в случаях расхождений действуют нормы Конституции. В-третьих, Конституция выступает мощным преобразующим фактором благодаря как прямому действию ее норм, так и ее нормативно-ориентирующему воздействию на процесс законотворчества. В-четвертых, конституционные понятия служат главным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов, совершения юридических действий.

К сожалению, выделенные черты Конституции, отражающие ее общее и особенное в системе российского законодательства, далеко не полностью реализуются в практике правотворчества и правоприменения". Для предотвращения и устранения противоречий ученый предлагает следующие средства. Первое - строгое следование в законодательстве смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Второе - выделение критериев конституционности законов и иных актов, причем критериев не произвольных, а общепринятых. Третье - обеспечение правильного толкования конституции и законов.

Особое значение данные положения имеют при реализации конституционно-правовой политики на федеральном и региональном уровнях. Известно, что субъекты Российской Федерации создают собственные конституции, уставы, что разрешено федеральным законодательством. Вместе с тем наблюдаются противоречия между региональными законами и законами федеральными. Такое положение недопустимо. Законодательные противоречия приводят к отсутствию единой линии в правоприменении, создают определенный дискомфорт для органов государственного управления. Наличие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами не является основанием для нарушения Конституции РФ. Законодательные органы субъектов Федерации в своей деятельности не могут противоречить не только положениям Конституции РФ, но и смыслу, принципам, духу Основного закона.

Другим признаком является соответствие правовой политики интересам личности, общества и государства. Когда речь идет о политике, то всегда актуализируются интересы тех социальных групп, которые эта политика отражает. Представляется, что особенностью правовой политики является выражение интересов всех общественных слоев. Да и само право является общезначимой ценностью, в отношении которой нельзя использовать избирательные подходы. Право, выраженное как закон, обладает общеобязательной юридической силой для всех граждан. Если предположить, что правовая политика (при всей необходимости дифференциации ее отдельных направлений) не имеет общих основных принципов своей реализации, то это, в конечном итоге, может привести к неравенству граждан перед законом.

Рассматриваемый признак указывает на недопустимость привилегий, не отраженных в законе, как компонента правовой политики. Очевидно, что в самом законодательстве существуют льготы, отражающие различную степень личных вкладов граждан в достижения общества и государства, а также льготы, связанные, например, с физическими недостатками. Целью правовой политики, как мы отмечали, является личность с ее многообразными, но общезначимыми интересами. Однако невозможно представить себе абстрактные, автономно реализующиеся ценности индивида вне правового, государственного, общественного пространства.

"Права государства", интересы общества существуют лишь для того, чтобы поддерживать права и интересы отдельных личностей. Здесь мы выходим на проблему, имеющую исторические корни. Известны взгляды Д. Локка об ограничении прав государства необходимым минимумом. Не менее актуальными выглядят представления И. Бентама о правах человека, которые лишь тогда реальны, когда он сам своей деятельностью доказал их существование, завоевал их, реализовал лично. Представляется, что правовая политика обладает универсальным свойством, которое синтезирует различные индивидуальные, государственные, общественные интересы в общую систему сложных, но взаимозависимых компонентов правового и политического бытия.

Правовая политика вне интересов личности или в ущерб интересам государства не имеет права на существование. Поэтому необходимы постоянно функционирующие механизмы контроля соответствия правовой политики целям и задачам гуманистического развития общества, государства, личности. Функцию такого законодательного контроля, по существу, выполняют законодательные органы, судебная система, прокуратура. От их эффективной деятельности во многом зависит проведение правовой политики. Очевидно, что правоприменительная форма правовой политики является одной из важнейших. И она, то есть эта форма, одновременно выявляет негативы в проведении правовой политики и служит существенным корректирующим условием, фактором осуществления справедливости на основе правоприменения в политической сфере.

Следует отдельно сказать и об общественных объединениях, деятельность которых также влияет на характер проведения правовой политики. В таких формированиях, действующих на основе законодательства, выражается самоуправленческий потенциал российских граждан, они сами являются фактором коррекции при проведении политики со стороны государственно-властных структур.

