Местное самоуправление в системе публичной власти федеративного государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания общества. Значение данной проблемы на современном этапе придают такие проблемы как необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти.

Отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур работающей местной власти. Анализ изученных источников и литературы: Данные проблемы органов местного самоуправления раскрыты в трудах таких ученых как С.А. Авакъян, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина и других авторов. Рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения.

Цель курсовой работы состоит в изучении местного самоуправления в системе публичной власти федеративного государства.

Цель определила выбор следующих задач:

- определить подходы к определению понятия «местное самоуправление»;

- изучить местное самоуправление: структура органов местного самоуправления;

- выявить особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации;

- рассмотреть местное самоуправление как результат децентрализации государственной власти;

- определить проблемы участия населения России в местном самоуправлении.

местный самоуправление законодательство власть



I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Подходы к определению понятия «местное самоуправление»

Местное самоуправление в нашей стране является одной из составляющих основ конституционного строя, под которыми понимаются базовые, системообразующие принципы, лежащие в основе правовой системы страны. В нашей стране термин «местное самоуправление» впервые был закреплен в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (документ утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

В данном законе местное самоуправление понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Ключевой фразой в этом определении является «самоорганизация граждан», которым предоставлено право решать вопросы местного значения. Позднее определение местного самоуправления было закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Под ним понималась «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей». То есть местное самоуправление рассматривалось не просто как деятельность граждан, а как система организации этой деятельности.

Кроме того, в указанном законе местное самоуправление отождествлялось с деятельностью Советов народных депутатов (как с местными органами законодательной власти), а также с образуемыми ими исполнительными органами власти. Тем самым подчеркивалось вхождение органов местного самоуправление в систему государственной власти. В 1993 году была принята действующая Конституция РФ, коренным образом изменившая сущность местного самоуправления. Если до ее принятия органы местного самоуправления считались нижним уровнем государственной власти, то теперь местное самоуправление стало особым, публичным видом власти, отдельным от власти государственной. Но в случаях, определенных федеральным законодательством, органы государственной власти могут контролировать органы местного самоуправления, а также делегировать им отдельные государственные полномочия. Статья 12 Основного закона закрепляет: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. Положения ст. 12 Конституции РФ детализируются в ее Главе 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130-133).

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». Таким образом, это нормативный акт в одной статье закрепил двойную сущность местного самоуправления: и как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, и как одну из основ конституционного строя страны. В 2003 году был принят ныне действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении). Данный Закон устанавливает правовые, экономические и территориальные основы организации местного самоуправления в нашей стране. Закон закрепил современное определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Ключевым в этом определении является выражение «форма осуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Стоит заметить, что помимо законодательного определения местного самоуправления, существует множество иных определений этого понятия, данных учеными из разных сфер права конституционного, муниципального, административного. Например, И.Н. Гильванова дает такое определение: «Местное самоуправление это публичная власть населения административно-территориальной единицы, а точнее местного сообщества, основанная на его самоорганизации, самодеятельности, административной самостоятельности». Гильванова И.Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий (историко-теоретический аспект) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 1. - С. 28. В нем подчеркивается, что местное самоуправление является особой, публичной властью, а не государственной. По мнению Н.С. Бондарь так определяет местное самоуправление: «В многоуровневой системе конституционного регулирования местного самоуправления находит отражение его сложная, триединая конституционно-правовая природа. Это позволяет охарактеризовать местное самоуправление, во-первых, в субъективно-личностном аспекте как институт правового положения личности; во-вторых, в социальном плане как средство самоорганизации общества, достижения определенной автономии общества во взаимоотношениях с государством, что позволяет в конечном счете определить местное самоуправление в качестве института гражданского общества; в-третьих, в публично-властном аспекте как особую форму осуществления населением публичной власти по месту жительств». Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. - С. 19. Как представляется, это определение местного самоуправления слишком объемное и больше похоже на перечисление признаков этого института. Очень часто понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» в понимании людей и даже в публицистической литературе отождествляются. Например, Г.Е. Зборовский и Н.Б. Костина по этому поводу пишут: «В литературе используются два термина: «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления. М.: Гардарики, 2008. - С. 161.

Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают (от лат. munis тяжесть, бремя; capio беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 2005. - С. 230.

На основании определения муниципального управления можно сделать вывод, что местное самоуправление осуществляется в пределах конкретных муниципальных образований. В Законе о местном самоуправлении перечисляются пять видов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. При этом население муниципального образования не вправе упразднять местное самоуправление по собственной воле. На это указывает Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. Там сказано: «Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

1.2 Местное самоуправление: структура органов местного самоуправления

Местное самоуправление наделено полномочиями по решению комплекса задач жизнеобеспечения населения, формированию местной инфраструктуры, рациональному использованию местных ресурсов, развитию территории, повышению качества жизни людей и подотчетно местному сообществу. Совершенствование системы местного самоуправления, повышение эффективности его деятельности, в том числе и на основе разработки методов контроля, необходимо в настоящее время в условиях развития местного самоуправления. Согласно законодательству местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В специальной литературе нет однозначного определения местного самоуправления. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как часть муниципального управления. Последнее рассматривается как распределение полномочий по вертикали (между уровнями власти), включает в себя элементы государственного управления в той его части, которая направлена на решение вопросов местного значения, и сферу собственно местного самоуправления. Другие авторы отождествляют местное самоуправление и муниципальное управление, полагая, что на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах отраслей городского хозяйства. Исторически в европейских странах сложились две основные модели местного самоуправления. Первая модель предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного сообщества. Вторая - выполнение сообществом тех задач, которые определены государством. Причем задачи подразделяются на обязательные и добровольно возложенные на себя местным сообществом.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы и ратифицированная Российской Федерацией, определяет местное самоуправление как способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление действует самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления ресурсов, но не входят в систему государственной власти. Местное самоуправление согласно федеральному законодательству осуществляется в муниципальных образованиях силами органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2012. - С.57.

Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования и несут ответственность перед населением за результаты своей деятельности. Основные элементы структуры органов местного самоуправления: представительный орган, исполнительный орган и высшее должностное лицо местного самоуправления. Представительный орган является выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения. Различные варианты структуры органов местного самоуправления основываются на распределении местным сообществом полномочий между основными элементами органов местного самоуправления.

Применение того или иного варианта делегирования полномочий должно зависеть от численности населения, размера территории, социально-экономических условий, политической ситуации, национальных традиций и ряда других факторов. Одной из организационных схем муниципального управления является модель, при которой представительный орган местного самоуправления и высшее должностное лицо местного самоуправления избираются населением. Полномочия высшего должностного лица: самостоятельно формирует исполнительно-распорядительный орган, руководит деятельностью исполнительно-распорядительного органа, возглавляет и организует работу представительного органа местного самоуправления, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.

Исходя из полномочий высшего должностного лица оно несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления. Такая структура органов местного самоуправления утвердилась в России в 90-е годы главным образом в городах. Другой организационной схемой муниципального управления является модель, при которой высшее должностное лицо избирается депутатами из числа депутатов представительного органа местного самоуправления. Высшее должностное лицо возглавляет представительный орган местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления назначает главу исполнительно-распорядительного органа. Особенностью этой модели является то, что высшее должностное лицо подконтрольно представительному органу местного самоуправления, и его влияние на исполнительно-распорядительный орган ограничено. При таком распределении полномочий усиливается роль контрольных функций представительного органа за деятельностью органов местного самоуправления.

1.3 Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации

Законодательство о местном самоуправление это та нормативная база, которую составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные 77 законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Основополагающими являются международные правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2014. - С.42.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы подписавшими ее государствами. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицировала ее 5 мая 1998 года. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться ее нормы. К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 29 октября 1994 года. Конституция РФ 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России.

Часть 2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления В Конституции РФ глава 8 полностью посвящена организации местного самоуправления в России. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов. Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком 78 посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» № 5ФКЗ от 8 июня 2004 года. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Названный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Также в группу федеральных законов, содержащих нормы, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления можно отнести Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 года, Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» № 97-ФЗ от 21 июля 2005 года, и т.д.

