Понятие и сущность государственного управления
Государственное управление – часть, один из видов социального управления, его признаки, исполнительные и распорядительные действия. Виды, содержание, принципы, функции, формы и методы государственных организаций и госаппарата как субъекта управления.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Координация может проводиться и специально созданными органами. Вероятно, такую координацию следует рассматривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим Указом образовал специальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать деятельность органов и иных организаций, уполномоченных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и иных предприятий [15, с.54].
Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданными) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.
По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.
Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования, Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета. В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля.
С контролем тесно связана функция учета.
Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных, денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.
Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни республики (Положение о Министерстве статистики и анализа).
Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.
Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при и конкретном воплощении.
Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национально-культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др., Министерство о информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздании, полиграфии и книгораспространения. Основные функции таможенных органов определены в статье 313 Таможенного кодекса Республики Беларусь [14, ст.313].
Общие функции не закрепляются в одном каком-то нормативно-правовом акте. Они, как и специальные функции, отображают отличительные признаки каждого органа или системы, отрасли. В первую очередь по специфике функций обособляются органы, отрасли и т.д.
2.3 Формы и методы государственного управления
По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действий, содержания управления. Форма - это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне.
В науке административного права различают правовые и неправовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.
Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые - не обладают подобных качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно-властных полномочий, неправовые - не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществление с их помощью управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.
Итак, в правовых формах выражаются управленческие действия, влекущие соответствующие юридические последствия.
Подобные последствия влекут правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) и административные договоры.
Акты - это формы выражения, закрепления волеизъявления субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание - это процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибутами. Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти.
Вторым видом правовой формы государственного управления считаются административные договоры.
Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», не могут быть одним из видов правовых форм.
К рассматриваемым действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, представление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.
Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму правового акта. Например, осуществление регистрации граждан, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.
Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий - это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результатам контроля такие последствия могут возникнуть, но только после издания соответствующего правового акта.
Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полномочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов. Без издания правового акта, заключения договора невозможно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.
Таким образом, форма управленческой деятельности может быть призвана правовой только в том случае, когда действия:
- совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);
- являются управленческими;
- имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;
- влекут или имеют юридические последствия.
Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте или административном договоре.
Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам:
- организационной;
- материально-технической.
В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.
В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учетно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.
В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными, выделяются следующие формы управления:
1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2) административные акты;
3) публично-правовые договоры;
4) простое административное действие;
5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий).
При этом анализируются многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления.
Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других органов государственного управления [12, с.108]. Это акты, определяющие правовой статус органов управления, - положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.
Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее - организационная и материально-техническая. Например, в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие вопросы, касающиеся таких актов: нормотворческой техники, процесса, действия и их реализации [13, с.109]. К подобным актам следует отнести Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь и др. [13, с.109]
В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).
Правовая форма является основной в деле реализации исполнительной власти. Организационная и материально-техническая формы не связаны с властью, с возможностью принуждения.
Государственное управление осуществляется с помощью методов. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это - возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.
Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов выражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения, другие - в индивидуальных предписаниях.
Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.
Методы многочисленны и разнообразны. Различают:
- экономические;
- административные;
- социально-психологические методы.
Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов применительно к любой деятельности - убеждения и принуждения.
Экономические методы - этот комплекс материальных средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.
Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств.
Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.
Интересным и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов:
«а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;
б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранение выявленных нарушений законности);
в) утверждение конкретных (адресных) заданий;
г)назначение или освобождение от должности;
д) запрещение определенных действий;
е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;
ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);
з) регистрация определенных действий;
и) установление стандартов, квот и т.п.;
к) ограничение определенных действий;
л) проведение контроля и надзора;
м) осуществление внесудебной юрисдикции;
н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;
о) применение мер административного принуждения;
п) материальное и моральное поощрение;
р) применение материальных санкций;
с) оформление государственных заказов;
т) распоряжение объектами государственной собственности;
у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц;
ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.».
Социально-психологические методы (методы морального воздействия) - это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия - от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные виды получают правовое закрепление.
Государственное управление базируется на нормах права. однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.
Усмотрение в сфере управления - это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решений, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.
Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.
Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным повседневным характером.
Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективными, так и субъективными обстоятельствами.
В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.
Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем, именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью.
Усмотрение в сфере государственного управления присущи определенные черты:
- усмотрение - это дискреционное право, право действовать самостоятельно;
- усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;
- управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;
- решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;
- управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;
- усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;
- усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.
Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных сферах государственного управления: экономической, социально-культурной, безопасности и правопорядка, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.
Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной». между тем, и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.
Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст.424), бездействие должностного лица (ст.425), служебную халатность (ст.428) [16, ст.424, 425, 428]. За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность за подобные нарушения.
Дискреционные полномочия предоставляет законодатель, т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.
Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак положен в основу наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения законодателя. Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других - употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискреционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе» [4, ст.84]. В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» значительная часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой - предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий [2, ст.8]. Некоторые же термины, такие, например, как «осуществляет меры» (ст.ст.5-7) [4, ст.5-7], неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.
В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.ст.20,21) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав - по усмотрению [10, ст.20,21]. Аналогичным образом решается вопрос и в отношении различных органов, должностных лиц с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».
Для реализации усмотрения в государственном управлении необходимы воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.
По характеру государственного управления выделяют общие методы и специальные. Общие методы применяются любыми органами государственного управления при реализации полномочий. Специальные методы применяются либо конкретным органом государственного управления, либо при реализации одной или нескольких государственных функций.
Формы государственного управления выражают содержание управленческой деятельности, они конкретно отражают, как выполняется та или иная функция, как разрешается конкретная задача, стоящая перед данным государственным органом.
Эффективность государственного управления зависит от многообразия и умелого сочетания различных форм государственного управления.
Список использованных источников
1. Пикулькин А.В. Система государственного управления. Учебник для вузов. -2-е изд., Минск, ЮНИТИ-ДАНА, 2000
2. Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. №424 «О Совете Министров Республики Беларусь»
3. Крамник А.Н. Административное право. Часть 1 Управленческое право, Минск «Тесей», 2008
4. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями)
5. Постникова А.А., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь, Могилев, 1999
6. Закон Республики Беларусь от 6 января 1999 года «О железнодорожном транспорте»
7. Закон Республики Беларусь № 102-З от 3 декабря 1997 г. «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь»
8. Кодекс Республики Беларусь от 29 июня 2006 г. №139-З «О судоустройстве и статусе судей»
9. Закон Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь»
10. Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»
11. Закон Республики Беларусь от 17 июля 2007 г. № 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь»
12. Трудовой Кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999 г. № 296-З
Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь, Минск, 2002
13. Таможенный Кодекс Республики Беларусь от 17 декабря 1997 г.
14. Забелов С.М. Административное право, Москва, 2002
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Теоретические подходы к анализу государственного управления в Российской Федерации, его понятие и сущность. Принципы и признаки государственного управления. Поиск путей оптимизации и современные тенденции развития государственного управления в РФ.
курсовая работа [35,6 K], добавлен 20.08.2011
Государственное управление как система. Классификация видов государственного управления: по сферам общественной жизнедеятельности, по структуре общественных отношений, по объектам управления. Правовые и организационные формы государственного управления.
шпаргалка [139,0 K], добавлен 20.05.2010
Общее понятие административного управления. Понятие, сущность и основные черты государственного управления. Государственное управление и исполнительная власть. Виды, основные принципы и функции государственного управления. Принципы местного управления.
презентация [489,5 K], добавлен 06.11.2016
Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.
курсовая работа [36,2 K], добавлен 15.12.2008
Органы управления и задачи управления связью в РБ. Изучение социального управления и его видов. Государственное управление, понятие, сущность, принципы и функции. Порядок и сроки обжалования постановлений по делу об административных правонарушениях.
контрольная работа [26,0 K], добавлен 21.06.2010
Понятие и классификация форм государственного управления. Правовые и не правовые формы государственного управления. Виды и действие правовых актов управления. Правоохранительные индивидуальные правовые акты управления издаваемые органами внутренних дел.
реферат [43,8 K], добавлен 12.10.2008
Общественные функции государства как субъекта управления. Общественная обусловленность государственного управления и основные функции государства в каждой из управляемых сфер. Задачи, функции комитета государственного контроля и системы прокуратуры в РБ.
контрольная работа [24,3 K], добавлен 20.01.2010
Происхождение и особенности государственной формы власти, ее источники, ресурсы и признаки. Формы и содержание государственного устройства РФ. Специфика и механизмы государственного управления. Структура и функции государственного управления экономикой.
реферат [17,5 K], добавлен 23.11.2010
Понятие системы государственного управления, ее сущность и особенности, концептуальные подходы и разработки по реформированию. Приоритеты и принципы действия системы государственного управления. Система государственного управления Германии, особенности.
курсовая работа [43,0 K], добавлен 29.01.2009
Государственное управление как система и как процесс. Роль метода в государственном управлении современной России. Классификация методов управления. Средства осуществления государственных целей. Правовое положение методов государственного управления.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 30.11.2014
