Государственное управление в Российской Федерации: понятие, признаки, содержание и принципы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

по дисциплине "Административное право"

Государственное управление в Российской Федерации: понятие, признаки, содержание и принципы

План

• Введение
• Глава I. Теоретические подходы к анализу государственного управления в РФ
• 1.1 Понятие и сущность государственного управления
• 1.2 Принципы и признаки государственного управления
• Глава II. Вопросы совершенствования государственного управления в РФ
• 2.1 Пути оптимизации государственного управления
• 2.2 Современные тенденции организации государственного управления
• Заключение
• Список литературы
• Введение
• Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.
• При решении управленческих задач в административно-политической сфере используются конкретные способы (методы) влияния на деятельность учреждений, организаций, должностных лиц и граждан со стороны органов управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа, который опирается на властные полномочия и состояние подчинения.
• Другими словами возникают управленческие отношения, представляющие систему взаимосвязей между людьми с целью приведения в порядок и организации общей жизнедеятельности.
• Термин "государственное управление" является одним из центральных в науке административного права, однако, к сожалению, до сих пор отсутствует единство мнений относительно его содержания. Данный термин достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период оно, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялось в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня подавляющее большинство ученых-юристов понимает и рассматривает государственное управление в широком и узком смысле См.: Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010. С. 70.. Государственное управление в широком смысле - разновидность социального управления, специфический вид государственной деятельности, отличный от иных проявлений. Оно носит всеобъемлющий характер, представляет собой целостную институциональную систему, действующую полифункционально, реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. В институциональной структуре государственного управления нет какой-либо функциональной автономности, власть в том или ином обществе одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы.
• Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление.
• Таким образом, тема «Государственное управление в Российской Федерации: понятие, признаки, содержание и принципы» актуальна и требует изучения.
• Цель работы: изучение и анализ темы «Государственное управление в Российской Федерации: понятие, признаки, содержание и принципы».
• Задачи работы:
• - анализ понятия и сущности государственного управления;
• - анализ принципов и признаков государственного управления;
• - рассмотрение проблем государственного управления и разработка путей их решения;
• - анализ законодательной базы и литературы по перечисленным вопросам;
• - обобщение материала на тему «Государственное управление в Российской Федерации: понятие, признаки, содержание и принципы».
• Объект исследования: административно-правовая сфера.
• Предмет исследования: государственное управление.
• Методологическую основу исследования составили следующие методы: синтеза, нормативно-аналитический, технико-юридический, системный, выборочный, формально-логический.
• Теоретической основой исследования являются труды отечественных и ученых, которые оказали существенное влияние на результаты исследования.
• Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Название и размещение глав и параграфов обусловлены логикой изложения и результатами проведенного исследования.
• государственное управление российское

Глава I. Теоретические подходы к анализу государственного управления в РФ

1.1 Понятие и сущность государственного управления

Управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 7..

Несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Государственное управление относится к области социального управления, предмет его деятельности - управление людьми и коллективами. «Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми» См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. М.: www.economica/ru, 2010. С. 6..

Предмет государственного администрирования - прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, то есть методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности - получения прибыли. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, подчеркивалось, что «эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством...». Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // "Собрание законодательства РФ", 14.11.2005, N 46, ст. 4720..

Наиболее общим, сближающим моментом в государственном управлении является потребность в профессиональных руководителях. Самая стандартная ситуация: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает.

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей проводимого исследования государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2010. С. 21 - 22; Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2010. С. 47 - 48; Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. М.: Норма, 2010. С. 107 - 108; Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 11 - 12; Чиркин В.Е. Публичное управление. М.: Юристъ, 2010. С. 21 - 24.:

а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы, распоряжаясь);

г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления Трушкина Л.Ю. Экономика и управление. / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С. 90..

В условиях развития рыночных отношений управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность, которая находит свое проявление в наличии обратной информационной связи, которую устанавливает объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в органах, непосредственно осуществляющих управление (руководство отделов, управлений, департаментов). Этими органами осуществляется отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий объект. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация, в которой отражаются изменения, происходящие в управляемых объектах системы, и которая позволяет вносить определенные коррективы в процесс управления. С целью недопущения умышленного искажения информации объектом важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи.