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: от 02 ноября 2007 года № 1451 «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления», от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др. На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Уставе Ростовской области № 19-ЗС от 29 мая 1996 года статья 2 гласит о том, что в Ростовской области признаются, соблюдаются и обеспечиваются местное самоуправление, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. А местному самоуправлению посвящена пятая глава. Солдатов А.П. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах): учеб. пособие / А. П. Солдатов, А. В. Лесных. - М.: Щит-М, 2012. - С.85.

В основном вопросы местного самоуправления рассматриваются в законах субъектов РФ. Например, Областной закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» № 436-ЗС от 28 декабря 2005 года, Областной закон Ростовской области «О выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Ростовской области» № 300-ЗС от 29 марта 2005 года, Областной закон Ростовской области «О местном референдуме в Ростовской области» № 483-ЗС от 19 мая 2006 года и др. Как видно, законодательство о местном самоуправление в данном случае является средством, механизмом, движущим процесс развития демократии в России, становления 79 правового государства, в том числе посредством реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Иначе говоря, для укрепления местного самоуправления, обеспечения его нормального развития, необходимо эффективное правовое регулирование отношений в области местного самоуправления, ясное, четкое законодательство. Однако стремление в кратчайшие сроки сформировать законодательство, обеспечивающее реализацию конституционного права граждан на местное самоуправление, повлекло за собой неравномерное развитие, бессистемность и противоречивость муниципального законодательства.

В настоящее время федеральное муниципальное законодательство представляет собой совокупность более чем 1500 нормативных правовых актов, принятых в раз личное время и направленных на удовлетворение различных потребностей и интересов граждан, что существенно затрудняет их практическое применение. В значительной степени возникновение подобных проблем обусловлено также опережающим (ускоренным) развитием муниципального права как отрасли законодательства до окончательного его формирования как отрасли права. Один из оптимальных способов решения данной проблемы в осуществлении кодификации законодательства о местном самоуправлении. Это позволит разрешить противоречия, обеспечить единообразие дефиниций и нормативных установлений, устранить устаревшие нормы, что значительно облегчит право применение и обеспечит общедоступность законодательства о местном самоуправлении.



II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

2.1 Местное самоуправление как результат децентрализации государственной власти

Местное самоуправление является необходимым и обязательным элементом системы публичной власти в современных странах. В современных условиях государство играет значительную, если не ведущую роль в развитии данного института, а вопросы соотношения и взаимного влияния центральных и местных властей не теряли своей важности никогда, но становятся особенно актуальными для группы государств переходного периода. Взаимодействие между государством и местным самоуправлением рассматривается посредством понятий «централизация», «деконцентрация» и «децентрализация», которые подразумевают под собой перемещение властных полномочий по уровням публичной власти. Значительный вклад в разработку указанных понятий внесли французские ученые, в частности известный специалист по вопросам управления Жорж Ведель. Принцип централизма реализуется в государствах, где управление осуществляется вертикально из единого и единственного центра власти.

Ослаблению централизации могут содействовать два процесса: децентрализация и деконцентрация. Под деконцентрацией следует понимать передачу центральными властями значительного объема своих полномочий на региональный (и ниже) уровень власти, а точнее в компетенцию местных административных органов, находящихся в непосредственном подчинении у центральных властей. В отличие от деконцентрации, «децентрализация заключается в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью - избираемым населением». Термин «децентрализация» во французском законодательстве используется для обозначения местного самоуправления. Игнатов, В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. изд. 3-е, перераб. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2012. - С.84.

В научном мире не наблюдается полного согласия относительно содержания и применения каждого из указанных понятий. Современные авторы понимают термин «децентрализация» более широко, чем это делал Ж. Ведель, а именно как процесс и результат этого процесса, следствием которого имеют место быть несколько центров власти различного уровня, наделенные собственной компетенцией. Однако представляется, что наиболее точными и позволяющими избежать неточностей в понимании являются определения, разработанные французской наукой административного права, в частности Ж. Веделем. Практическая реализация принципов централизма или децентрализма - это вопрос идеологической ориентированности правящих элит, поскольку для каждого принципа характерны собственные положительные стороны (ценности), негативные проявления, а также методы управления. Построение государственной власти на основе принципа централизма имеет своим следствием сильную государственность, гарантии территориальной целостности, защиту общего интереса, однородность в построении государственных органов различного уровня, единство управления и реализации общегосударственной политики, обеспечивает своевременное реагирование системы власти на чрезвычайные ситуации.

