Общие и различные качества в работе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в Украине

Введение

Для характеристики правового статуса личности имеют значение не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, принципы, на основе которых осуществляется их использование. Их воздействие на правовой статус личности многогранно, Они показывают, обеспечивается ли в государстве равенство прав и свобод человека и гражданина, активна ли деятельность государства по соблюдению и охране этих прав и свобод, признает ли государство в полной мере и полном объеме те права, которые соответствуют достигнутому обществом уровню материально-технического развития, существуют ли какие-либо границы в использовании прав и свобод, допускаются ли их ограничения, имеются ли у человека законные механизмы для защиты своих прав и свобод.

Эти факторы зависят от принципов, на базе которых реализуются права и свободы.

Принципы правового статуса личности есть те признаваемые и охраняемые правом, государством начала, исходя из которых осуществляются использование прав и свобод человека и гражданина, выполнение его обязанностей.

В обеспечении гарантий прав и свобод человека и гражданина важную и своеобразную роль Призван играть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и в Украине.

Появление долгожданного правозащитного института Уполномоченного по правам человека, куда каждый может обратиться за защитой своих нарушенных прав, где его обращения изучаются с особым вниманием и желанием восстановить нарушенные права, стало началом перемен в морально-психологическом и правовом климате Украины. С этого времени простой человек не будет чувствовать себя одиноким в борьбе за свои права, к нему возвращается надежда, есть к кому обратиться со своей болью, жалобой на равнодушного чиновника.

За короткое время существования института приходилось отстаивать права чернобыльцев, шахтеров, детей-сирот, ветеранов войны, инвалидов, пенсионеров, заключенных, спасать за границей наших моряков-заложников и освобождать проданных в рабство украинских женщин.

Поэтому представляется целесообразным и своевременным изучение вопросов, связанных с деятельностью органов, функцией которых является защита прав и свобод человека.

Цель данной работы - выявление общих и различных качеств в работе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в Украине. Для раскрытия этой цели будут использованы Конституция Украины и Конституция РФ, Законы обеих стран об этом органе, научные и теоретические разработки российских правоведов - Е. Козлова, О. Кутафина, Е. Ковешникова, Ю. Тихомирова, украинских правоведов - В. Копейчикова, Ю. Тодыки, О. Фрицкого. Очень интересной является работа Нины Карпачевой - Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека «Состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине», другие научные статьи.

1. Историко - правовые аспекты становления прав человека в мире и в Украине

1.1 Генезис прав человека

Права человека -- сложное, многомерное явление. В разные эпохи проблема прав человека, неизменно оставаясь политико-правовой, приобретала религиозно-этическое, философское звучание.

Человечество во имя утверждения прав и свобод человека прошло тернистый путь, шаг за шагом ограничивая всевластие государства, распространяя принцип равноправия на все больший круг лиц и отношений между ними.

Явление, которое со временем стали называть правами человека, берет свое начало с древнейших времен человеческой истории. Идеи о ценности и неприкосновенности жизни, о равенстве людей перед высшими силами содержались еще в древних мифах и верованиях.

Общими усилиями многих поколений накапливался интеллектуальный материал, создавалась нравственно-философская основа для утверждения в будущем всепобеждающей идеи прав человека.

Но на законодательном уровне эта идея начала реализовываться много позже. Принятая в 1215 г. в Англии Великая хартия вольностей традиционно считается первым правовым документом, в котором заложены основы концепции прав человека, созданы предпосылки для дальнейшего утверждения свободы и господства закона в жизни общества.

В 1689 г. в Англии был принят Билль о правах, «который стал юридической основой конституционной парламентской монархии» Права человека /Под ред. И.Лукашевой. - М., 2000. - С. 38.. Он гарантировал право подданных обращаться с петицией к королю, ограничивал размер судебных взысканий и штрафов, провозглашал свободу выборов в парламент, свободу слова и мнений в его стенах.

Параллельно с этим под влиянием Просвещения все большую силу набирают идеи свободы, естественных прав человека, общественного договора, разделения власти. Неоценимым правовым документом, который развил и конкретизировал эти положения, стала Декларация независимости США 1776 г. С опорой на естественно-правовую доктрину прав человека в Декларации провозглашено, что «все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотъемлемыми правами, к которым относятся жизнь, свобода и стремление к счастью». В этом документе и в Конституции США 1787 г. были заложены не только фундамент американского конституционализма, но и основы либеральной концепции прав человека.

