Исполнительная власть в системе разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Учреждение образования

«Гомельский государственный университет

имени Франциска Скорины»

Заочный факультет

Кафедра теории и истории государства и права

Курсовая работа

Исполнительная власть в системе разделения властей

Исполнитель: Богданская Екатерина Александровна

Студентка группы П-21 ________________

Научный руководитель: Эсмантович Евгений Игоревич

ст. преподаватель ________________

Гомель 2014

РЕФЕРАТ

Объект исследовании: исполнительная власть

Предмет исследования: исполнительная власть в системе разделения властей

Предложения: контролировать и при необходимости сдерживать деятельность исполнительной власти на разных уровнях, с целью соблюдения оптимального баланса между разными ветвями власти

Содержание

Введение

1 Понятие и сущность теории разделения властей

1.1 Понятие теории разделения властей. Исторические предпосылки возникновения теории о разделении властей

1.2 Развитие принципа разделения властей в современной государственно - правовой действительности

2 Понятие, функции и классификация органов исполнительной власти

2.1 Понятие и сущность исполнительной власти

2.2 Функции исполнительной власти

2.3 Понятие, система и классификация органов исполнительной власти

3 Исполнительная власть в системе разделения властей

Заключение

Список использованных источников

Введение

Тема данной курсовой работы посвящена исполнительной власти в системе разделения властей, или, как его еще принято называть -- системе сдержек и противовесов. Тема эта весьма актуальна в современной действительности как в свете выработки конституционной и государственно-правовой доктрины взаимодействия между всеми ветвями власти.

Принцип разделения властей в конституционном праве -- принцип, согласно которому власть в государстве осуществляют три независимые ветви власти (исполнительная, законодательная и судебная), уравновешивающие друг друга (так называемая система сдержек и противовесов).

Теория разделения властей впервые выдвинута Дж. Локком, развита Ш. Монтескье. Эта теория сыграла значительную роль в борьбе против абсолютизма. По принципу разделения властей впервые была построена конституция США.

И, хотя разделение властей -- один из важных элементов правового государства и демократии, происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению.

Актуальность темы объясняется высокой степенью динамичности развития отечественного государства и связанных с этим, но менее динамичных процессов развития нормативно-правовой базы и «опыта взаимного сдерживания» между различными ветвями власти, который не всегда можно назвать удачным.

Предмет исследования курсовой работы -- исполнительная власть, ее определение и место в системе разделения властей.

Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается (или опровергается) практикой формирования и функционирования последнего.

Составными частями механизма власти повсеместно признаётся законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых, воплощая единство власти, принадлежащей народу, остается самостоятельной. Во всех странах демократии существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями.

В соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Конкретное претворение в жизнь принципа разделения властей зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как исторические особенности становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естественно-географические условия существования, этнонациональный состав населения и многие другие. Так же можно выделить социально-экономический уровень развития общества. Еще одно важное значение имеет расстановка политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированные в конституции, могут по-разному трактоваться и применяться в зависимости от того, что собой представляет партийная система страны, и какие именно политические партии находятся у власти.

В связи с этим изучение проблем функционирования исполнительной власти приобретает новое значение. Актуальность вопроса обусловлена той исключительно важной ролью, которую призваны выполнять органы исполнительной власти благодаря своему специфическому функциональному предназначению.

В современных условиях чрезвычайно важны в научном и практическом плане исследования как содержания понятия исполнительной власти в системе разделения властей, ее функций, методов, так и вопросов ее практического применения, организационно-правовых форм, в которых непосредственно реализуются ее цели.

Исполнительная власть реализуется системой специальных субъектов управления, и поскольку эта система иерархична, закономерен интерес к каждому ее звену.

Предметом рассмотрения в работе является исполнительная власть, представляющая собой единую целостную систему, в рамках которой некоторые органы государственного управления являются её составной частью и взаимодействуют с остальными.

Основной целью настоящей работы является выявление и анализ функционирования исполнительной власти в системе разделения властей.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- рассмотреть систему разделения властей;

- определить понятие и функции исполнительной власти;

- привести классификацию органов исполнительной власти.

- обозначить функции исполнительной власти Республики Беларусь;

-определить место исполнительной власти в системе разделения властей.