Оборотной стороной медали является значительная концентрация власти в одном центре, вследствие чего происходит абсолютизация центрального уровня управления, у населения вырабатывается стереотип, что разрешение проблем возможно только на центральном уровне власти. Централизация неизбежно влечет ущемление права местных сообществ на самоуправление. Принцип децентрализма служит демократизации государственного управления посредством создания множества центров власти и предоставления реальных полномочий органам местного самоуправления. Ведель Ж. был сторонником децентрализации, полагая, что при надлежащей организации децентрализованное управление является менее тяжеловесным и более эффективным, чем централизованное.

Он также считал, что на уровне мест демократия гораздо более реальна, чем в общенациональных масштабах, и в этом заключается ценность децентрализации. Помимо указанных достоинств децентрализованная система передает решение местных дел в руки самих заинтересованных лиц, что положительным образом должно сказаться на результатах. Однако в масштабах государства чрезмерная независимость местной власти от центральной может иметь своим следствием слишком разнородные интересы на местах, сложность в их согласовании на общенациональном уровне, снижение эффективности государственной политики.

Таким образом, неверно характеризовать противоположные друг другу принципы построения государственной власти в категориях положительного и негативного, т.к. конкретные социальные, экономические либо Политические институты, этнополитическая конфликтология политические условия могут требовать смещения точки максимально эффективного соотношения указанных принципов в любую из сторон. В устойчивой территориально-политической системе баланс центробежных и центростремительных тенденций всегда является смещенным в сторону последних. В данном контексте возникает вопрос об оптимальном соотношении центробежных и центростремительных сил. Представляется, что ответ на данный вопрос и прост, и крайне сложен. Поскольку единственным необходимым условием в данной задаче является существование государства и публичной власти в нем, крайняя децентрализация выступает угрозой его существования и эффективного решения общегосударственных задач.

Таким образом, залогом существования государства и эффективной реализации общенациональных задач является установление пределов децентрализации, которые усматриваются в виде названных достоинств централизации. Именно гармоничное соотношение принципов централизма и децентрализма позволит максимально результативно взаимодействовать и взаимно дополнять друг друга различным уровням публичной власти. Однако также необходимо учитывать, что равновесие предполагает постоянный процесс адаптации к меняющимся внутренним и внешним факторам. Поскольку государство и его территориальные части представляют собой систему, т.е. целое и его части, как правило, интересы общегосударственного уровня и интересы отельных местностей не являются взаимоисключающими. Скорее, общегосударственный интерес представляет собой результат синтеза интересов каждой из составных частей, особенно если речь идет о демократическом государстве. В связи с этим особое значение в последние годы приобретает институт местного самоуправления, поскольку представляет собой «особую форму децентрализации государственной власти, которая с одной стороны, самостоятельна от государственной власти, с другой - имеет от нее же определенную зависимость». Попа В., Мунтяну И. Реформы местного самоуправления в странах бывшего Советского Союза: между надеждой и переменами. - Будапешт, 2001. - С.299.

Та или иная форма местного самоуправления всегда является определенной степенью децентрализации, но в зависимости от различий в формах и моделях местной власти степень децентрализации может существенно разниться. Федеративные государства, как правило, отличаются большей степенью децентрализации, чем унитарные, однако исследователями отмечена тенденция все большей централизации федераций. Богданова Н.А. Централизация и децентрализация: соотношение ценностей / Н.А. Богданова // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакяна. - М.: ТК Велби, 2006. - С. 16. В качестве наиболее близкого к Беларуси примера можно привести Россию, где центростремительные тенденции нашли отражение в значительном расширении полномочий Президента РФ. Соединенные Штаты Америки ощущают колебания в сотрудничестве между федеральными властями и властями штатов в зависимости от партийной принадлежности президента страны. Американские исследователи в конце ХХ века отмечали, что местные власти перестали играть отведенную им изначально роль, как и привлекать интерес населения штатов. Последняя тенденция в США, направленная на предотвращение усиления федерального центра и повышение роли штатов, - доктрина «конкурирующего федерализма», призвана изменить ситуацию. Децентрализация в Западной Европе, а именно в государствах Европейского союза, связана с процессом регионализации. Регион как особая территориальная единица все больше приобретает первостепенное значение, поскольку представляет собой уровень наиболее результативного экономического и политического взаимодействия.