Глобальной целью функционирования системы ГУ является обеспечение оптимального качества жизни граждан на всей территории государства. Качество жизни - это интегрированное понятие, выражающее количественный и качественный аспекты удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Подробно о качестве жизни применительно к муниципальному образованию см. Гавра Д. Принципы и подходы к формированию стратегии социального развития МО. / Местное самоуправление: проблемы и перспективы. - СПб., 2008. С. 95-103 Несмотря на кажущуюся простоту и ясность понятия «качество жизни», его конкретизация и построение «дерева целей» для системы ГУ являются чрезвычайно сложными. Это связано с рядом объективных обстоятельств:

объект управления многообразен и неоднороден (столкновение интересов, потребностей, запросов, представлений различных социальных групп и отдельных людей);

недостаточная обратная связь, не позволяющая субъекту управления реагировать должным образом на изменяющиеся запросы;

множественность конкретных целей затрудняет определение приоритетов.

Проанализируем основные аспекты данного понятия (см. табл.1).

Таблица 1. Качество жизни граждан

Качество жизни граждан

Физическое и биологическое состояние окружающей среды и здоровья человека	Соблюдение прав и свобод человека, личная и общественная безопасность, уровень обеспечения правопорядка в государстве	Уровень жизни	Труд и занятость	Воспроизводство гуманитарно-личностного потенциала

1. физическое и биологическое состояние окружающей среды	1.права и свободы человека, личная безопасность	1.доходы и расходы населения, общий объем потребляемых товаров и услуг	1.занятость и безработица, оплата труда	1.образование и развитие
2.социально-демографические параметры населения	2.безопасность собственности, имущества	2.жилище, социальные возможности и преодоление неравенства	2.условия и безопасность труда	2.культура и спорт
3. состояние здоровья населения	3.уровень правопорядка	3.социальная защита	3.социальное партнерство	3.досуг и отдых

Даже такое, относительно подробное рассмотрение данного понятия не исчерпывает его содержания, что еще раз подчеркивает сложность формулировки глобальной цели функционирования системы ГУ.

В связи с вышеизложенным, необходимо кратко охарактеризовать цели и задачи государственного управления.

Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.

Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа» Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2010 С. 104.. В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Весьма точное определение дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, то есть сознательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юристъ, 2010. С. 29 - 30.. Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям) Братановский С.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2010. С. 6.. На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010. С. 72.. Поэтому в отрасли здравоохранения все шире применяется программно-целевое управление, ориентированное на достижение конкретных целей См.: Постановление Правительства РФ от 02.10.2009 N 811 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год" // "Собрание законодательства РФ", 26.10.2009, N 43, ст. 5062..

Следует отметить, что, будучи сложной по своей структуре, система управления здравоохранением имеет не одну, а много связанных между собой целей, которые взаимно дополняют друг друга, но в то же время имеют различную направленность. Однако по своей природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления здравоохранением в России, в качестве которой выступают выработка и применение системы мер, направленных на снижение потерь общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах. Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.

По значимости можно выделить: 1) стратегические;

2) тактические;

3) оперативные цели.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Думается, для достижения указанных целей перед системой управления стоит необходимость решить следующие задачи:

повышение эффективности управления при минимизации затрат; повышение адресности в предоставлении услуг гражданам, нуждающимся в них;

создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;

более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления в области на основе договоров; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования; стимулирование смешанного частно-государственного финансирования системы управления;

самостоятельности учреждений и организаций в выборе стратегии развития, содержания реализуемых программ и услуг, финансово-хозяйственной деятельности.

Рассмотрение организации государственного управления отдельными областями деятельности, составляющими административно-политическую сферу российского общества, позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Прежде всего, ясно, что административно-политическая сфера не однородна. Она объединяет тесно связанные между собой и взаимодополняющие области государственного управления: оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела. Учитывая специфику данных областей, исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере обладает Президент РФ, который осуществляет руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минюста РФ, МИД РФ). Очевидно, что такое положение сужает в данной сфере компетенцию Правительства РФ, которое согласно ч. 1 ст. НО Конституции РФ осуществляет исполнительную власть. В административно-политической сфере сохраняется жесткое централизованное управление. Еще одной существенной" особенностью административно-политической сферы является широкая возможность государственных органов, действующих в ее рамках, использовать меры административного принуждения. Поэтому актуальна проблема контроля и надзора за законностью и обоснованностью их применения.

В целом управление в административно-политической среде носит характер властно-распорядительной деятельности, которая опирается на авторитет и силу государства, на его бюрократический аппарат и полномочия в сфере применения легального принуждения в случаях нарушения нормальных общественных отношений.

1.2 Принципы и признаки государственного управления

Принципы государственного управления -- это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. Некоторые авторы отмечают, что принципы государственного управления -- это его позитивные закономерности, познанные наукой и практикой и охарактеризованные в соответствующих понятиях.

В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления:

а) социально-политические (демократизм, участие населения в

управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции РФ Конституция РФ от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, № 4, ст. 445. и законах РФ;

б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;

в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.

