Исполнительная власть в системе разделения властей

Некоторые авторы выделяют органы исполнительной власти специальной компетенции и относят к ним те, которые осуществляют преимущественно одну и ту же функцию государственного управления.

4. По порядку (способу и процедуре) формирования органы исполнительной власти можно классифицировать на:

а) избираемы;

б) образуемые;

в) назначаемые [14, с. 148].

Избираемые органы исполнительной власти, как, например, в России администрации административно-территориальных образований, в Республике Беларусь отсутствуют, за исключением Президента Республики Беларусь, который, входит в систему органов исполнительной власти.

Образуемые органы исполнительной власти могут учреждаться как новые органы, создаваться на базе реорганизованных органов, ликвидироваться с передачей их функций другим органам, ликвидироваться вместе с их функциями в случае, если отпала необходимость в осуществлении соответствующих функций и полномочий.

5. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются на:

а) коллегиальные;

б) единоначалъные [14, с. 149].

Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по наиболее важным вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. К данным органам исполнительной власти относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах.

Единоначальными органами являются те, в которых решающая роль в принятии и осуществлении решений по вопросам их компетенции принадлежит возглавляющим данные органы руководителям. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, создает возможность для использования индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными органами исполнительной власти в Республике Беларусь являются министерства и государственные комитеты.

В статье 106 Конституции Республики Беларусь записано, что «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления». А согласно ст. 107 Конституции органы государственного управления являются органами исполнительной власти.

Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления.

Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти очень широки. Конституционные положения (статьи 84, 99, 106, 116, 119, 122) лишь подтверждают вывод о том, что возглавляет систему органов исполнительной власти в Республике Беларусь Глава государства - Президент Республики Беларусь. Таким образом, Республика Беларусь - это государство с сильно выраженной президентской властью.

Следует отметить, что право Президента председательствовать на заседаниях Правительства характерно для президентских республик, в которых глава государства возглавляет одновременно исполнительную власть, а также для полупрезидентских республик.

Все эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечить единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а, следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Поэтому обосновано говорить, что Президент обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в неё. Здесь уместна спортивная аналогия: судья не игрок на поле, но он и не за лицевой линией.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что исполнительная власть является абстрактной политико-правовой категорией, реально воплощаемой в полномочиях соответствующих органов государственного управления, реализуемых в процессе осуществления государственного управления; исполнительная власть реализуется в форме государственного управления; исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных органов государственного управления.

Итак, для того чтобы охарактеризовать исполнительную власть о ней следует сказать следующее:

-является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;

-является проводником государственной политики в жизнь;

-подзаконна по своему характеру и задачам;

-объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;

-ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;

-является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.

3 Исполнительная власть в системе разделения властей

Теоретические модели Локка и Монтескье, выработанные на основе анализа британской политической системы конца 17 - первой половины 18 века, легли в основу всех конституций конца 18-19 вв. С этого момента проблема структуры власти перемещается преимущественно в сферу государственно-правовых исследований и разработок. Внимание специалистов в области конституционного права концентрируется на создании конкретных правовых механизмов взаимных сдержек и противовесов во взаимоотношениях между государственными органами, представляющими различные ветви власти. Разработка этой проблемы как в теоретическом, так и в практическом плане осуществлялась с учетом конкретных политических, социальных, правовых, духовных, культурных особенностей различных государств. Так во французской государственной теории проблема разделения властей рассматривалась сквозь призму разделения функций государственной власти, а в немецкой - через определение компетенции различных органов государства.

Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, то есть почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

В XVII - начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей - Дж. Локк считал, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются" [18, с.349]. Известны высказывания выдающихся американских конституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал: "Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации"; "Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства..."; "Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия"[19, с. 289-291].

Идея господства законодательной власти над другими властями и сегодня находит поддержку среди некоторых правоведов. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме "обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти [20, с. 45]. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: "В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной» [21, с. 185] .

Также существует мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга.

Подобное мнение, по-моему, мало сочетается с реальностью. Его сторонники попросту выдают желаемое за действительное, полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственной системы управления, при которой равенство всех властей. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, я считаю, недостижимо в принципе.

Автор считает, что о равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности.