Вместе с тем поворотным пунктом в истории человечества в его борьбе за утверждение прав человека, без сомнения, стала Великая французская революция, которая создала, без преувеличения, документ исторический значимости -- Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. Декларация впервые на законодательном уровне закрепила принцип формального равенства всех граждан перед законом, заложила основы универсальной концепции прав человека. Были провозглашены свобода совести, свобода слова, презумпция невиновности, неприкосновенность личности и ее имущества, а также устанавливались обязанность государства обеспечивать и гарантировать права и свободы человека и право граждан на сопротивление угнетению. При этом свобода понималась как возможность делать все, что не вредит другому. Впервые в мировой практике в Декларации был закреплен общеразрешительный принцип регулирования правовых отношений: «Разрешено все, что прямо не запрещено законом».

Дальнейшее формирование стандартов в области прав человека активизировалось после Второй мировой войны. Именно тогда вопрос зашиты прав человека вышел за узконациональные рамки и стал объектом регулирования международного права. В 1948 г. Организацией Объединенных Наций была принята Всеобщая декларация прав человека -- первый документ универсального характера, который на международном уровне провозгласил основные гражданские, политические, социально-экономические и культурные права и тем самым установил стандарты и идеалы, которым и сегодня стремятся следовать все страны мира. Приведенные положения дают общее представление о развитии концепции прав человека в разных странах в разные исторические эпохи. При всей общности их черт утверждение этих прав в каждой стране происходило своими, отличными от других путями, с учетом национальных правовых, культурных традиций. Можно сказать, что современные общепризнанные стандарты в области прав человека отражают многовековой опыт всех народов мира, являются общим достоянием всего человечества.

Говоря о генезисе прав и свобод человека на землях Украины, их объеме, уровне обеспеченности и защищенности со стороны государства, следует хотя бы бегло обратиться в отечественному прошлому, из глубин которого возникли наше государство и его могучий свободолюбивый народ. «Такой исторически-правовой экскурс свидетельствует, что украинский народ сделал свой достойный вклад в становление прогрессивных представлений о правах человека, создал ряд ярких образцов утонченной правовой мысли и нормотворчества, которые и по сей день поражают исследователей» Карпачева Н.И. Состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине. - Х., 2002. - С. 8..

В ХХ в Украина активно участвовала в подготовке и принятии международно-правовых документов в области прав и свобод человека. Так, конкретные предложения украинской стороны были учтены и нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Международной конвенции о предотвращении преступлений апартеида и наказании за него и др.

Проблема реальности, защищенности и обеспеченности прав и свобод человека и гражданина непосредственно связана с конкретными историческими особенностями развития конкретного государства, формой организации государственной власти и социально-экономическим строем, который царит в ней, развитием политических институтов, политическим сознанием и активностью народных масс и другими условиями, существующими в каждом обществе. Вместе с тем «важнейшим условием существования любого государства и любого общества являются независимость и суверенность государства, готовность и жизненная потребность общества их защищать и отстаивать» Государствоведение / Под ред. В.Чиркина. - М., 2002. - С. С. 8 - 7..

Провозглашение 24 августа 1991 г. независимости Украины открыло новую страницу истории нашего государства и его народа, позволило расширить права и свободы граждан, наполнить их новым содержанием и значением.

В Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. и в обращении Верховной Рады Украины «К парламентам и народам мира» 5 декабря 1991 г. подчеркивалось, что в семью цивилизованных стран желает войти новое, демократическое, правовое государство, которое ставит своей целью, в частности, реально обеспечить права, свободы человека и гражданина и обязуется строго придерживаться общепризнанных принципов и норм международного права и международных стандартов в области прав и свобод чеяовека» Декларация о государственном суверенитете // ВВР. - 1990. - №38. - С. 255..

Принятие 9 ноября 1995 г. Украины в члены Совета Европы существенно повлияло на дальнейшее развитие прав и свобод человека и гражданина. Украина присоединилась к большому количеству многосторонних европейских конвенций в области прав и свобод человека и взяла на себя конкретные обязательства относительно имплементации их норм в национальное законодательство. Кроме того, членство в Совете Европы стимулировало процесс подготовки и принятия Конституции -- Основного Закона нового демократического государства.

Конституция Украины 1996 г. является в определенной мере образцом современного конституционализма в вопросах прав и свобод человека и гражданина. «Она определила качественно новый, современный статус человека и гражданина в Украине, осуществив фактически «гуманитарную революцию» Рабинович П. Права і свободи людини в Україні. - К., 2004. - С. 87..

Человек, его жизнь, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаны в Конституции (ст. 3) наивысшей социальной ценностью» Конституція України. - К., 1996. - Ст. 3.. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Исходя из этой концепции, в действующей Конституции Украины правам, свободам и обязанностям человека и гражданина посвящен специальный раздел II. Этот раздел является одним из важнейших в Конституции и содержит около трети ее статей.

Конституция Украины имплементировала все основные положения международно-правовых актов о правах человека и прежде всего Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, которые являются одним из наиболее значительных достижений человечества XX в. в гуманитарной сфере, настоящим «человеческим измерением», мерой человеческого достоинства.