Следующим признаком правовой политики, качественно отличающим ее от иных видов политики, является ее опора на принудительную силу государства, властное влияние которого осуществляется исключительно на основе права. "Правовая политика потому и называется правовой, что она: во-первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности людей и их коллективов; в-четвертых, опирается на возможность принуждения; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается от других видов политики нормативно-организационными началами". В условиях формирования правового, социального, демократического государства должны и могут доминировать правовые основы и способы разрешения конфликтов, споров, регулирования интересов различных субъектов политической и правовой, общественной деятельности. К сожалению, в реальности правовые формы и способы используются порой как внешнее оформление действия конъюнктурных сил, стремящихся к реализации неправовых целей. Это ситуации политического давления, применения латентного и открытого шантажа, использования "подковерных" приемов для достижения определенных целей.

Правовая политика должна адекватно отражаться в средствах массовой информации, быть объективной. Лишь после всестороннего разъяснения сущности, направленности правовой политики могут вступать в действие механизмы властного принуждения на основе права.

Разъяснение, пропаганда, популяризация права как главного регулятора общественных отношений должны быть соединены с научным подходом к правопониманию. Поэтому нельзя не видеть связи между государственной значимостью правовой политики и научными основами такой политики. Конечно, всякая политика в идеале должна основываться на научных достижениях, проверенных опытом результатах, отраженных в системном виде. Но именно правовая политика базируется на достижениях прежде всего юридической науки, а также других наук, способствующих слаженному, эффективному функционированию правового механизма.

Научность, основанность правовой политики на передовых достижениях юридической науки, соединенные с государственными подходами в области развития права, повышения его роли в жизни общества и личности есть отличительный признак правовой политики. Именно данный признак правовой политики отражает великую созидательную миссию юридической науки, призванную служить интересам общества, а следовательно, личности, самореализация которой происходит на основе использования прав и свобод, установленных и гарантированных действующим законодательством.

Развитие юридической науки является важным условием становления правовой политики как целостной системы стратегического характера. "Юридическая наука - важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатывается идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, совершенствования законодательства, оптимизации методологии толкования юридических норм, правореализационного процесса". Действительно, вне юридической науки вряд ли можно осуществить серьезные, качественные реформы в области государственного и правового строительства.

Безусловно, правовая политика может иметь и другие признаки. Она должна быть открытой, гласной, выверенной стратегически и оправданной тактически.

2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

2.1 Роль и значение основных субъектов правовой политики

Концепция правовой политики предполагает наличие субъектов, способных действовать согласованным образом. В настоящее время не выработано единого понятия субъекта правовой политики. К субъектам правовой политики относятся органы государственной власти, их должностные лица, а также граждане и (или) институты гражданского общества, которые, применяя правовые методы и охватывая правовую сферу деятельности, публично участвуют в формировании и осуществлении правовой политики в целях обеспечения прав и свобод личности и становления правовой государственности. Спектр деятельности субъектов правовой политики распространяется на любые отношения.

Субъектами правовой политики являются политические партии, союзы, движения, государство в целом. Их участие в правовой политике в зависимости от предоставленных прав и возложенных обязанностей имеет различный характер и объём. Так, например, статья 80 Конституции РФ предоставляет президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. В рамках предоставленных прав субъекты стремятся выполнить задачи по поддержанию общественного развития, удовлетворить различные потребности людей, субъекты, определяющие правовую политику общества, отталкиваются от определённых принципов, идей, которые зачастую оторваны от реальной жизни. В условиях отсутствия социальных норм, институтов, в том числе правовых, с помощью которых осуществляется регулирование общественных отношений, субъект правовой политики рецепеирует недостающие элементы из правовых систем других государств и цивилизаций.

Субъектам правовой политики свойственны активность, партнерство между обществом и структурами власти; каждый из субъектов правовой политики - это совокупность представлений о том, какой должна быть правовая жизнь, уровень правового развития современного общества; наличие необходимых ресурсов для формирования правовой политики; субъекты правовой политики способствуют наиболее цивилизованному и результативному разрешению практически значимых задач общества и государства, обеспечивают надежность и устойчивость складывающихся между ними отношений, повышая тем самым ценность и роль права, его потенциал в предотвращении конфликтов; взаимосвязь субъектов правовой политики друг с другом при разрешении вопросов различного уровня сложности; деятельность субъектов правовой политики имеет целенаправленный характер.

