Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума. Комплекс мер, обеспечивающих публичность процедур проведения голосования, должен включать в себя следующие:

1. Информирование населения о предстоящем этапе проведения реформы.

2. Создание организационного механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и населением.

3. Анализ территориальных основ организации местной власти и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

4. Предварительное изучение мнения населения по вопросу установления (изменения) границ, территорий и преобразованию муниципальных образований.

5. Подготовка проектов решений по указанным вопросам. Их обнародование.

6. Изучение мнения населения по поводу содержания предлагаемых решений. На этом этапе возможно проведение опросов в порядке, установленном новой редакцией Федерального закона (статья 31).

7. Организация кампании голосования по вопросу установления (изменения) границ, территорий, и преобразования муниципальных образований. Освещение хода кампании голосования.

8. Принятие решений на основе результатов голосования. Доведение содержания решений до избирателей. Разъяснение принятых решений.

Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 38-43.

1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.

Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.

Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 05.04.2009) // «Собрание законодательства РФ», 07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709 (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.

Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.

2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.

Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.

Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты // Стародубровская И., Славгородская М., Летунова Т., Миронова Н., Э. Слэк, Г. Китчен, Ж. Габоури, Ф. Вайланкур. / М.: ИЭПП, 2005. С. 544.

1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.

2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.

3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.

4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание - это деятельность или нет?

Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.

Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823 кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.

В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; // А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. - С. 73-80. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.

1) Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.

2) Неоднократные предложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням публичной власти земельного налога и налога на имущество организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем введению единого налога на недвижимость.

3) Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов местного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина Киселева А.М. Указ. соч. С. 78.

4) Статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 131ФЗ транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы логично разделить транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в зависимости от вида перевозок (внутри муниципальные и межмуниципальные).

5) Статьей 61.1 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131-ФЗ соответствующие вопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этим доходы передать поселениям.

6) Не удалось решить в Бюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах Киселева А.М. Указ. соч. С. 78. Статья 215.1 допускает передачу на договорной основе полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (и бюджетов муниципальных образований) исполнительному органу государственной власти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местного самоуправления. В результате этого эффективно работающие во многих городах муниципальные казначейства потребуется упразднить.

7) Большое позитивное значение имеют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя, устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие региона и государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляющее большинство) аналогичный подход, к сожалению не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразно разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем, чтобы всякое увеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов Стародубровская И. Указ. соч. С 544.

2.3 Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления

Существующие сегодня проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // В.И. Васильев / Журнал российского права. -2006 . - № 3. - С. 3-11. . Действующая Конституция РФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишь закрепляет общие положения, касающиеся административной организации территориального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный законодатель не пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочного закона, который бы комплексно регулировал общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омской области вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотрения парламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливает целый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в стране муниципальной реформы.

1. В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием в научной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие «административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежания терминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта на части - административно-территориальные единицы (административно территориальные образования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, что одни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.12.1996 № 43 (ред. от 07.02.2001) «Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа». // http://law7.ru/regions/reg-22/page45.htm, а другие - для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления См.: Закон Тюменской области от 04.11.1996 № 53 (ред. от 16.03.2004) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области», Закон Свердловской области от 20.05.1997 № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области», Закон Омской области от 15.10.2003 № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения», Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.07.2004 № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры». Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, поскольку территория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществления не только государственной, но и муниципальной власти.

Необходимо отметить, что в научной литературе также нет однозначного понимания и толкования рассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации // В.А. Кряжков. / - М.: ООО «Городец-издат». 2002. С. 308-335. .

Здесь же, следуя логике рассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять их недопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общий характер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия «территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления» Там же. С. 332.. Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например, военные округа)

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ Шишков М.К. Указ. соч. С. 132.. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область) Выдрин И.В. Муниципальное право России.// Выдрин И.В., Кокотов А.Н. / М., 2003. С. 116-117..