Конституция Украины впервые вместо фрагментарного набора прав и свобод «определила систему прав и свобод во всех основных сферах, предусмотрев, в частности, гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина» Мучник А. Комментарий к Конституции Украины. - К., 2002. - С. 129..

Новый Основной Закон Украины значительно расширил круг конституционных прав и свобод, предусмотрев ряд новых прав и свобод, и существенным образом обогатил их по смыслу. В нем впервые предусмотрены такие важные права и свободы, как право на жизнь (ст. 27), на информацию (ст. 34), право частной собственности (ст. 41), на предпринимательскую деятельность (ст. 42), на забастовку (ст. 44), на достаточный жизненный уровень (ст. 48), на свободу передвижения, на свободный выбор места жительства, право свободно оставлять территорию Украины и возвращаться в Украину (ст. 33) и т.п.

Как показало время, прошедшее после принятия Конституции Украины, прежде всего права и гражданские и политические свободы обретают реальное наполнение. Так, благодаря их реализации упразднена смертная казнь, образовались более 120 политических партий, формируется гражданское общество.

Конституция всесторонне гарантирует права и свободы, предусматривает механизм их обеспечения и защиты. Об этом свидетельствует прежде всего система конституционных нормативно-правовых гарантий прав и свобод, в частности, юридической ответственности за нарушение прав и свобод, неотъемлемости и незыблемости прав и свобод, их неисчерпаемости, недопустимости отмены, сужения содержания и объема существующих прав и свобод.

Одним из наибольших достижений в гарантировании прав и свобод является предусмотренная Конституцией система организационно-правовых гарантий, из которых особо важная роль отведена Президенту Украины, Верховной Раде Украины, органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, судам, прокуратуре и Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека.

Введение специального института Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека является новацией в государственно-правовой системе защиты прав и свобод человека в нашей стране. В Конституции Украины закреплено право обращаться за защитой своих прав к Уполномоченному (ст. 55) и определено, что через него осуществляется парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101). Статус, функции и компетенция Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека закреплены в конституционном Законе Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», принятом Верховной Радой Украины 23 декабря 1997 г. При разработке этого закона был учтен положительный опыт института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) европейских стран. Отныне этот институт представляет собой «универсальный инструмент выявления и содействия устранению нарушений прав и свобод человека и гражданина в Украине» Мишин М. Конституционное право зарубежных стран. - М., 2005. - С. 64.. Осознать природу, функции и мандат нового для Украины демократического института внесудебной защиты прав и свобод человека невозможно без анализа подобных правозащитных институций в демократических странах мира.

1.2 Утверждение института омбудсмана в мире

До последнего времени институт омбудсмана, как и сам термин «омбудсман», в Украине был известен лишь сравнительно узкому кругу специалистов-юристов. Этот институт возник и развивался на основе западноевропейских демократических ценностей, которые основываются на принципах разделения власти и верховенства права, и поэтому до конца 80-х годов не вызвал особой заинтересованности официальной советской правовой доктрины. С усилением процессов демократизации в странах Восточной Европы в начале 90-х годов возрастает интерес к новым демократическим механизмам защиты прав человека, в частности к институту омбудсмана, его истокам и истории.

Характерной особенностью института омбудсмана стало то, что его утверждение в большинстве стран мира происходило в уже существующей системе органов государственной власти, вследствие чего необходимо было учитывать национальные, правовые, культурные и иные особенности. Поэтому, несмотря на общие принципы концептуального построения этого института, в мире трудно найти два таких института, которые были бы полностью тождественны. Но можно выделить отдельные общие черты, которые объединяют все эти институции под одним родовым названием -- омбудсман, хотя в Украине это Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в Испании, ЮАР -- защитник народа, в Польше -- речник гражданских прав, во Франции -- посредник Французской Республики, в Литве -- контроллер сейма, в Греции -- защитник граждан, в Молдове -- парламентский адвокат, в Швеции, Финляндии, Дании -- омбудсман.

Одной из главных функций омбудсмана в мире «является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению прав и свобод человека и гражданина» Копейчиков В. Інститут омбудсмана в світі //Вісник АПИ. - 1998. - №4. - С. 36.. В этом смысле важным неотъемлемым правом омбудсмана является право проводить расследования, в том числе и по собственной инициативе, и на их основании вносить рекомендации относительно путей восстановления нарушенных прав в конкретном случае, а также предложения о внесении изменений в законодательство или пересмотре неправомерной административной практики органов государственной власти. Процедура обращения к омбудсману максимально неформальная и гибкая, а доступ к нему является бесплатным и открытым для всех граждан государства.