Соотношение субъектов права и субъектов правовой политики проявляется в следующем: субъекты правовой политики участвуют в формировании и осуществлении правовой политики, их деятельность направлена на определение стратегических целей, выявление более совершенных форм общественных отношений, что может повлечь внесение изменений в действующие нормы права или создание новых правил. В свою очередь, деятельность субъектов права реализуется на основе права, в частности за счет участия субъектов права в общественных отношениях. Деятельность субъектов правовой политики помогает субъекту права реализовать свои права, так как в действиях (бездействии) субъект права реализует определенные правомочия.

Позволяя гибко сочетать, связывать существующие интересы, осуществлять дифференцированный подход в вопросах их регулирования, субъекты правовой политики создают условия для существования общества и устойчивости его развития в позитивном направлении.

Деятельность субъектов права и субъектов правовой политики основана на праве и осуществляется правовыми методами. Субъекты права могут являться одновременно и субъектами правовой политики. Возможны ситуации, когда субъекты правовой политики не являются субъектами права, а также когда субъект права не является субъектом правовой политики. Данное соотношение зависит от конкретной правовой и политической ситуации в государстве и обществе.

Активность субъектов правовой политики влияет на возможность субъекта права реализовать свои права и защитить собственные интересы, поскольку в своих действиях или бездействиях субъект права прежде всего реализует определенное право.

Президенту РФ как центральному субъекту правовой политики свойственна реальная возможность реализовать ее с учетом международно-правовых особенностей, он выступает гарантом осуществления нового курса правовой политики и последующей его стабилизации. Взаимодействуя с другими государственными органами, Президент РФ либо выступает инициатором формирования и осуществления правовой политики, либо содействует в этом другим органам.

Президент РФ занимает особое, приоритетное, место среди всех субъектов правовой политики, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, гарантирует надлежащее осуществление правовой политики, четкую работу всех органов государственной и региональных властей и несет за это ответственность. Президент РФ, обеспечивая права и свободы человека и гражданина, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обладает широкими полномочиями в выработке и осуществлении правовой политики. В последнее десятилетие деятельность главы государства наблюдалась практически во всех сферах жизни общества, однако этот темп не должен падать.

Деятельность Президента РФ представляет собой основу для формирования и осуществления правовой политики государства. Это обусловлено непосредственным взаимодействием главы государства с каждым из субъектов правовой политики.

В целях укрепления и стабилизации курса правовой политики необходимо закрепить на законодательном уровне, что председатель Общественной палаты РФ исполняет функции консультанта президента по политико-правовым вопросам на протяжении всего срока осуществления полномочий вновь избранного Президента РФ. Это будет способствовать укреплению позиции Общественной палаты РФ как субъекта правовой политики, общество сможет активнее влиять на формирование правовой политики в РФ.

Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Оно осуществляет одну из самых важных функций государства, позволяющую создать правовое обеспечение человека и государства, - законотворчество.

Статус Федерального Собрания РФ как субъекта правовой политики укрепится среди высших государственных органов при внесении в третье предложение части 3 статьи 117 Основного Закона государства поправки: «В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ по тому же основанию, что и ранее, Президент РФ разрешает вопрос об отставке Правительства РФ. В случае если Президент РФ отказал Государственной Думе в отставке Правительства, Государственная Дума не вправе выражать недоверие Правительству по аналогичному основанию».

Федеральное Собрание РФ, осуществляя законодательную функцию и являясь представительным органом власти, «облачает» правовую политику в определенную форму - форму Закона. Только акты парламента действуют на всей территории Российской Федерации и обладают высшей юридической силой.

Правительство РФ при формировании и осуществлении правовой политики должно ориентироваться на деятельность главы государства и законодательного (представительного) органа РФ, это объясняется осуществлением Правительством РФ исполнительной власти на всей территории Российской Федерации и, в свою очередь, не лишает ее независимости.