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

единства пространственной основы - территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

соотносительности единых принципов территориальной организации местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

2. В законах субъектов РФ зачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия, без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности в процессе реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». Конституция РФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания и деятельности органов местного самоуправления являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать значительные различия в нормативном определении понятия «населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом - с понятием «населенный пункт».

В результате возникают проблемы при наделении соответствующих населенных пунктов статусом городского, сельского поселения или городского округа. Для жителей населенного пункта и органов местного самоуправления данный вопрос имеет принципиальное значение. Что делать, если населенный пункт - дачный поселок? Такая категория населенных пунктов установлена, например, Законом Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» Закон Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» // http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts22/txt22917.htm Необходимо ли его вообще наделять статусом самостоятельного муниципального образования? А как быть в том случае, если в законодательстве субъекта РФ не раскрывается понятие населенного пункта, не установлены их категории и виды? Такая ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе. Очевидно, что в указанных случаях реализация конституционного права граждан РФ на осуществление местного самоуправления зависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которые наделяют населенные пункты статусом соответствующих муниципальных образований. Другими словами, манипулируя административно-территориальным устройством (например, изменяя статус населенного пункта, упраздняя населенный пункт) можно исказить реализацию принципов территориальной организации местного самоуправления.

3. В региональном законодательстве не всегда проводится четкое разграничение между понятиями «населенный пункт» и «административно-территориальное образование». Возможно, это обусловлено тем, что они обладают рядом общих признаков. И населенный пункт, и административно-территориальное образование - это часть территории субъекта в фиксированных границах, имеющая собственное наименование, служащая местом проживания людей. Как правило, нормативно установлен статус этой территории и на ней предполагается наличие органа публичной (публичной или государственной) власти. Различие же состоит в том, что административно-территориальная единица может состоять из нескольких населенных пунктов (например, район). При этом не каждый населенный пункт наделяется статусом административно-территориальной единицы.

4. Для определения размеров пространственной основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в законодательстве используются понятия «граница административно-территориальной единицы», «черта населенного пункта», «граница муниципального образования». К сожалению, и здесь существует ряд серьезных проблем.

Так в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 данного закона границы муниципальных образований должны быть установлены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года. Вместе с тем, практическая реализация приведенных норм выявила несовершенство Федерального закона: в нем не раскрывается понятие «граница муниципального образования». Более того, по логике данного закона субъекты Федерации не вправе определять рассматриваемое понятие в своем законодательстве. В результате складывается абсурдная ситуация: органы государственной власти субъектов РФ вынуждены устанавливать границы муниципальных образований, не имея при этом четкого представления о том, что представляет собой данная граница.

К этому следует добавить, что в законодательстве некоторых субъектов не определены понятия «граница административно-территориальной единицы» и «черта населенного пункта». Это, в частности, касается Тюменской области, в законодательстве которой, во-первых, указанные понятия не раскрываются и, во-вторых, понятие «черта населенного пункта» недопустимо отождествляется с понятием «граница населенного пункта» Возможно, это обусловлено тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации непоследовательно используются понятия «черта городских и сельских поселений», «черта муниципального образования», «граница муниципального образования», «граница городских и сельских поселений» (ст.ст. 36, 38). По сути, отдельные положения Кодекса противоречат Федеральному закону № 131-ФЗ, поскольку в нем употребляется только одно понятие - «граница муниципального образования». Трудно, если не сказать невозможно в такой ситуации качественно проводить муниципальную реформу.

Практика свидетельствует, что границы муниципальных образований далеко не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц или чертой населенных пунктов, что приводит к серьезным противоречиям и конфликтам. Поэтому в интересах рациональной организации пространственной основы государственного управления и местного самоуправления целесообразно закрепить в законодательстве три самостоятельных понятия. Это позволит обеспечить бесконфликтный характер определения территориальных пределов местного самоуправления.