Характерная особенность института омбудсмана -- его независимость, «что проявляется прежде всего в высоком статусе должности омбудсмана, которая в большинстве стран закреплена конституцией, а также в избрании омбудсмана парламентом государства, что обеспечивает его независимость от всех ветвей власти, включая законодательную» Шаповал В. Конституційне право зарубіжних країн. - К., 2002. - С. 116.. Независимость омбудсмана предусматривает недопустимость и прямой запрет вмешательства в его деятельность органов государственной власти, политических партий, общественных организаций, средств массовой информации. В обществе омбудсман выступает своеобразным арбитром между человеком и властью, поэтому может действовать независимо и беспристрастно.

Внутренний аспект независимости омбудсмана предусматривает наличие у него достаточных финансовых ресурсов для выполнения своих полномочий, а также, принимая во внимание персонифицированность института, независимость в осуществлении кадровой и организационной политики.

В связи с отсутствием у омбудсмана императивно-властных полномочий одним из главных средств его влияния на принятие необходимого решения являются гласность и распространение информации о нарушении прав и свобод человека в государстве, прежде всего путем обнародования ежегодного и специальных докладов.

Приведенные характеристики в своей совокупности отражают лишь важнейшие черты института омбудсмана. В зависимости от объема полномочий, сферы компетенции и других факторов условно можно выделить несколько моделей омбудсмана в мире. Наиболее распространенной из них является так называемая классическая, или сильная, модель омбудсмана, впервые внедренная в Швеции в начале XIX в.

Характерными признаками шведской модели стали чрезвычайно широкие полномочия и сфера компетенции. Так, омбудсман Швеции осуществляет контроль не только за центральными органами власти и управления, но и за судами и местными органами администрации, а также вооруженными силами и даже должностными лицами государственных предприятий в том объеме, в каком они выполняют государственно-властные функции. Для этого в арсенале омбудсмана есть немало средств воздействия: право на неограниченный доступ к протоколам и документам, в том числе секретным; право законодательной инициативы; право инициировать дисциплинарное производство в отношении лиц, которые не выполняют его требований, и даже накладывать штрафы; на правах чрезвычайного прокурора начинать судебное преследование должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и т.п

Следующей страной, которая ввела институт омбудсмана в 1919 г., стала Финляндия, очень близкая Швеции по правовой системе. Поэтому и модель, введенная в Финляндии, во многом похожа на шведскую.

В том же 1967 г. институт омбудсмана был создан в ряде провинций Канады. В 1979 г. его ввели на территории Австралии.

В этот же период наблюдается возрастание интереса к институту омбудсмана и в США. Основой стал шведский аналог. Конечно, интерес американцев к этому институту никогда не достигал такого же уровня, как, скажем, в Европе, что объясняется большой ролью судебной власти в стране.

В 1988 г. первой из стран Восточной Европы институт омбуд-смана ввела Польша. Это был первый эксперимент введения данного института в социалистической системе управления. Эксперимент оказался удачным. Институт речника гражданских прав в Польше не только вписался в действующую систему государственных органов, но и активно содействовал многим преобразованиям, происходившим в стране в конце 80-х годов. Этому в значительной мере способствовали идейно-политический нейтралитет омбудсмана, пропаганда принципов правового государства и иерархии ценностей, ориентированных на права человека. Польская модель также построена по «сильному» образцу. Так, омбудсман Польши имеет право требовать инициирования дисциплинарного или административного производства, а его полномочия в уголовном и гражданском судопроизводстве приравнены к таковым у прокурора.

Опыт Польши использовали многие другие страны Восточной Европы. В 1989 г. институт омбудсмана был введен в Венгрии, а в 90-х годах -- в Грузии, Литве, Латвии, Молдове, Российской Федерации, Румынии и Узбекистане.

15 января 1998 г. вступил в силу Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». 14 апреля того же года Верховная Рада Украины избрала первого в истории государства Уполномоченного по правам человека.

На современном этапе идея омбудсманства переросла национальные границы и все чаще используется на региональном и международном уровнях.

Распространение служб омбудсмана в мире послужило толчком к созданию в 1976 г. Международного института омбудсмана, который объединяет национальные институты более чем 50 стран, содействует развитию концепции омбудсмана в мире с помощью исследований, образовательных программ, публикаций и обмена информацией, а также организации региональных и международных конференций.

В 1982 г. преподаватели университета г. Инсбрук (Австрия) выступили инициаторами создания научного общества, главной задачей которого стало исследование феномена омбудсмана в Европе. С 1988 г. общество получило статус международной общественной организации и сейчас известно как Европейский институт омбудсмана. «Основными направлениями деятельности этого института являются распространение и содействие развитию идеи омбудсманства в Европе, поддержка научных исследований в этой сфере, содействие обмену опытом на национальном, европейском и международном уровнях» Вступ до європейського права / За ред.. В.Ільїна. - К., 2003. - С. 28.. Членами института являются большинство европейских учреждений омбудсмана. В октябре 1998г. в Европейский институт омбудсмана был принят украинский Уполномоченный по правам человека.