Для повышения качества исполнения нормативно-правовых актов необходимо дополнить статью 36 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» абзацем следующего содержания: «По истечении календарного года Правительство РФ представляет Президенту РФ отчет об исполнении нормативно-правовых актов по вопросам, изложенным в послании главы государства Федеральному Собранию РФ». Данное положение позволит в дальнейшем провести точный анализ эффективности деятельности органов государственной власти, а также станет основой для следующих посланий Президента РФ законодательному органу власти. Кроме того, это будет способствовать как стимуляции исполнения нормативно-правовых актов, так и рациональному внесению в них изменений, что, в свою очередь, обеспечит постоянство и предсказуемость курса правовой политики.

Выделяются следующие свойства Правительства РФ как субъекта правовой политики:

1) исполняя нормативно-правовые акты и реализуя право законодательной инициативы, Правительство РФ выступает одновременно и как субъект выстраивания, и как субъект осуществления правовой политики, что подтверждает положения статьи 114 Основного Закона РФ;

2) проводит поиск оптимальных решений в целях устранения дисбаланса между обществом и органами государственной власти, для чего реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;

3) способствует исполнению принятых решений, поскольку обеспечивает согласованность интересов субъектов правовой политики, тем самым имеет непосредственное отношение к осуществлению правовой политики.

От качества исполнения нормативно-правовых актов зависит общественное мнение об органах государственной власти в целом. Указывается, что административная реформа распределила разнородные государственные функции между различными видами федеральных органов исполнительной власти (министерствами, службами и агентствами). Это позволило оптимизировать их структуру и сконцентрироваться на задачах соответствующего уровня, тем самым повышая эффективность государственного управления.

В настоящее время противоречивость российского конституционного законодательства по вертикали существенно ослабевает. В целях надлежащего исполнения действующего законодательства иные федеральные органы исполнительной власти играют вспомогательную роль в выстраивании и осуществлении правовой политики государства, своей деятельностью они подкрепляют правовую политику государства в целом. Вместе с тем, их деятельность зависит от высших государственных органов и должностных лиц и для эффективного исполнения подзаконных нормативно-правовых актов необходимо постоянное взаимодействие Правительства РФ с прочими органами исполнительной власти.

Для эффективного осуществления правовой политики прочие федеральные органы исполнительной власти должны носить более или менее постоянный характер, что возможно при не столь частом внесении изменений в нормативно-правовые акты о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Иные федеральные органы исполнительной власти играют вспомогательную роль в выстраивании и осуществлении правовой политики государства, своей деятельностью они подкрепляют правовую политику государства в целом.

Такие принципы осуществления правосудия, как независимость судебной власти и неприкосновенность судей, способствуют достижению баланса между высшими должностными лицами и органами власти. Однако в настоящее время решения Европейского Суда по правам человека обязательны для исполнения на территории Российской Федерации, что вызывает сомнения у граждан о системе российского правосудия. Для укрепления судебной правовой политики необходимы усиление контроля со стороны высших органов судебной власти за судами низшего звена, а также создание отлаженного механизма работы негосударственных юридических организаций и органов, исполняющих судебные акты.

Среди многообразия проблем, которые в настоящее время особенно остро стоят перед российской судебной системой, выделяется проблема обеспечения эффективности деятельности высших органов судебной власти. Ведущим субъектом регулирования публично-правовых отношений в единой федеральной системе судопроизводства выступает государство в лице Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, выполняющих целый ряд важных полномочий.

Правовая политика высших органов судебной власти в Российской Федерации направлена на обеспечение надлежащего правоприменения российского законодательства, единства судебной практики, защиту интересов граждан, общества и государства. При реализации своих полномочий вышеперечисленные органы занимаются непосредственным осуществлением особой разновидности правовой политики - судебной правовой политики.

Прокуратура РФ и иные контрольно-надзорные органы государственной власти играют существенную роль в формировании и осуществлении правовой политики.