В науке государственного управления уделено немалое внимание исследованию проблем исполнительной власти и классификации государственных органов. Изучив мнения таких ученых как: Г.А. Василевич, В.А. Божанов, В.Н. Матарас, А.А. Соколовский, А.В. Дорошенко, В.А. Сиринько, А.Н. Бодак, И.В. Козелецкий, В.Н. Дубовицкий и др. - можно сделать вывод, что наука государственного управления так и не выработала универсального определения исполнительной власти и классификации государственных органов.

Итак, в своей работе автор рассматривает теорию разделения властей как принцип демократического государства, понятие исполнительной власти, ее функции и различные классификации органов исполнительной власти, сопоставляет работы и мнения ученых о роли исполнительной власти в системе разделения властей.

Для изучения темы было использовано 24 источника: Конституция Республики Беларусь, Конституция Российской Федерации, Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть, Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения, Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь, Конституции зарубежных государств: учеб. пособие./ под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина, Ведель Ж. Административное право Франции, Локк Дж. Сочинения: В 3 т. (Т. 3) и другие

1 Понятие и сущность теории разделения властей

государственный исполнительный власть

1.1 Понятие теории разделения властей. Исторические предпосылки возникновения теории о разделении властей

Если понимать государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых специальными государственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между ними и, в первую очередь, между органами государства - вполне естественный процесс, способствующий улучшению рациональной организации управления делами государства и общества в целом. Разграничение полномочий между различными государственными органами является одной, если не основной, составляющей концепции разделения властей.

По природе своей власть, прежде всего, власть государства, является организующим началом жизни общества. Она обладает большими возможностями для целенаправленного воздействия на общественное развитие. Государство «нанято» обществом для профессионального управления, компетентного согласования разноплановых интересов и действий. Общество проигрывает от тотального огосударствления общественной жизни, но нуждается в укреплении государственной власти в тех разумных пределах, которые сохраняют социальную интеграцию и национальное достоинство и обеспечивают простор развитию личности и свободному взаимодействию людей.

От функционирования государственной власти во многом зависит тип политического режима общества, его открытость или закрытость, характер политических отношений и другие политические характеристики данного государства, включая стабильность, авторитет, разделение и сотрудничество властей, роль оппозиции.

В научном плане проблема системы любой власти имеет несколько аспектов: структурный, функциональный, процессуальный. Только в совокупности эти признаки позволяют говорить об отлаженном механизме власти как системе, составленной из определенных элементов. Такая научная установка вполне согласуется с концепцией разделения властей, которая в первую очередь предполагает структурно-функциональную определенность каждой власти как основание ее самостоятельности и ответственности.

Разделение властей является основным механизмом функционирования всех видов политической власти. В политической системе общества разделение власти означает принятие решений и их исполнение, распределение труда, разделение функций.

Разделение властей признается величайшей государственно-правовой доктриной, история которой, как утверждают некоторые исследователи, начинается с библейских времен. Теория разделения властей лежит в основе западных концепций правового государства. Еще античные мыслители - Платон, Аристотель высказывали в своих работах подобные идеи. Одним из первых выдвинул идею разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве, Д. Мильберн (1614-1657 гг.).

Принцип разделения властей, впервые отраженный в конституционных актах Великой французской революции, был использован в конституции США. Отцы американской конституции использовали эту концепцию и расширили ее, создав систему «сдержек и противовесов». Кроме того, они разработали федералистскую идею вертикального разделения властей. В наше время в большинстве стран конституционно закреплено разделение властей. В демократическом обществе этот принцип предполагает, что все три власти одинаковы, равновелики по силе, служат противовесами по отношению друг к другу и могут «сдерживать» одна другую, не допуская доминирования одной из них. Принцип разделения властей не исключает, а предполагает сбалансированное взаимодействие властей, единство государственного механизма, системы государственного управления.

Теория разделения властей явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии и Франции, она стала частью начинавшей формироваться теории правового государства.

Традиционно основоположниками «классического» варианта теории разделения властей в юридической литературе называют Дж. Локка и Ш. Монтескье. Однако Дж. Локк, не выделяя отдельно судебную власть и разделяя власти лишь на законодательную, исполнительную и федеративную, подчинил все власти законодательным органам, поскольку, «тот выше, кто может подписывать законы». Свое дальнейшее развитие теория разделения властей получила в работах Монтескье, назвавшего три «рода власти»: законодательную, исполнительную и судебную.