В 1993 г. в соответствии с положениями Маахстрихтского договора о создании Европейского Союза была введена должность омбудсмена в ЕС. Ему было предоставлено право принимать к рассмотрению жалобы любого юридического или физического лица страны -- члена ЕС и проводить расследования деятельности институтов и органов Европейского Союза, за исключением Суда Европейских сообществ и суда первой инстанции ЕС. Ныне проводится активная работа по подготовке единого кодекса поведения служащих ЕС, который позволил бы установить четкие критерии оценки их деятельности со стороны европейского омбудсмена.

В 1999 г. после продолжительных прений была введена должность Уполномоченного по правам человека в Совете Европы. Следует отметить, что это должностное лицо не полностью вписывается в концепцию омбудсмена, поскольку лишено такого важного права, как право проводить конкретное расследование на основании жалоб граждан или по собственной инициативе. Уполномоченный по правам человека Совета Европы призван скорее осуществлять образовательные функции и координирующую деятельность в области прав человека в рамках деятельности этой европейской институции. Процесс определения конкретной сферы его компетенции и полномочий еще не завершен. Первым омбудсменом Совета Европы стал Альваро Хиль-Роблес -- в прошлом защитник народа Испании.

На сегодня институт омбудсмена на национальном, региональном и местном уровнях существует более чем в 100 странах, и эта идея продолжает распространяться.

Без преувеличения можно сказать, что институт омбудсмена является не только желательным, «но и необходимым элементом национальной системы защиты прав человека, ключевым звеном в процессе преобразований в странах, которые стали на путь демократии и верховенства права» Глухов В. Защита прав и свобод человека. - М., 2004. - С. 78..

2. Уполномоченный верховной рады Украины по правам человека - украинская модель омбудсмена

Исторический опыт государств был в значительной мере учтен при введении института омбудсмена в Украине. В Конституции Украины (ст. 101) предусмотрено создание нового конституционного органа -- Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека для осуществления парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Ст. 55 Конституции нашей страны провозглашает право любого обращаться к Уполномоченному по правам человека за защитой своих прав. Включение этой нормы в статью Конституции, которая предусматривает основные правовые механизмы защиты прав и свобод человека, свидетельствует о конституционном значении деятельности Уполномоченного по контролю за соблюдением прав и свобод человека в Украине. Уполномоченный по правам человека является неотъемлемым элементом конституционной системы зашиты прав и свобод человека и гражданина, которая включает в себя в первую очередь систему судов Украины, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, международные суды и иные органы, членом или участницей которых является Украина.

При разработке украинской модели Уполномоченного по правам человека учитывались национальные правовые и культурные традиции, особенности системы государственной власти в Украине, а также опыт функционирования института омбудсмена в других странах, в частности скандинавских, а также в тех, которые стали на путь реформ: в Польше, Венгрии, России.

Конституция Украины, принятый на ее основе 23 декабря 1997 г. Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» предусматривают создание «сильной» модели омбудсмана, которая характеризуется такими особенностями Об Уполномоченном Верховной рады Украины по правам человека: Закон Украины от 23.12.97 //ВВР. - 1998. - №8. - С. 92.: высоким конституционным статусом Уполномоченного по правам человека, который закреплен в ст. 55, 85, 101 Конституции Украины; независимостью Уполномоченного от любого органа государственной власти или органа местного самоуправления, их должностных лиц; введением единой модели омбудсмена на национальном уровне; широкой юрисдикцией Уполномоченного, которая распространяется как на органы государственной власти, включая суды, так и на органы местного самоуправления и их должностных лиц; значительными полномочиями относительно проведения производств и проверок, в том числе по собственной инициативе, для выявления случаев нарушений прав человека и осуществления постоянного мониторинга за состоянием соблюдения прав и свобод человека; правом инициировать обязательные для рассмотрения представления с изложением рекомендаций относительно устранения выявленных нарушений прав и свобод человека органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организаций независимо от форм собственности, их должностными и служебными лицами; возможностью непосредственного обращения к Уполномоченному широких слоев населения; гибкостью и ненормальностью процедуры, свободой действий в возбуждении производства по тому или иному делу и др.

Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека является классическим образцом парламентского омбудсмена, поскольку избирается на должность Верховной Радой Украины (ст. 5 закона) путем тайного голосования, что обеспечивает ему высокий статус, легитимность, а также служит гарантией независимости от всех ветвей государственной власти, включая законодательную. В связи с этим важно, что срок пребывания на должности Уполномоченного по правам человека не совпадает со сроком полномочий парламента Украины (ст. 5 закона).