О деятельности Прокуратуры РФ следует принять отдельный Федеральный конституционный закон РФ, в котором следует установить ее назначение, функции и объекты надзора. Это объясняется тем, что в настоящее время для соблюдения и поддержания законности при осуществлении правовой политики необходимо поставить вопрос о едином контрольном федеральном органе власти. Общую координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача контроля и отраслевого надзора, в будущем должна осуществлять данная федеральная структура.

Подобное предложение объясняется изъятием у прокуратуры функции предварительного расследования и созданием Следственного комитета РФ, который реально стал самостоятельным федеральным ведомством, обладающим собственной компетенцией, а также организационной, материально-финансовой независимостью по отношению к Прокуратуре России. И прокуратура, и следственный комитет на сегодняшний день два самостоятельных и независимых друг от друга ведомства.

Несмотря на то, что организация деятельности прокуратуры изменилась, сейчас прокуратура РФ играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию правового государства. С учетом изложенного необходимо принять отдельный Федеральный Конституционный Закон РФ, посвященный ее деятельности.

В целях соблюдения законности при осуществлении правовой политики следует поставить вопрос о едином контрольном федеральном органе власти. В силу многообразия и значимости контрольно-надзорных задач и их специфики в зависимости от той или иной сферы вряд ли в ближайшее время удастся консолидировать все контрольно-надзорные структуры в одном сводном органе государственного контроля. В то же время остаются актуальными проблема консолидации современных федеральных служб, а также проблема создания единой методической и информационной базы и технологии осуществления контроля. Поэтому общую координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача осуществлять отраслевой надзор и контроль, в будущем должна осуществлять специально созданная федеральная структура.

Эту обязанность следует возложить на прокуратуру, деятельность которой в настоящее время сводится к надзору и поддержанию обвинения в суде. При этом деятельность прокуратуры РФ должна быть закреплена отдельной главой в Конституции РФ, что позволит ей занять одно из ведущих мест среди субъектов правовой политики.

Законодательные, исполнительные и судебные органы власти субъектов РФ также нуждаются в систематизированной правовой политике.

Особенностью региональной правовой политики является высокая степень ее регулирования подзаконными нормативными актами, частыми внесениями изменений и дополнений в федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Как следствие, это приводит к сбою при исполнении данных нормативно-правовых актов и осуществлении правовой политики в целом.

Исполнительные органы власти субъектов РФ занимаются непосредственной реализацией правовой политики, разработанной представительными органами власти. Их деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности.

Деятельность судов субъекта РФ сводится к фактическому принятию мер для достижения целей правовой политики, то есть они прежде всего являются субъектами ее осуществления.

Отличительной чертой перечисленных органов власти является способность определять стратегические цели для развития государства и общества, выраженные в нормативно-правовых актах, программах, прочих рекомендательных актах.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ должны активнее заниматься вопросами проведения правовой политики в государстве. Для достижения отмеченной цели следует сократить количество вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то есть следует исключить из части 1 статьи 72 Основного Закона государства следующие подпункты (полностью или частично): «и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Перечисленные сферы деятельности должны находиться исключительно в ведении Российской Федерации, так как имеют своей целью установить или определить основные положения перечисленных вопросов. Допускается возможность активизации деятельности субъектов РФ через сокращение полномочий, поскольку в данном случае муниципальные органы власти смогут сконцентрироваться на разрешении вопросов местного значения.

Участие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении правовой политики способствует укреплению и стабилизации политико-правовой обстановки в стране.

Деятельность органов местного самоуправления отражает результаты сформированной органами государственной власти правовой политики, поскольку, являясь структурной единицей публичной власти, они обеспечивают и общественное участие в осуществлении местного самоуправления. Их роль в реализации правовой политики сводится к поддержанию определенного органами государственной власти курса правовой политики и обеспечению возможности участия граждан и общественных объединений в осуществлении правовой политики государства.

Общественная палата является тем объединением, которое «связывает» между собой все субъекты правовой политики. В данном случае целесообразно законодателю закрепить, что Общественная палата РФ будет определяться как объединение граждан, созданное в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также защиты прав граждан РФ и общественных объединений. Срок осуществления полномочий этого объединения должен быть ограничен президентскими полномочиями; при новом Президенте РФ собирается новая Общественная палата РФ.