Проанализируем подробнее основные положения теории разделения властей (по Ш.Монтескье). Во-первых, существуют 3 рода власти: законодательная, исполнительная и судебная, которые должны быть распределены между разными государственными органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется власть, различная по своему содержанию, то появится возможность для злоупотребления этой властью, а, следовательно, свободы граждан будут нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществления определенных функций государства. Основное назначение законодательной власти - выявить право и сформулировать его в виде положительных законов, обязательных для всех граждан. Исполнительная власть в свободном государстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной властью. Задача судей состоит в том, чтобы решения и приговоры всегда были лишь точным применением закона. Судебная власть карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Однако, как справедливо подчеркивал Ш.Монтескье, хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и, одновременно, тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий.

Во-вторых, должна действовать «система сдержек и противовесов», чтобы власти контролировали действия друг друга. Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей гарантирует реальность права, которое, в конечном счете, отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных социальных слоев и сил. За нарушение законов министры могут быть привлечены Законодательным собранием к ответственности. В свою очередь, исполнительная власть в лице государя, считал Ш.Монтескье, сдерживает от произвола законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения Законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает законодательное собрание. Безусловно, в современный период предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм «сдержек и противовесов», чем тот, который мы видим в трудах Ш.Монтескье; однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти (это видно из приведенных выше положений Ш.Монтескье).

Однако в конституционном проекте Ш.Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль; исполнительную власть Ш.Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще, полувластью. Видно, все это было не столь актуально во времена Ш.Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата Законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Ш.Монтескье) - аристократии, нижняя палата Законодательного собрания - интересы народа. Таким образом, видно стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (слившейся тогда с народом) и приверженцев абсолютизма.

В XVIII-XIX вв. теория разделения властей получила конкретное практическое и теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж.Руссо. В отличие от Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти народа. Позже тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует отметить, что речь идет не только о власти, определенной социальной общности, даже если это было компромиссом различных классов, совместно осуществлявших политическое господство, политическое руководство обществом, но и об известной степени организационного единства: все органы государства проводят, в конечном счете, общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти, и как правило, строятся по вертикали. Точка зрения Ж.-Ж.Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца XVIII в.; если Ш.Монтескье пытался найти компромисс, то Ж.-Ж.Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом.

Но, происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению. Возможно, что некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье [1, с. 7-9] теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому могут нуждаться в корректировке и обновлении.

Ввиду вышеизложенного, автор полагает, что сформулированную Монтескье концепцию разделения властей можно рассматривать лишь как идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели. Власть по своей природе едина. И даже если предположить, что ее отсеки действуют самостоятельно, независимо друг от друга, асинхронно преследуя различные цели, то результатом событий станет не точная реализация теоретического принципа, а полное разрушение власти, хаос, анархия. История знает достаточно примеров, когда жесткое противостояние одной ветви власти другой приводило в конечном итоге к расколу общества, гражданским войнам, смуте, беспорядкам.

1.2 Развитие принципа разделения властей в современной государственно-правовой действительности

Представляется, что классическая теория разделения властей со времени своего создания претерпела значительные изменения и в настоящее время можно ставить вопрос о ее пересмотре с учетом новых подходов. Однако это не означает, что классическая теория разделения властей становится ложной. Напротив, любая теория истинна только относительно вполне определенных идеализаций.

В современном мире синхронность действий различных властных институций обеспечивается разумным балансом отношений «между властью.., полномочиями (правами применения власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения власти)», [2, с. 110] который устанавливается в конституционных нормах. Важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти является наличие общенационального консенсуса по вопросу о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты.

Также, к современным подходам относится точка зрения Луиза Лопэза Гуэрра, который справедливо отмечает, что «начиная со времен Монтескье значение разделения властей изменилось» и выделяет три направления такого изменения:

1. Было бы неправильным сводить количество властей до трех. Возникли новые формы распределения (разделения) публичной власти. Создание и развитие федеративных систем добавило к разделению властей «по горизонтали» и разделение властей «по вертикали». Кроме того, возникли новые центры власти, которые отсутствовали в традиционной схеме с тремя властями, такие как созданные во многих странах конституционные суды, отделенные от верховных судов, независимые избирательные администрации, Омбудсманы, или Защитники прав человека, имеющие собственные полномочия; так же как, все более и более распространяющаяся во многих странах власть прокурора, независимого от исполнительной власти.