На наш взгляд, рассматриваемые понятия можно определить следующим образом:

граница административно-территориальной единицы - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию административно-территориальной единицы, отделяющая ее от других административно-территориальных единиц и (или) выделяющая ее в составе другой административно-территориальной единицы;

черта населенного пункта - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию населенного пункта, отделяющая его от других населенных пунктов и (или) выделяющая соответствующий населенный пункт на территории административно-территориальной единицы;

граница муниципального образования - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, очерчивающая территорию муниципального образования и отделяющее одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющая одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования.

5. Использование большого количества несогласованных понятий для регулирования однородных общественных отношений по поводу территориального устройства субъектов РФ способно породить серьезные конфликтные ситуации на практике. Обратимся для примера к понятиям «административный центр района» и «административный центр муниципального района». В принципе, сегодня возможна ситуация, при которой административный центр района как административно-территориальной единицы и административный центр муниципального района могут находиться в разных населенных пунктах. И это будет соответствовать действующему законодательству. Но с точки зрения логики и здравого смысла такого не должно быть Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организацией местного самоуправления // В.Н. Фальков / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219..

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации»2009г. / http: // www.council.gov.ru.

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

2.4 Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области

Реформа территориальной основы местного самоуправления является ключевым звеном переустройства местного самоуправления, от которого зависит реформирование компетенции муниципалитетов, их имущественной и финансовой основ.

Отличием Федерального закона №131-ФЗ является то, что он призван унифицировать территориальное устройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.

Указанный федеральный закон устанавливает единые принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. Универсальный принцип двухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому по общему правилу территория субъекта федерации должна быть разделена между поселениями, входящими в муниципальные районы, а исключением, должно стать наделение некоторых городских поселений статусом городского округа, не входящего в состав района.

2. Более частные принципы относительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов (учет численности населения при установлении границ сельских поселений, пешеходная и транспортная доступность и др.).

3. Процедурные принципы, устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Более одного года осуществляется реализация нового закона, и на данном этапе в основном реализовывались его положения о территориальном устройстве. Не случайно то, что практика выявила проблемы именно в данной сфере.

Общей проблемой явилась юридическая неопределенность некоторых принципов территориального устройства местного самоуправления (например, правило пешеходной и транспортной доступности), а также ряда используемых в новом законе юридических терминов (например, термин «поселок»). Это повлекло возникновение вопроса о том, являются ли данные принципы императивом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Указанная общая проблема неопределенности принципов проявила себя в более конкретных ситуациях.

В первую очередь вызывают вопрос нормы нового закона о составе городских поселений. Согласно ч. 1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2004г. городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией. Между тем, в законодательстве многих субъектов Российской Федерации поселками называются не только городские, но и сельские населенные пункты.

В Тюменской области указанную проблему попытались решить путем внесения изменений в Закон Тюменской области «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» в котором были определены виды городских населенных пунктов, среди которых имеют место города, поселки городского типа - рабочие поселки, соответствующие достаточно высоким цензовым требованиям (не менее 15 тыс. жителей, из которых 85% работают в промышленности), а также курортные и дачные поселки. Все иные населенные пункты по остаточному принципу отнесены к числу сельских. В результате, по Закону Тюменской области «Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом сельского муниципального района, городского округа и сельского поселения», принятому в первом чтении, вообще не предусматривается наличие городских поселений в составе муниципальных районов.

На наш взгляд, в указанной ситуации более корректным было бы не установление специальных требований к поселкам, претендующим на статус городского населенного пункта, а законодательное упорядочение перечня населенных пунктов с отнесением к числу поселков только городских населенных пунктов. По буквальному смыслу нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поселком должен называться только городской населенный пункт.