Взаимодействие Президента РФ с Председателем Общественной палаты РФ сформирует и обеспечит четкую и эффективную правовую политику, поскольку они должны выполнять главную роль в формировании и осуществлении правовой политики РФ.

Взаимодействие субъектов правовой политики возможно в следующем виде: Президент РФ определяет курс правовой политики. При этом деятельность высших судебных органов и прокуратуры обеспечивает надлежащее формирование и осуществление правовой политики государства со стороны иных субъектов правовой политики. Отдельные субъекты наиболее тесно взаимодействуют друг с другом при формировании и осуществлении правовой политики: российский парламент - с Правительством РФ, органы местного самоуправления - с законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а Общественная палата РФ связывает гражданское общество с Президентом РФ через консультанта.

Негосударственные средства массовой информации в формировании правовой политики участвуют опосредованно, а при ее реализации призваны отражать деятельность органов власти, возникшие проблемы и перспективы, а также фокусировать общественное мнение, оперативно его транслировать, мобилизировать население на решение конкретных задач.

Выделяется две основные формы участия граждан в формировании и осуществлении правовой политики государства: участие в выборах и референдумах; реализация права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам.

Могут быть и другие формы участия граждан в оказании влияния на правовую политику, например, посредством реализации прав на участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетировании, закрепленных в статье 31 Конституции РФ.

Способы формирования и осуществления правовой политики граждан можно подразделить на:

1) постоянные ? реализация права на участие в собраниях, митингах и т. п.; права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам;

2) временные - участие в выборах и референдумах.

Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, то есть непосредственное участие в формировании и осуществлении правовой политики.

Все организационные формы формирования и осуществления правовой политики органов местного самоуправления подразделяются на два типа.

Первый характеризуется тем, что относящиеся к нему формы являются каналами публичной власти, что приближает их к государственным формам. Это органы местного самоуправления и формы прямого волеизъявления граждан.

Ко второму типу относятся формы, обеспечивающие общественное участие в осуществлении местного самоуправления, то есть общественные по своей природе.

Вместе с тем, необходимо скоординировать работу органов местного самоуправления на формирование и осуществление правовой политики в пределах муниципального образования, обеспечив самостоятельность данных органов. В настоящее время каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» призван исправить существующую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Право каждого на объединение, свобода деятельности общественных объединений ? одно из важнейших конституционных прав человека, поскольку составной частью демократического правового государства, каковым провозглашена Российская Федерация, его гражданского общества выступают общественные объединения различных слоев населения, которые действуют в качестве связующего звена между государством и обществом в процессе проведения в стране крупномасштабных политических и социально-культурных преобразований и являются одним из наиболее активных участников этих мероприятий.

Существуют следующие способы взаимодействия субъектов правовой политики:

1. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти при проведении реформ - стадии обсуждения и принятия нормативно-правовых актов и их исполнения.

Можно выделить следующие формы взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти в процессе проведения реформ:

1) создание специальных органов для связи с гражданским обществом, таких как Общественная палата РФ;

2) обращение граждан к Уполномоченному по правам человека за защитой нарушенных прав;

3) проведение социальных, экономических и прочих реформ в России показали необходимость создания различных Фондов, союзов, ассоциаций -- для связи с различными институтами гражданского общества;

4) личное участие граждан - митинги, пикетирования, в том числе выражение общественного мнения с помощью СМИ.

2. В целях реализации конституционных прав и исполнения обязанностей: участие в выборах и референдумах, образование общественных и политических объединений, обжалование действий должностных лиц, обращение в суд за защитой нарушенного права, принятие законов Государственной Думой РФ, подписание указов Президентом РФ, исполнение нормативно-правовых актов Правительством РФ и т. д.

3. Взаимодействие субъектов правовой политики через средства массовой информации: письма читателей в редакции газет, опубликование интервью с высшими должностными лицами, общение Президента РФ с гражданами по телевизионному мосту, трансляция передач «Времена», «К барьеру», «Специальный корреспондент» и т. д.

4. Взаимодействие органов власти субъектов РФ и органов государственной власти при разрешении вопросов, находящихся в совместном ведении.