2. По мере развития конституционализма стало очевидно, что невозможно и радикально разделить ветви власти, делая одну полностью изолированной и независимой от двух других. В конечном счете это подразумевает, что каждая ветвь будет владеть неограниченной властью лишь в строго отведенной ей области компетенции. По этой причине конституционные системы установили формулы взаимного контроля и сотрудничества среди трех ветвей власти, и, следовательно, механизмы и степени разделения отношений среди них в различных конституционных режимах.

Относительно первого применения доктрины разделения властей во время разработки Конституции США в 1787 г. в Федералисте Джеймс Мэдисон защищал не систему радикального разделения властей, а скорее создание системы «сдержек и противовесов», которая сделает эти три власти взаимно зависимыми. Кроме того, развитие политических партий значительно изменило разделение между исполнительными и законодательными властями, особенно в парламентских режимах, где исполнительная власть зависит от позиции парламентского большинства.

3. Третий аспект породил сомнения относительно длительной жизненности принципа разделения властей. Современные конституционные системы -- демократические режимы. Конституционные системы, в которых органы государства с различными источниками их законности (легитимации) когда-то сосуществовали, то есть монарх, традиционное дворянство, представленное в Сенате, и демократическая власть, представленная на Собрании, исчезли. В тех режимах разделение властей было инструментом, чтобы защитить и сохранить разнообразные центры власти, и главным образом гарантировать компетенцию законно избранного Собрания против полномочий Монарха. Но сегодня даже в тех режимах, в которых некоторые формы традиционной власти сохраняются, таких как в монархиях Испании или Великобритании, их признаки являются символическими и происходят прежде всего из церемониального уважения к прошлому.

В демократических системах, где исполнительная власть обычно поддерживается партией большинства в законодательном органе, основное разделение власти не между исполнительной и законодательной властями, а между большинством и меньшинством (или большинством и оппозицией). Или более точно в отношении данной проблемы, если законодательная и исполнительная власти исходят от народа, чем оправдать то, что не избираемая демократически судебная власть устанавливает границы для этих властей [3, с. 163-164].

Основная цель разделения властей - избежать злоупотребления властью. Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга.

Разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. С другой стороны, концепция единства государственной власти не исключает размежевание различных органов, выполнение ими различных функций по осуществлению единой государственной власти [4, с. 94].

Конституционным правом развитых демократических государств к настоящему времени выработана более или менее эффективная система сдержек и противовесов во взаимоотношениях трех ветвей власти.

Так, законодательная деятельность «первой власти» - парламента - контролируется институтами конституционного надзора; представительные органы не имеют права вмешиваться в оперативную работу правительства; некоторые законы могут быть приостановлены правом veto, налагаемым исполнительной властью. В свою очередь исполнительная власть нередко наделяется полномочиями издавать некоторые нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного большинства в две трети депутатских голосов. В то же время глава исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом при соответствующей санкции Конституционного суда. Этот институт также не является органом, находящимся вне контроля со стороны других властных институтов. (В США, например, президент имеет право «доукомплектовать» состав Верховного суда, разумеется, вводя в него своих сторонников).

Конституция Республики Беларусь, принятая Верховным Советом 15 марта 1994 года, впервые в статье 6 закрепила принцип разделения властей, который выражался в следующем: "Государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга".

Проблема разделения властей возникает только в условиях социумов, где имеются различные независимые хозяйственные и политические субъекты, где наличествуют элементы гражданского общества. Именно в этих обстоятельствах появляется острая необходимость в функциональном обособлении, специализации ветвей власти, способствующих поддержанию в обществе определенного баланса. Речь идет не столько о техническом обособлении для придания процессу социального управления большей эффективности, сколько о политико-правовых основах данного явления.

Автор считает, что само по себе провозглашение и закрепление в Конституции принципа разделения властей не влечет автоматически его реализацию. Действенное воплощение принципа разделения властей подразумевает создание надлежащего организационно-правового механизма, потому каждый субъект государственной власти включает аппарат соответственного ему уровня.

По мнению автора суть действенности принципа разделения властей сводится к двум принципиальным моментам: в деле управления государством нельзя полагаться лишь на благие намерения, добродетели правителей, так как возможность неограниченной власти способна превратить в тирана любого, даже самого мудрого, доброго лидера, что чревато нарушением баланса во взаимоотношениях власти и общества и в конечном итоге разрушением целостности политической системы. Принцип разделения властей неразрывно связан с идеей права каждого гражданина на осуществление власти.