Конституцией и законом предусмотрено введение единой модели Уполномоченного по правам человека в границах государства, что в условиях переходного периода страны, как свидетельствует опыт, является оптимальной дополнительной гарантией его высокого статуса. «В то же время законом предусмотрено право Уполномоченного на введение института своих представителей по территориальному или функциональному признаку в пределах средств, выделенных Верховной Радой Украины» Карпачева Н.И. Состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине. - Х., 2002. - С. 31..

Кроме того, Уполномоченный наделен дополнительными гарантиями независимости, среди которых -- запрет вмешательства в деятельность Уполномоченного со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, их должностных лиц, в том числе запрет требовать от Уполномоченного объяснений по сути дел, которые находились или находятся в его производстве (ст. 20 закона).

Полномочия Уполномоченного не могут быть прекращены, ограничены в случае окончания срока полномочий Верховной Рады Украины или ее роспуска (самороспуска), введения военного или чрезвычайного положения в Украине или отдельных местностях (ст. 4 закона).

В Законе Украины об Уполномоченном также четко определен ограниченный перечень оснований, по которым могут быть прекращены его полномочия или он может быть снят с должности (ст. 9).

Во время осуществления своих должностных обязанностей Уполномоченный не может без согласия Верховной Рады привлекаться к уголовной ответственности, подвергаться мерам административного взыскания, которые накладываются в судебном порядке, задерживаться, арестовываться, подвергаться обыску, а также личному осмотру. Уголовное дело против Уполномоченного может быть возбуждено только Генеральным прокурором Украины (ст. 20 закона).

Важной гарантией независимости при осуществлении Уполномоченным по правам человека своих функций является его финансовая самостоятельность. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека осуществляется из Государственного бюджета Украины и ежегодно предусматривается в нем отдельной строкой. Уполномоченный по правам человека разрабатывает, представляет на утверждение Верховной Рады Украины и исполняет смету своих затрат (ст. 12 закона).

Сфера компетенции украинского омбудсмана является довольно широкой. Поскольку в законе нет ни единого исключения относительно распространения юрисдикции Уполномоченного на конкретных должностных лиц, «предметом его контроля является деятельность всех должностных и служебных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления» Конституційне право України /За ред.. Ю.Тодики. - К., 2004. - С. 224.. Подпадает под юрисдикцию Уполномоченного и деятельность судей. Безусловно, суды в своей деятельности являются независимыми и во время осуществления своих функций не могут подвергаться никакому влиянию. В своей деятельности они подчиняются лишь закону. Поэтому контрольные функции Уполномоченного относительно деятельности судей касаются не сути судебных решений, а связаны, в частности, с нарушением сроков рассмотрения дел в судах, несоблюдением процессуальных норм. Сфера компетенции Уполномоченного распространяется также на других лиц, которые в том или ином объеме выполняют государственно-властные функции.

Уполномоченный проводит производство на основании: обращений граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства или их представителей; обращений народных депутатов Украины или по собственной инициативе. При этом законом установлено, что такие обращения должны подаваться Уполномоченному на протяжении года с момента выявления нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Для выполнения предусмотренных законом функций Уполномоченный наделен широким комплексом прав, а именно:

-- безотлагательного приема Президентом Украины, Председателем Верховной Рады, Премьер-министром, председателями Конституционного, Верховного и высших специализированных судов Украины, Генеральным прокурором Украины, руководителями других государственных органов, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, их должностными и служебными лицами;

беспрепятственно посещать любые органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, в том числе места содержания задержанных, учреждения пенитенциарной системы, психиатрические больницы, опрашивать лиц, которые там находятся, и получать информацию об условиях их содержания;

приглашать должностных и служебных лиц, граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства для получения от них устных или письменных объяснений относительно обстоятельств, которые проверяются по делу;

знакомиться с документами, в том числе секретными, в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях, органах прокуратуры, включая дела, которые находятся в судах;

присутствовать на заседаниях судов всех инстанций, в том числе на закрытых судебных заседаниях, при условии согласия субъекта права, в интересах которого судебное разбирательство объявляется закрытым, лично или через своего представителя принимать участие в судебном процессе в случаях и порядке, установленных законом, а также обращаться в суд с заявлениями о защите прав и свобод человека и гражданина, которые по состоянию здоровья или по иной причине не могут этого сделать самостоятельно (ст. 13 закона).