Наряду с делением принципов на группы наиболее часто предлагается их классификация на виды, а именно:

а) общесистемные: объективности государственного управления; демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном управлении; публичности государственного управления;

б) структурно-целевые: согласованности между собой целей государственного управления по основным параметрам; взаимодополняемости целей, при которой одна цель содействует другой; подчиненности частных, локальных целей общим целям государственного управления;

в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления; концентрации, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и прочно направляло, организовывало и регулировало объекты управления; комбинирования, направленной на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности; достаточного разнообразия, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;

г) структурно-организационные: единства системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; разнообразия организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; объединения коллегиальности и единоначалия, обусловленной спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;

д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Государственное управление имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление -- это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление).

Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества - хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи, осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным правовым актам, изданным самими органами государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции. Иногда государственное управление определяется как "бюрократическое управление" (при этом исключается известное отрицательное значение этого термина), т. е. такое управление, которое "должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -- выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена". Вместе с тем известная свобода действий необходима и для "бюрократа"; государственные служащие (должностные лица) могут осуществлять управление по своему усмотрению.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации -- горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении административных договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т. е. самоорганизация) с внешним управлением, т. е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления См.: Бочаров В.Д. Системность в управлении. М.: Юристъ, 2010. С. 80-83..

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, наложение административных взысканий, применение мер предупреждения или пресечения).

Глава II. Вопросы совершенствования государственного управления в РФ

2.1 Пути оптимизации государственного управления

Решение вопроса оптимизации государственного управления заключается в том, чтобы создать такой правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдержек и противовесов. Общество само должно с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной службы.

Исходя из особой значимости норм права, следует, прежде всего, остановиться на характеристике конституционной ответственности государственных служащих, которая должна предопределять все иные разновидности ответственности. В этой связи в Конституции РФ следует отразить следующее:

- необходимо закрепить положения, предусматривающие обязанности государственных служащих перед обществом и государством. В нормах права необходимо зафиксировать масштаб ответственности государственных служащих, меры социальной необходимости и объективно обусловленные требования государства;

- конституционная ответственность должна найти свое правовое выражение в требованиях законности, сущность которой следует определять соблюдением и исполнением обязанностей перед обществом и государством. Кроме этого, законность должна нести в себе ответственное отношение государственного служащего к своему поведению в сфере правового регулирования, т.е. она должна представлять собой политико-юридическое выражение позитивной социально-политической ответственности.

Таким образом, выраженная в Конституции РФ ответственность государственных служащих должна предстать перед нами как особый тип проспективной ответственности, воплощающей в себе чувство долга по отношению к праву, обществу и государству.

Эффективная реализация конституционной ответственности предполагает закрепление в основном законе государства конституционных санкций. На основе систематизации предлагаемых мер конституционной ответственности можно выделить следующие конституционно-правовые санкции, которые могут быть адресованы государственным служащим:

1) санкции конституционно-правовой ответственности, направленные на охрану основ конституционного строя: отмена либо приостановление незаконного акта, принятого нелегитимным органом (должностным лицом) публичной власти.

2) санкции конституционно-правовой ответственности человека и гражданина и ответственности за нарушение прав и свобод. К таковым следует отнести отмену неконституционных актов, нарушающих права и свободы, материальную компенсацию морального либо иного вреда, причиненного деятельностью государственных служащих в связи с неправомерными действиями, вызванными принятием незаконных актов органами власти либо должностными лицами;

3) санкции конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, куда можно отнести отмену в порядке конституционного судопроизводства актов, изданных участниками федеративных отношений, как самой Российской Федерацией, так и ее субъектами, по вопросам, не относящимся к предмету ведения, либо полномочиям соответствующего субъекта, либо иным образом нарушающим федеральное законодательство; приостановление Президентом РФ действия нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, санкции, применяемые главами субъектов РФ и представительными органами государственной власти субъектов РФ за несоблюдение общественных и государственных интересов органами власти субъектов РФ либо муниципальными органами;

4) санкции конституционно-правовой ответственности Президента РФ и Правительства РФ - отзыв либо отрешение от должности; отставка Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Государственной Думой;

5) санкции конституционно-правовой ответственности федеральных судей, депутатов, федеральных министров, куда следует включить лишение неприкосновенности (судьи и депутаты), прекращение полномочий (судьи, депутаты, министры);

6) санкции конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления - санкции за нарушение компетенции внутри системы местного образования, за несоблюдение законодательства в деятельности См.: Глазунова Н.И. Государственное управление: Учебник для ВУЗов. - М.: Муниципальный мир, 2009. - С. 145-147..