Таким образом, принцип разделения властей является неотъемлемой частью проблемы демократии и демократического устройства общества.

2 Понятие, функции и классификация органов исполнительной власти

2.1 Понятие и сущность исполнительной власти

Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).

Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.

Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.

Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества.

Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти. Однако, необходимо учитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.

2.2 Функции исполнительной власти

Функции исполнительной власти соединены с практической реализацией законов. Именно в этом плане исполнительную власть можно представить как подсистему в системе единой государственной власти.

Необходимо учитывать, что функции исполнительной власти тесно взаимосвязаны с функциями государства, которые в свою очередь зависят от целей и задач, стоящих перед государством на современном этапе. Соответственно, в процессе исторического развития государства в функциях исполнительной власти происходят определенные изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание, но неизменной является исполнительная функция, которая служит основой для всех других.

По мнению Ю.А. Тихомирова на каждую сферу (экономическую, политическую) как объект деятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий, которые служат мерой поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач, выражением конкретного вида решений и действий. Предлагается следующая классификация: 1) руководящие функции-полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; 2) регулирующие функции-полномочия: «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает; 3) расчётно-аналитические функции-полномочия: «разрабатывает», «изучает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»; 4) организационные функции-полномочия: «организует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; 5) контрольные функции-полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует». Каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно» [5, с. 214].

Наиболее важным элементом компетенции органа исполнительной власти называют права и обязанности [6, с. 102]. Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части, поскольку компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Компетенция предоставляется любому органу, в том числе и органу исполнительной власти для осуществления своих задач и функций. Поэтому составными элементами компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте задачи и функции. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать эти вопросы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения), хотя сами данные вопросы, как и формы работы органа не могут быть элементом компетенции [7, с. 239].

Каждая из функций исполнительной власти, её органов даже применительно к одним и тем же управляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властными полномочиями[8, с. 247]. Например, чтобы осуществлять прогнозирование каких-либо экономических и социальных процессов, властные полномочия могут и не потребоваться, а чтобы инспектировать работу каких-либо объектов, необходимо, как минимум, обладать правом официальной констатации выявленных недостатков и нарушений, дачи предписаний об их прекращении и устранении.

Кроме классификации функций исполнительной власти Ю.А. Тихомирова существуют и другие, например К.С. Бельский делит их на два уровня. К первому уровню относит три основные функции исполнительной власти: 1) функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функция по руководству экономикой, финансами, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; 3) функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню функций исполнительной власти, имеющих вспомогательный характер, автор относит нормотворческую, оперативно-исполнительную и юрисдикционную функции [9, с. 20].

Подход К.С. Бельского к выделению функций исполнительной власти на два уровня является оправданным. Однако, по мнению В. Н. Дубовицкого, в первый уровень входит только одна функция - исполнительно-распорядительная (управленческая) [10, с. 65]. Она является своего рода главной и отправляющей. К основным (общим) функциям исполнительной власти следует отнести: 1) регулирующую; 2) правоприменительную; 3) нормотворческую; 4) юрисдикционную. Эти функции следуют за главной функцией и обеспечивают её реализацию. Указанные функции находятся в тесной взаимосвязи и содержание одной может перекрывать содержание другой. Представляется, что данная классификация, не претендуя на бесспорность, является наиболее оправданной и полной, она отражает всю сферу действий исполнительной власти.

Автору же кажется наиболее полной следующая характеристика функций исполнительной власти:

Первый уровень охватывает основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти. Исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - реально и содержательно воплощаются в ее функциях.

Первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной и государственной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Ослабление этой функции дает о себе быстро знать ростом административных проступков и преступлений, резким понижением культуры человеческого общения и отрицательно сказывается на управлении экономикой, финансами, культурой, социальным обеспечением. Исторически само государство возникает из необходимости создать для общества порядок, чтобы жизнь людей проходила в условиях безопасности и благосостояния, без эксцессов и в гармонии друг с другом. Эта функция осуществляется посредством наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций. Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, то есть состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются прежде всего государственная и оборонная безопасность, а также экономическая и др. Эта сторона функции обеспечивается деятельностью Вооруженных сил, службы безопасности, службой внешней разведки, внутренними войсками и другими структурами.