Целью последовательного процесса регионализации в Европе является определение и применение наилучшей системы функционирования местных органов власти. Сравнительный анализ постсоветских государств позволяет выделить три основные модели развития систем местной власти с соответствующими различиями в степени децентрализации в них. Для первой модели характерно выраженное стремление к децентрализации на основе автономии территориальных общин, которые имеют законное право решать различные местные и региональные вопросы. По мнению авторов данной классификации, ни одно государство бывшего СССР не соответствует критериям децентрализации, хотя некоторые из стран больше, чем другие, напоминают эту модель. Вторая модель выглядит как комбинация тенденций централизации и децентрализации, при которой представительные органы власти и местные исполнительные органы обладают сравнительно высокой степенью административной автономии от государственных и областных органов, но остаются под патронажем государства. Государствам третьей модели присущи черты несомненной централизации. Их отличает то, что местные органы власти уполномочены выполнять государственные функции на местном уровне. В данной системе существует иерархия компетенции снизу вверх с подчинением центральным органам власти.

Однако, процессы централизации и децентрализации весьма динамичны, не стоят на месте и постоянно вносят коррективы в существующее распределение государственной власти по вертикали. Подобные колебания не удивительны особенно в условиях неокрепшей государственности стран бывшего СССР. В настоящий момент положение дел изменилось. К примеру, многие авторы отмечают тенденции к усилению централизации в Российской Федерации, что отдаляет систему организации местной власти в ней от первой модели. В связи с этим, процессы централизации, деконцентрации и децентрализации, а также роль местного самоуправления в системе публичной власти представляют предмет для дальнейших исследований. Управлять государством, тем более эффективно, не возможно без вертикального перемещения определенного объема государственной власти на субнациональный уровень. Кутафин, О.Е. Муниципальное право в Российской Федерации О.Е. Кутафин, В.И.Фадеев //Учебник. - .2012. - С.117.

Процессы деконцентрации и децентрализации, посредством которых осуществляется указанное перемещение, имеют не только сходство, но и свою специфику. Местное самоуправление всегда является результатом той или иной степени децентрализации государственной власти и реализуется представительными органами местного населения, не находящимися в иерархическом подчинении у других государственных органов, и осуществляется, как правило, в рамках обязательных и факультативных полномочий. Последние и представляют собственно самоуправление.



2.2 Проблемы участия населения России в местном самоуправлении

В современной России наиболее заметны изменения, происходящие в системе социального сотрудничества местной власти с гражданами, общественными объединениями и другими субъектами гражданского общества. Вместе с тем, обновление нормативно декларируемых способов взаимодействия в рамках местного самоуправления не всегда означает реальной модернизации социального партнерства в практической части. Несоответствие между существующими законодательно и реально реализуемыми практиками участия населения в решении вопросов местного значения представляет собой актуальную проблему, решение которой связывается с генерацией новых форм взаимодействия власти и субъектов гражданского общества.

Проблематика местного самоуправления как составной части гражданского общества является актуальным предметом исследования в рамках как мультидисциплинарных разработок, так и отдельных гуманитарных, социально-экономических и политических дисциплин. Разнообразие сфер общественной деятельности граждан, общественных организаций и других субъектов современного социума обусловливает повышенное внимание к процессам, происходящим на низовом уровне социальной организации.

Вместе с тем, специфика деятельности муниципалитетов различных стран и форм участия граждан в управлении, зависит от многих факторов, в первую очередь - от правового и экономического статуса местной власти. В связи с этим, исследования форм участия населения в местном самоуправлении и научные публикации по их результатам зачастую имеют определенную привязку к особенностям реализации права граждан на управление в тех или иных сообществах.