Осуществив производство, Уполномоченный имеет право направлять в соответствующие органы акты реагирования Уполномоченного в случае выявления нарушений прав и свобод человека для принятия этими органами мер в месячный срок. К таким актам реагирования относятся:

-- представление Уполномоченного согласно ст. 15 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины» органам государственной власти, органам местного самоуправления, объединениям граждан, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности, их должностным и служебным лицам относительно устранения выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина;

-- конституционные представления Уполномоченного -- акты реагирования в Конституционный Суд Украины относительно решения вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности) закона Украины или другого правового акта Верховной Рады Украины, акта Президента Украины или Кабинета Министров Украины, правового акта Автономной Республики Крым; официального толкования Конституции Украины и законов Украины согласно ст. 13, 15 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» и ст. 40, 41 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»;

особым видом представления согласно ст. 30, 38 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» является представление Уполномоченного Высшему совету юстиции о снятии судьи с должности или возбуждении дисциплинарного производства в отношении судей Верховного Суда Украины и высших специализированных судов.

Особенность статуса Уполномоченного по правам человека заключается в том, «что он не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти, а является органом sui generis, особого рода, с уникальным статусом@ Карпачева Н.И. Состояние соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине. - Х., 2002. - С. 34/. Реализация его мандата в условиях современной Украины усложняется тем, что он не вписывается в традиционно существующую систему власти. Поэтому неизбежным на этапе его становления является поиск оптимальных механизмов взаимодействия с властными структурами, одновременно с сохранением своего независимого статуса.

Основные принципы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с другими органами заключаются в том, что его деятельность не требует пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека. Уполномоченный действует присущими лишь ему средствами и методами, _«а рекомендательный характер его обращений не преуменьшает возможности его влияния на восстановление нарушенных прав и свобод, что возможно при условии высокого уровня правовой культуры соответствующих должностных лиц» Карпачева Н. Захистити права скриважених - головна мета українського омбудсмана // Адвокат. - 2006. - №12. - С. 33..

Кроме функции непосредственного рассмотрения обращений о нарушении прав человека, которые поступают к Уполномоченному, модель украинского омбудсмана предусматривает также проведение мониторингов за соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина в Украине органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и их должностными и служебными лицами, которые своими действиями (бездействием) нарушали права и свободы человека и гражданина. Результаты таких мониторингов и комплексная оценка состояния соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине представляются Верховной Раде Украины в виде ежегодных докладов о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине согласно п. 17 ст. 85 Конституции Украины и ст. 18 Закона «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». В докладе должны быть представлены также выявленные Уполномоченным недостатки в законодательстве относительно защиты прав и свобод человека и гражданина, то есть фактически на Уполномоченного возлагается обязанность осуществлять экспертизу законодательства в этой сфере.

Действующее законодательство устанавливает определенные обязательные требования к содержанию ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека. Так, согласно части второй ст. 18 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» ежегодный доклад должен содержать ссылки на случаи нарушений прав и свобод человека и гражданина, по которым Уполномоченным были приняты соответствующие меры, на результаты проверок, которые осуществлялись на протяжении года, выводы и рекомендации, направленные на улучшение состояния обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме ежегодного доклада, в случае необходимости, Уполномоченный может представить Верховной Раде Украины специальный доклад по отдельным вопросам соблюдения в Украине прав и свобод человека и гражданина.

По ежегодному и специальному (специальным) докладам Уполномоченного Верховная Рада принимает постановление. Ежегодные и специальные доклады вместе с постановлением Верховной Рады Украины публикуются в официальных изданиях Верховной Рады Украины.

Следует также указать, что вся деятельность Уполномоченного по правам человека направлена на реализацию еще одной важной задачи, возложенной на Уполномоченного в рамках осуществления им парламентского контроля, -- это содействие повышению уровня правовой осведомленности населения Украины (п.7 ст. 3 закона). «Ведь лишь изменяя правовое сознание и культуру общества в целом и отдельных его членов, можно обеспечить реальное утверждение новой системы ценностей, которая базировалась бы на принципах демократии, верховенства права и уважения к правам человека» Буром енський М. Міжнародно - правові стандарти внутрішньо державної демократії //Вісник АПИ. - 1999. - №2. - С. 37..

Реализуя эту функцию, Уполномоченный применяет разные средства, в частности, осуществляет постоянное информирование о результатах своей деятельности через печатные СМИ, радио, телевидение, распространяет разнообразную информацию познавательно-правового характера, а также предоставляет разъяснение заявителям по конкретным вопросам.

Значительные усилия в этом направлении Уполномоченный по правам человека направляет на распространение знаний о международных стандартах в области прав человека, которые являются неотъемлемой частью украинского законодательства. Всесторонне содействуя их распространению, Уполномоченный тем самим закладывает устои нового правосознания не только рядовых граждан, но и представителей органов государственной власти Украины, создает предпосылки для широкого применения международно-правовых норм в национальной правовой системе.