Вторая важная функция - регулятивно-управляющая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция государства обычно называет отрасли социальной деятельности, управление (руководство) которой осуществляется правительством страны: бюджет, финансы и денежная политика, культура, наука, здравоохранение, соцобеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д. Данная деятельность правительства является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнение законов. Но государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность. Органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управление действуя по собственной инициативе, воздействующие посредством властных отношений на перемены в управленческой ситуации. Органы исполнительной власти наделяются правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные или индивидуальные акты (постановления, распоряжения, инструкции).

Третьей функцией выступает обеспечение прав и свобод граждан. Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах граждан и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничение и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви госвласти обязанность защищать и охранять права и свободы граждан. Из структур исполнительной власти в этом отношении существенная роль принадлежит органам милиции (полиции). В отличие от двух предыдущих функций, которые являются функциями массового обслуживания населения и осуществляются исполнительной властью как в порядке своего предназначения, так и в силу присущих этой власти предметных свойств, третья функция осуществляется исполнительной властью применительно к индивидам (в индивидуальном порядке). Осуществляя практическую деятельность по организации социальной жизни общества, исполнительная власть для эффективной реализации основных функций нуждается в наличии полномочий, которые давали бы ей возможность собственными действиями осуществлять правовое регулирование, правоприменительную и юрисдикционную деятельность. Поэтому государство наделяет исполнительную власть полномочиями, образующими второй уровень функций этой власти.

Функции данного ряда имеют вспомогательный инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций. Иначе говоря, функции второго уровня - нормотворчество, правоприменение, юрисдикция - используются как организационно-технические средства реализации основных функций.

Нормотворческая функция - предполагает издание органами исполнительной власти нормативных актов управления. Если законы принимаются законодательными органами (собраниями), то подзаконные нормативные акты принимаются органами исполнительной власти. В последнее время наметилась тенденция делегирования законодательной деятельности собранием исполнительной власти (Франция, Беларусь). Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.

Другая вспомогательная функция, имеющая большое практическое значение, - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, продолжают их нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Юридическая функция - деятельность органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата госуправления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание за нарушение общественного порядка, служебной дисциплины. Это функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата госуправления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

По мнению автора данной работы, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории разделения властей и на переходном этапе современной Беларуси приобретает научную и практическую значимость в организации деятельности органов государственного управления.

2.3 Понятие, система и классификация органов исполнительной власти

В соответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть - эта одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства [10, с. 29].

Исполнительную власть осуществляет не только правительство, но и сложная система органов административного характера, а также бюрократия - профессиональные государственные служащие. Но разделение кадрового состава исполнительной власти на «политических лидеров» и «бюрократические элементы» зачастую неправомерно. Так, в США единственным избранным политиком является президент, а высшее и среднее звено исполнительной власти занимают люди, зависящие от назначенной президентом администрации, пока она пребывает во власти. В Великобритании, наоборот, высшее звено бюрократов, госслужащих во многом формирует политику государства. В Китае госслужащие сочетают в себе и бюрократический статус и политический элемент, поголовно являясь членами Коммунистической партии Китая.

Поскольку согласно многим конституциям исполнительная власть принадлежит президенту совместно с правительством, то правительство такой же носитель власти, как и президент. В конституционных монархиях исполнительная власть находится в руках правительства. Королевское правительство существует в дуалистических монархиях, оно создается и в абсолютных монархиях, где правительство призвано проводить в жизнь волю короля. Во многих президентских республиках Совет министров, хотя и существует, но действует по указаниям президента, который фактически (но не юридически) возглавляет его (например, в Египте, Перу). Аналогичной является ситуация в полупрезидентских республиках. Наконец, в ряде президентских республик (Бразилия, Мексика, США м др.) Совета министров как такового нет. А есть кабинет президента [9, с. 87].

Структура органов исполнительной власти - это перечень конкретных органов, относящихся к этой ветви власти и действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности.

Система органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов исполнительной власти, установленных законодательством, имеющих свое специальное назначение (осуществление деятельности исполнительного и распорядительного характера), организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и однородных по своей природе управленческих функций. При характеристике системы органов исполнительной власти в отличие от их структуры главным является не перечень органов исполнительной власти, а формы этих органов (министерства, государственные комитеты, агентства и т.д.), которые также имеют подчиненные им системы и структуры органов [11, с 53]. Структура органов исполнительной власти характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени.

Эта подсистема, по мнению исследователей, имеет определенное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы (органы исполнительной власти).