Классическими являются работы, занимающиеся разработками теоретических моделей гражданского общества, обоснованием концепций его развития и совершенствования, исследованием наследия ученых прошлого, например, Токвиля, изучением роли социальных инноваций в практике местного управления. Общие вопросы организации местного самоуправления на основе демократических принципов, проблематика снижения коррупции через открытость муниципалитетов и подобные аспекты зачастую рассматриваются на примере конкретных стран - Германии, Испании, Израиля, России и т.д., а также территорий, например - Баварии.

Гражданские инициативы рассматриваются как способ изменения отношения чиновников к простым гражданам, анализируется воздействие власти на неправительственные организации, изучается участие граждан и их объединений в решении острых социальных проблем. Вопросы развития субъектов гражданского общества в России, например, некоммерческих организаций, связывается с государственной политикой в отношении подобных структур.

По мнению некоторых ученых, определяющее влияние на качество предоставляемых услуг оказывает экономическое положение муниципалитетов России. Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. В рамках общей проблемы - несоответствия нормативной базы реальным практикам участия населения в местном самоуправлении нами выделены следующие задачи. Во-первых, исследование механизмов реализации гражданами своего права на участие в решении местных проблем. Во-вторых, характеристика практических реалий и выявление возможных барьеров реализации населением данного права. В-третьих, обнаружение основных проблем полноценного участия населения, а реализации своих гражданских прав в системе местного самоуправления. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: НОРМА, 2008. - С.227.

Право граждан страны на местное самоуправление закреплено Конституцией, федеральное законодательство определяет основные принципы его осуществления, региональные законы фиксируют базовые положения муниципального управления на территории субъекта федерации, система местных нормативных источников подчеркивает специфику и конкретизирует тонкости самоуправления в каждом муниципалитете.

При этом следует отметить, что выстроенная система муниципального права не является застывшей, а подвергается постоянной модернизации на всех уровнях в зависимости от складывающейся ситуации. Законодательство России также определяет способы участия населения в муниципальном управлении на принципах добровольности и законности. В настоящее время Федеральный Закон указывает на существование нескольких форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в таковом. Четыре их них (местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата или иного выборного лица, изменения границ или преобразованию муниципального образования; сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования) имеют высшую степень обязательности, поскольку их результаты подлежат опубликованию и исполнению, если не противоречат иным законодательным актам Российской Федерации.

Вторая группа форм гражданского участия имеет рекомендательный или информирующий характер. К этим формам относятся публичные слушания, правотворческая инициатива, опрос жителей, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции (собрания делегатов). Отдельно от вышеуказанных способов находится территориальное общественное самоуправление, декларируемое как форма самоорганизации граждан для решения ими вопросов по месту жительства на части территории муниципального образования через собрания и конференции. Вместе с тем, данный список не является исчерпывающимся, поскольку нормативно закреплено право граждан участвовать в местном самоуправлении иными способами, не противоречащими законодательству страны. К таковым способам можно отнести, например, публичные мероприятия, гражданские инициативы, создание общественных совещательных органов.

Перечисленные способы осуществления населением местного самоуправления имеют проработанные механизмы практической реализации, зафиксированные законодательно или же подзаконными актами. Таким образом, можно сделать вывод о наличии в современной России довольно четкого нормативного закрепления механизмов реализации права граждан на местное самоуправление через широкий спектр форм участия населения в нем. В практической сфере ситуация с реальным участием населения в местом самоуправлении может иметь перспективы только в случае активности граждан.

Оценка экспертами такой формы как «правотворческая инициатива» является неоднозначной. С одной стороны, в крупных населенных пунктах данная форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении не является редким явлением, по сравнению с сельской местностью, где она практически отсутствует. С другой стороны, правотворческая инициатива в большинстве случаев исходит от одних и тех же субъектов: правозащитных организаций, протестных объединений и крайне редко имеет в качестве инициаторов обычных граждан. Опрос граждан муниципального образования направлен на выявление мнения населения и его учет при принятии решений. Чиркин, В.Е. Государственное и муниципальное управление / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2013. - С.195.