3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Во многих зарубежных странах аналогичный институт народного защитника (омбудсмена) в различных модификациях существует уже и течение длительного времени. В России же его создание находится на начальном этапе. Необходимость учреждения парламентского уполномоченного по правам человека закреплялась в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Соответствующие нормы об этом институте были включены в Конституцию 1978 года, а затем в Конституцию 1993 года. Однако Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», определяющий порядок назначения и освобождения Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, был принят Государственной Думой только 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 г. и подписан Президентом 26 февраля 1997 г Об уполномоченном по правам человека в РФ:Закон РФ от 26.02.97г.//Собрание законодательства РФ. -1997. - №9. - Ст 1011.. Как Конституция, так и названный Закон не воспроизвели наименование «парламентский уполномоченный» и положение о подотчетности его законодательному органу.

В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Государственной Думы Конституция РФ. - М., 1993. - Ст 87..

Высокий статус Уполномоченного предопределяет достаточно сложный порядок осуществления этих действий. В выдвижении кандидатур могут участвовать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Думе. При этом каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы. Этим обеспечивается учет мнений различных властных и общественно-политических структур, отбор достаточно репрезентативной кандидатуры, по которой достигнут высокий уровень согласия депутатов, представляющих те или иные фракции.

Уполномоченный назначается на должность Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Данную должность может занять лицо, отвечающее определенным требованиям: иметь гражданство Российской Федерации; возраст не моложе 35 лет; познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы. Одно и то же лицо не может быть назначено более чем на два срока подряд.

Институт Уполномоченного «учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Направления деятельности Уполномоченного разносторонни» Козлова Е.И. Конституционное право России. - М., 2001. - С. 207..

Установленными Федеральным конституционным законом средствами он способствует: восстановлению нарушенных прав; совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитию международного сотрудничества в области прав человека; правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Правовой статус Уполномоченного характеризуется следующими чертами Баглай М. Конституционное право РФ. - М., 1998. - 286. .

При осуществлении своих функций Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей по отношению к Уполномоченному, воспрепятствование его деятельности в иной форме влечет установленную законодательством ответственность.

Должность Уполномоченного несовместима с обладанием депутатским мандатом, нахождением на государственной службе, занятием какой-либо другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

В течение всего пятилетнего срока его полномочий. Уполномоченный обладает неприкосновенностью, содержание которой конкретизировано в Федеральном конституционном законе и не отличается от содержания депутатской неприкосновенности. Для применения к Уполномоченному предусмотренных в названном Законе мер принудительного воздействия требуется согласие Государственной Думы.

Уполномоченный не наделен властными полномочиями, директивными мерами воздействия на государственные и иные органы и должностных лиц, не принимает правовые акты. Однако рассматриваемый Закон устанавливает широкий круг обязанностей названных субъектов в отношении действий и обращений Уполномоченного (оказание содействия, проведение по поручению Уполномоченного определенных действии, предоставление информации, необходимых материалов и т.п.). Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

6. Уполномоченный и создаваемый для обеспечения его деятельности рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации. Чтобы обеспечить независимость Уполномоченного от каких-либо органов, финансирование его деятельности осуществляется из федерального бюджета, в котором выделяемые ему средства предусматриваются отдельной строкой.

7. Закон устанавливает основания, которые влекут или могут повлечь досрочное освобождение от должности Уполномоченного Государственной Думой. Основным содержанием компетенции Уполномоченного является рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Согласно Федеральному конституционному закону, заявителями жалобы могут быть не только граждане Российской Федерации, но и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

Круг органов и лиц, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы Уполномоченному, не всеобъемлющ. В соответствии с основными целями учреждения должности Уполномоченного -- обеспечение соблюдения и уважения прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами -- именно решения, действия (бездействие) этих субъектов (а также государственных служащих) могут быть предметом жалобы Уполномоченному. Закон оговаривает, что жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уполномоченный не рассматривает.

Уполномоченный рассматривает только те жалобы, которые были ранее обжалованы в судебном либо административном порядке, но заявитель не согласен с принятым решением. Кроме того, установлен срок подачи жалобы: не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда последнему стало известно об их нарушении.

Закон (в ст. 19) обеспечивает льготные условия при подаче жалобы Уполномоченному. Так, она не облагается государственной пошлиной; жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Уполномоченный имеет право в различных формах реагировать на полученные жалобы: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу,органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. При этом отказ обжалованию не подлежит, но должен быть мотивирован.

«Конкретную форму реагирования на жалобу Уполномоченный определяет самостоятельно с учетом самых многообразных обстоятельств, сопутствующих жалобе по каждому делу» Ковешников Е. Конституционное право РФ. - М., 2001. - С. 301..

Уполномоченный наделен широким кругом прав, необходимых для надлежащей проверки "жалобы. В частности, он правомочен:

обращаться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению;

беспрепятственно посещать все органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и т.д.;

запрашивать и получать необходимые ему сведения и документы;

получать объяснения должностных лиц и государственных служащих (исключая судей).