Для характеристики системы исполнительной власти, как правило, используют четыре параметра: название системы, определение ее элементов, признаков и назначения.

Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти.

Ко вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят «виды» органов в системе и исполнительно-распорядительные органы. Кроме того, исследователи отмечают наличие «типов», т. е. уровней органов в системе. Назначение органов исполнительной власти - решение задач государственного управления, что осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих полномочия органа.

Наиболее общими признаками органа исполнительной власти являются:

- выполнение публичных государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

- оформление правового статуса этого органа, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

- право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме нормативно-правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, соответствующим действующему законодательству и обязательным для исполнения в сфере ведения данного органа;

- сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием;

- финансирование из государственного бюджета;

- включение органа в систему соподчинения в структуре исполнительной власти и отчетность перед органами государственной власти, учреждающими его.

В конституциях различных государств определяются разные основные органы исполнительной власти. Так, в Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110, п. 1), в Конституции США записано, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки» (ст. 2 , разд. 1 ), Конституция Японии гласит: «Исполнительная власть осуществляется Кабинетом, состоящим из Премьер-министра, который возглавляет его, и других государственных министров» (гл. 5, ст. 65), согласно Конституции Канады «Королева облекается исполнительной властью... Королева продолжает осуществлять исполнительную власть и управление Канады и над Канадой...», а генерал-губернатор Канады состоит во главе исполнительной власти (III. Исполнительная власть.П. 9, 10) [12, с. 495].

Термин «осуществляет» подчеркивает, что органы государственного управления (исполнительной власти) в процессе своей деятельности воплощают в действительность исполнительную власть.

Таким образом, исполнительная власть реализуется в форме управления. Ж.Ведель пишет, что «по своему содержанию управление - есть осуществление исполнительной власти» [13, с. 35].

Органы исполнительной власти, как органы государства в целом, можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от организационного устройства, организационных форм, характера компетенции, способа образования, порядка решения подведомственных вопросов и т.д. В зависимости от критерия, который положен в основу классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти Республики Беларусь.

1. По организационно-правовым формам различаются:

а) Президент;

б) Правительство - Совет Министров;

в) министерства;

г) государственные комитеты;

д) исполнительные комитеты;

е) администрации районов в городах [14, с 144].

Организационно-правовые формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных дел. Эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

2. Учитывая территориальный масштаб деятельности органов исполнительной власти, их можно классифицировать на:

а) общереспубликанские;

б) местные [15, с 176].

И первые, и вторые включают в себя большое и неоднородное количество органов. К общереспубликанским (общегосударственным) органам относятся две группы органов исполнительной власти: центральные (Правительство -- Совет Министров Республики Беларусь) и республиканские (министерства, государственные комитеты). Данные органы именуются в Конституции (ст. 106) и законодательстве соответственно «центральный орган государственного управления» и «республиканский орган государственного управления».

Местными органами исполнительной власти являются те, которые свою деятельность распространяют на соответствующую административно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. В Конституции Республики Беларусь они именуются «местное управление» и «местные исполнительные и распорядительные органы».

3. В зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности) выделяются органы исполнительной власти:

а) общей;

б) отраслевой;

в) межотраслевой (функциональной;

г) специальной компетенции [16, с. 655].

Органы исполнительной власти, общей компетенции осуществляют руководство на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности государственного управления. К органам исполнительной власти общей компетенции относятся Совет Министров -Правительство Республики Беларусь, исполнительные комитеты местных органов управления и местные администрации районов в городах. Органы общей компетенции являются коллегиальными.

Органами исполнительной власти отраслевой компетенции являются те, которые проводят государственную политику и осуществляют регулирование и управление порученными им отраслями хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. К органам исполнительной власти отраслевой компетенции относятся только республиканские органы государственного управления, т.е. ряд министерств и государственных комитетов.

Органы исполнительной власти межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Данные органы наделены надведомственными полномочиями по отношению к организационно неподчиненным им управляемым объектам [17, с. 302], т.е. они обеспечивают координацию, согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Границы действия органов исполнительной власти межотраслевой компетенции значительно шире, чем у органов отраслевой компетенции, т.к. их деятельность является функциональной и распространяется на все или большинство отраслей управления. В отличие от отраслевого (так называемого «линейного») управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные правоотношения. Традиционно к органам межотраслевой компетенции относят государственные комитеты, например, Государственный комитет по стандартизации, Государственный комитет по науке и технологиям и др.