Государство не может существовать без исполнительной власти, тогда как его политическая система, в принципе, способно функционировать без законодательного органа, судебной системы и конституции. Масштаб влияния и ресурсов, сосредоточенных у исполнительной власти, может в разной степени ограничиваться или не ограничиваться ничем. Механизмами, направленными на ограничение исполнительной власти, по мере развития современных форм государственности становились конституции и законодательные собрания. Отечественный исследователь В.В. Голосов предлагает в этой связи типологизировать опыт зарубежных стран, рассмотрев исполнительную власть в них как конституционную и неконституционную, причем во главу угла он ставит не существование документа конституции или форму правления, а нормативный характер практики конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти [22, с. 255]

Если сопоставить развитие "властей" в современном мире, то без особого труда обнаружится, что наибольшим динамизмом отличается исполнительная власть, ибо она более восприимчива, чувствительна к ходу событий, связана с ними тысячами нитей, видимых и невидимых. Она отвечает своему назначению именно тогда, когда не только улавливает и отражает перемены, происходящие как в обществе в целом, так и в отдельных его сферах, но и предвидит такие перемены, создает предпосылки для их прихода и видоизменяется вместе с ними, приспосабливается к новым временам.

Разгадка динамизма исполнительной власти кроется в ее функциях, условно называемых правоприменительными, законоисполнительными. Необходимо учитывать, что эти функции сводятся, прежде всего, к текущему управлению, носящему в основном оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию принципиальных установок, принятых в законах, что подразумевает решение многих конкретных вопросов. Исполнительная власть не только применяет законы и выполняет закрепленные в них установления, но и сама издает нормативные акты или выступает с законодательной инициативой. Сущность исполнительная власть раскрывается через реализацию ею своих функций.

Законодательная власть реализуется в форме издания законов и контроля за органами исполнительной власти. Но у нее нет рычагов, с помощью которых можно управлять группами людей, использовать финансовые и материальные средства, силовые структуры. В аналогичном положении находится и судебная власть. Судебные органы выносят приговоры по уголовным делам, разрешают гражданские споры, отменяют неправомерные решения должностных лиц. Однако их управленческие и, следовательно, материальные и финансовые возможности крайне ограничены. Такими возможностями обладает исполнительная власть, которая опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизм служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов исполнительной власти находятся силовые структуры: армия, МВД, госбезопасность.

Этот аспект придает данной власти особую опасную мощь, нередко порождает у ее носителей чувство безнаказанности. Поэтому нормы административного права устанавливают пределы исполнительной власти, в рамках которых она может функционировать.

Универсальность исполнительной власти проявляется в том, что она охватывает все важнейшие сферы и отрасли общественной жизни, географически распространяется на все регионы и территории страны. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, и ее органы действуют постоянно и на любой территории, где проживают относительно компактные массы людей. Этот признак также является существенным.

По мнению автора, все перечисленные признаки, а последний наиболее наглядно позволяет утверждать, что с практической точки зрения исполнительная власть в упряжке трех ветвей государственной власти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является направляющей и контролирующей. Она создает как бы архитектурные проекты, по которым органы исполнительной власти строят здание. Вместе с тем эта власть наблюдает за строительством, за тем, чтобы здание было сооружено строго по чертежу. При всей своей важности и необходимости законодательная власть является подсобной и призвана, в основном, корректировать деятельность исполнительной, в которой состоит существо подлинного управления гражданами. То же самое можно сказать о судебной власти. Посредством приговоров по уголовным делам и решения по гражданским спорам она устраняет дезорганизующие воздействия в государственном управлении, является фактором устойчивости исполнительной власти, ее рационального и законного функционирования.

4 Заключение

Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

В действительности же, в понимании автора, даже Монтескье вовсе не выступал за абсолютное разделение властей; он писал о том, что они скрещиваются и взаимодействуют друг с другом. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами (например, законодательные задачи -- только органами законодательной власти). Неограниченная самостоятельность и независимость отдельных государственных органов является лишь «идеальной» исходной позицией конституционной политики, поскольку теория разделения властей не имеет догматического характера. Это, скорее, прагматический подход, разработанный с целью избежать злоупотребления властью. Даже если Локк и Монтескье разделяли ветви власти по их функциям и связывали это разделение с организационными и структурными признаками, то их цель, на мой взгляд, состояла не столько в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а напротив, показать их внутреннее переплетение и перекрещивание.

Таким образом, принцип разделения властей предполагает установление механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивающего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Благодаря этому создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Традиционная концепция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную применительно к современным государствам должна пониматься не как дележ власти, а как создание системы сдержек и противовесов, способствующих беспрепятственному осуществлению всеми ветвями власти своих функций. Законодательная власть (верховная), избранная всенародно, отражает суверенитет государства. Исполнительная власть (производная от законодательной), назначаемая представительным органом власти, занимается реализацией законов и оперативно-хозяйственной деятельностью. Судебная власть выступает гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных.

В Беларуси гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. У нас пока не сформировались окончательно демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима.

Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

Несмотря на явно, по моему мнению, более сильную позицию исполнительной власти в системе разделения властей, в целом отношения между исполнительной и законодательной властями в современных политико-административных системах можно охарактеризовать как отношения взаимозависимости. При этом очевидно, что исполнительная власть сохраняют ведущие позиции. Это можно сказать и практически обо всех западных системах правления. Власть переместилась от парламента к главе правительства, главе государства. Конечно, в парламентских системах парламент формально выбирает руководителя правительства, контролирует его деятельность. Однако подобные меры применяются редко. Оппозиция, составляющая численное меньшинство в парламенте, фактически чаще занимается риторикой и не в состоянии осуществлять эффективный контроль за правительством.

Горизонтальное сдерживание властей дополняется целой сетью элементов их вертикальной дифференциации. Механизмами, помогающими удерживать власти в определенных рамках, принуждающими их к постоянному политическому самооправданию, являются партии, союзы, объединения, средства массовой информации, общественное мнение, активность граждан, действующих в рамках гражданских инициатив.

Учитывая сказанное, автор полагает, что задача других властей должна состоять вовсе не в том, чтобы пытаться "встать вровень" с исполнительной властью. Сделать это в современных условиях в принципе невозможно. Их задача должна состоять, на наш взгляд, в другом. Представительные и судебные органы призваны сегодня не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе. Если попытаться выявить общую тенденцию эволюционирования взаимоотношений между основными государственно-властными институтами в цивилизованных, демократических странах в последние десятилетия, то можно с уверенностью сказать, что представительные и судебные учреждения постепенно превращаются из равнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, более или менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю. И это естественно, ибо, как было показано выше, усиление исполнительной власти есть объективная, исторически неизбежная реальность, обусловленная главным образом усложнением процессов общественного развития.

Делая вывод, автор, основываясь на концепции разделения властей, рассмотренных мнениях и взглядах ученых, считает, что исполнительная власть является самостоятельной и независимой властью в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества); полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля; а также иногда и законодательные полномочия. Однако, осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.

По мнению автора, данное понятие является стержневым в государственном управлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.

Список использованных источников

1 Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997. - 243 с.

2 Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть - М., 1985. - 195 с.

3 Станских C.Н. Особенности конституционного принципа разделения властей. Международный доклад «Проблемы реализации Конституции»/ Конституционный вестник № 1(19) / 2008.

4 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения - М.: Изд. дом «Артикул», 1987 - 351 с.

5 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса - М.: Юринформцентр, 1998. - 798 с.

6 Лазарев Б.М. Управленческие процедуры - М.: Наука, 1988. - 271 с.

7 Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь - Минск.: ООО «Тесей», 2002. - 606 с.

8 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки - М.: «Юридич. лит.», 1988. - 318 с.

9 Бельский К.С. О функциях исполнительной власти - М.: Юрист, 1995. - 189 с.

10 Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов - Минск: Белорусская наука, 2006. - 173 с.

11 Соколовский А.А. Республиканские и местные органы исполнительной власти и управления в современных социально-экономических условиях: Учеб. пособие для вузов - Мн.: БГУ, 2000. - 101 с.

12 Баглай М.В. Конституции зарубежных государств: учеб. пособие./ Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина - 2-е изд., исправл. и доп. - М.: Изд- во БЕК, 2002 - 586 с.

13 Ведель Ж. Административное право Франции - М.: Прогресс, 1973 - 186 с.

14 Соколовский А.А. Исполнительная власть Республики Беларусь - Мн.: Бел. гос. ун-т, 2001. - 266 с.

15 Василевич Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь, Конституц.-правовой статус: учеб. пособие / Бел. негос. ин-т правоведения. - 2-е изд., доп. - Мн.: Науч.-образоват. о-во с огранич. ответственностью "Бип-С", 1999. - 243 c.

16 Габричидзе Б.Н. Курс административного права РФ- М.: «Дашков и К», 2003. - 978 с.

17 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения - М.: Изд. дом «Артикул», 1987. - 351 с.

18 Локк Дж. Сочинения: В 3 т. - М.: Юристъ, 1988. - Т.3.,645 с.

19 Гессен В.М. О правовом государстве / Антология мировой правовой мысли: В 5 т. - М.: Мысль, 1999.- Т.5, Россия конец XIX-XX вв. - 740 с.

20 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др.// 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия: Юристъ, 1997 - 523 с.

21 Чиркин В.Е. Основы конституционного права - М.: Издательская фирма "Манускрипт", 1996 - 372 с.

22 Голосов В.В. Сравнительная политология. Учебник - Спб.: Летний сад, 2001. - 290 с.

23 Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. И 17 октября 2004 г.) - Минск: Амалфея, 2005. - 48 с.

24 Конституция Российской Федерации: принята всенар.голосованием 12 декабря 1993 г.: офиц. Текст.

Размещено на Allbest.ru