Другой проблемой, связанной с составом городских поселений является реализация положений федерального закона №131-ФЗ о недопустимости одновременного вхождения в их состав города и поселка (п.5 ч.1 ст.11). Учитывая то, что федеральный закон не определяет признаков поселка, при буквальном толковании названных правовых норм, населенный пункт, отнесенный к числу поселков, должен быть исключен из состава городского поселения путем преобразования существующего муниципального образования. При этом, согласно ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ. преобразование осуществляется в соответствии с требованиями его ст.13, то есть с учетом мнения населения, выраженного на голосовании. Указанное предписание переходных положений нового закона привело к возникновению внутреннего противоречия между материальными и процедурными принципами территориальной организации местного самоуправления - императивным правилом о составе территории городского поселения и допустимостью усмотрения населения при голосовании по вопросу преобразования муниципального образования. На практике при попытке реализовать указанные положения федерального закона население некоторых городских поселений Ямало-Ненецкого автономного округа, включающих в свой состав поселки, проголосовало против преобразования, сделав невозможным привести территориальную организацию в соответствие с нормами нового закона. Выход из указанной ситуации новый закон не предусматривает.

Возникает также вопрос относительно административных центров тех муниципальных районов, на территории которых находятся городские округа. Например, по указанному выше Закону Тюменской области, принятому в первом чтении, административным центром Тюменского муниципального района утверждается г. Тюмень, который согласно этому же закону наделяется статусом городского округа.

Бесспорно, что целесообразнее всего сохранить за г. Тюмень фактический статус центра Тюменского района. Однако, согласно Федеральному закону от №131-ФЗ городской округ не входит в состав муниципального района, то есть юридически территория городского округа не является частью территории муниципального района. Поэтому закрепление за городским округом статуса административного центра муниципального района предполагает размещение административного центра муниципального образования на территории другого муниципального образования.

Очевидно, что в данном случае слепое следование принципам территориальной организации нового федерального закона повлечет необоснованные затраты и неудобства для жителей района. Приведенная ситуация свойственна всем субъектам Российской Федерации, однако почему-то не учтена Федеральным законом.

Вызывает вопросы и реализация норм нового закона о наделении муниципальных образований статусом городского округа.

Упомянутый Закон Тюменской области, принятый в первом чтении, содержит норму о наделении муниципального образования Заводоуковский район статусом городского округа. Между тем, городской округ - это городское поселение с особым статусом и наделение статусом городского округа муниципального образования - района, на наш взгляд не соответствует совокупности новых принципов территориальной организации местного самоуправления, хотя нужно признать, что прямого запрета наделять районы статусом городского округа закон не содержит. Во-первых, нарушается названный выше принцип «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления (п.п.1, 2 ч.1 ст.11 Федерального закона №131-ФЗ.) Распространение указанной практики может привести к массовому игнорированию законодательными органами субъектов Российской Федерации принципа «двухзвенности» территориальной организации местного самоуправления. Во-вторых, наделение района статусом городского округа не согласуется с нормами переходных положений Федерального закона №131-ФЗ. В частности, п.1 ч.1 ст.85 нового закона гласит, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяют статусом городского, сельского поселения, городского округа соответствующие муниципальные образования. По смыслу ч.3 ст.84 данного федерального закона соответствующими для наделения статусом городского округа являются муниципальные образования - городские поселения.

Указанное несоответствие можно было бы попытаться нивелировать формулировкой о наделении статусом городского округа не района в целом, а город Заводоуковск с сельскими населенными пунктами, ныне входящими в состав Заводоуковского района. Однако этому мешает упомянутая ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ согласно которой на момент перехода к новой территориальной организации местного самоуправления упоминаются только два варианта создания городского округа:

а) наделение статусом городского округа городского населенного пункта (тогда все сельские населенные пункты в составе района не войдут в состав округа);

б) наделение статусом городского округа городского поселения (этот вариант неосуществим, поскольку г. Заводоуковск не является поселением, а входит в состав муниципального образования Заводоуковский район).

Как вариант выхода из указанной ситуации могло быть создание городского поселения с входящими в его состав населенными пунктами (это допускается в связи с отсутствием требований к размерам территории городского поселения), а затем, наделении его статусом городского округа.

Названные выше проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие - могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления Жаромских Д.Г. Проблемы реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления в Тюменской области // Д.Г. Жаромских / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 137-143.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства» «Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации»2009г. / http: // www.council.gov.ru

.

С принятием Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

Концепция реформы воплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:

· сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

· разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

· установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

· созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

· впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.