На практике эта форма реализуется крайне редко, и экспертами называются две причины этого. Во-первых, субъективная: должностные лица органов местного самоуправления уверенны, что «знают» мнение населения и проведение опроса не считают необходимым. Кроме того, результаты опроса носят рекомендательный характер, что также вызывает нежелание его проводить. Во-вторых, финансовая - проведение социологического опроса требует немалых затрат бюджета, что в условиях российской действительности значительно сокращает возможность его проведения. Обращения граждан в органы местного самоуправления являются наиболее распространенной практикой. Как показывают проведенные нами исследования, число жалоб, предложений, заявлений в крупных городах сопоставимо с числом жителей. Эксперты также считают обращения граждан наиболее распространенной формой их участия в местном самоуправлении. Причина большого количества обращений заключается в относительной простоте и наличии множества способов подачи, кроме того, обращения граждан практически всегда имеют в качестве предмета необходимость решения индивидуальной проблемы жителя. Органы местного самоуправления обязаны своевременно и по существу информировать обратившегося о принятом в его случае решения, что добавляет привлекательности данному способу. Однако, как указывают эксперты, обращения чаще всего связаны с желанием граждан улучшить отдельные аспекты своего быта, жилья, и крайне редко заостряют внимание на проблемах населенного пункта в целом. Это наиболее четко проявляется в проблеме деятельности территориального общественного самоуправления.

Жители городов крайне неохотно участвуют в его работе, даже решение мелких проблем организации встречает главную трудность в виде низкой активности. Как пример, эксперты в качестве примера приводят собрания жителей многоквартирных домов, которые чаще всего объявляются несостоявшимися в связи с неявкой необходимого числа собственников. Интересными формами осуществления местного самоуправления являются относительно недавно появившиеся гражданские инициативы (добровольная деятельность граждан и общественных объединений по достижению общественных значимых целей).

Конечно, подобная деятельность основывается, прежде всего, на социальной активности групп граждан, органы местной власти призваны лишь помогать реализации гражданских инициатив. Наиболее распространенной формой помощи является совместная деятельность и выделение муниципальных грантов. Эксперты напрямую связывают активность гражданского общества и эффективность местного самоуправления. Формы осуществления народовластия в современной России достаточно многообразны, однако не всегда наблюдается их практическое использование. Причинами низкой активности населения, помимо уже указанных, являются специфические для страны условия возрождения данного социального института, традиционное недоверие к любой власти и отсутствие доступного информирования о предстоящих мероприятиях с участием граждан.

Как показывают проведенные исследования, в современной российской практики местного самоуправления действительно наблюдается разрыв между декларируемыми возможностями и реализуемым правом на местное самоуправление. Основное противоречие заключается в опережающем характере нормативной базы по сравнению с мировоззренческими установками граждан. Неготовность населения принимать деятельное и постоянное участие в осуществлении местного самоуправления обусловлена целым комплексом причин, носящих, прежде всего, субъективный характер. Вовлечение жителей в решение местных проблем должно осуществляться через развитие добровольных объединений граждан, деятельность которых будет направлена на социально значимые задачи.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления. На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.



СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2) Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (документ утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

3) Богданова Н.А. Централизация и децентрализация: соотношение ценностей / Н.А. Богданова // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакяна. - М.: ТК Велби, 2006.

4) Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: НОРМА, 2008. 592 с.

5) Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 2005.

6) Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления. - М.: Гардарики, 2008.

7) Гильванова И.Н. Местное общественное управление и местное самоуправление: соотношение понятий (историко-теоретический аспект) // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2013. - № 1.

8) Игнатов, В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. изд. 3-е, перераб. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2012. 480 с.

9) Кутафин, О.Е. Муниципальное право в Российской Федерации О.Е. Кутафин, В.И.Фадеев //Учебник. -.2012. 138с.

10) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2014.

11) Солдатов А.П. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах): учеб. пособие / А. П. Солдатов, А. В. Лесных. - М.: Щит-М, 2012.

12) Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2012.

13) Усманова Р.М. Местное самоуправление - особая форма децентрализации государственной власти / Р.М. Усманова // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционноправовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г./ Под ред. С.А. Авакяна. - М.: ТК Велби, 2006.

14) Попа В., Мунтяну И. Реформы местного самоуправления в странах бывшего Советского Союза: между надеждой и переменами. - Будапешт, 2001. - 822 с.

Размещено на Allbest.ru