Все перечисленные санкции можно подразделить на следующие виды:

1) правовосстановительные - признание недействительным нормативно-правового акта, отмена или приостановление действия незаконного акта;

2) карательные санкции, которые несут в себе меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя. К ним можно отнести отрешение от должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск парламента, отставку Правительства, федеральных министров и т.д.;

3) пресекательные меры, или санкции пресечения, представлены в приостановлении действия акта органов исполнительной власти, "вето" Президента РФ, введении особого режима на отдельных территориях Федерации;

4) предупредительные санкции: санкции, представленные в письменном обращении компетентных органов с указанием о нарушении законов (протест прокурора), или письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения и др.

Закрепление в Конституции РФ конституционно-правовых санкций, безусловно, может повысить ответственность государственных должностных лиц и государственных служащих за свои действия. Однако действенное повышение ответственности в современной России возможно только путем оптимизации государственного управления.

К сожалению, действующая система управления предопределяет ряд системных проблем в построении эффективной организации государственной службы, без решения которых мы так и не сможем обеспечить действенные механизмы ответственности. Одним словом, для эффективной работы сначала необходимо определить цели деятельности, затем следует наделить государственных служащих соответствующими возможностями в решении жизненно важных вопросов, после чего установить ответственность за невыполнение своих обязанностей. В этой связи следует разрешить ряд наиболее значимых проблем.

Во-первых, по Конституции РФ Президент РФ стоит как бы над ветвями власти. Его основное назначение сводится к обеспечению их согласованного функционирования. Однако, как показывает практика, глава государства принимает активное участие и в иных сферах государственной деятельности, при этом не неся никакой ответственности за принимаемые решения.

Во-вторых, в соответствии с Конституцией у нас существует три системы органов власти - федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления. Их наличие требует более основательной разработки механизма реализации полномочий совместного ведения.

В-третьих, отсутствие четкой нормативно-правовой базы управления создает возможности для противоречивого функционирования элементов механизма государственной власти.

Наличие указанных факторов является объективным ограничителем эффективности государственной службы. Комплекс данных проблем актуализирует принятие мер, направленных на:

- более детальное определение места и функций "президентского модуля правления" в системе органов власти;

- реальное обеспечение единства государственной власти;

- разработку направлений государственной деятельности с целью эффективного функционирования элементов государственной власти.

Детальное определение места и роли Президента РФ в системе управления государством предполагает законодательную оптимизацию "модуля президентского правления" в системе управления государством. Данное направление деятельности формируется Президентом РФ, Администрацией Президента, Советом Безопасности и полномочными представителями Президента в округах.

Оптимизация модуля президентского правления должна быть основана на корректировке функций и полномочий Президента как стабилизатора всей политико-правовой жизни, гаранта прав и свобод человека, института, обеспечивающего качественное функционирование всех органов государственной власти. Деятельность перечисленных выше структур надо освободить от рутинных управленческих функций и сделать центром принятия решений по стратегическому развитию, определению основных направлений и приоритетов деятельности, координации и согласованию деятельности всех ветвей власти.

Думается, что с упразднением Совета Безопасности и распределением его функций между Администрацией Президента и Государственным Советом создастся более четкий механизм координации и взаимной дополняемости возможностей, функций и полномочий данных органов в предотвращении и профилактике негативных факторов, угрожающих развитию государства и общества (экономического, политического, финансового, социального характера). Данное обстоятельство будет способствовать исключению параллелизма в работе Совета Безопасности и Администрации Президента и двойной ответственности, порождающей безответственность. Закрепление ряда полномочий за Администрацией Президента позволит возложить на главу государства прямую обязанность в обеспечении охраны суверенитета, независимости и целостности государства, предусмотренных ст. 80 Конституции РФ.

Исходя из изложенного, опираясь на Закон "О безопасности" См.: Закон РФ "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769. и Концепцию национальной безопасности Российской Федерации См.: Указ Президента РФ "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 52. Ст. 5909., я считаю, что целесообразной будет передача в компетенцию Администрации Президента РФ следующих функций и полномочий:

- разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организацию подготовки федеральных программ по ее обеспечению;

- подготовку рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

- разработку оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь за собой существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также по организации их ликвидации;

- подготовку предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения.

За Государственным Советом следует закрепить:

- определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности общества и государства;

- разработку предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценку их эффективности;

- совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов власти, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

По нашему мнению, основное назначение Администрации Президента РФ должно сводиться к решению информационно-аналитических и кадровых задач, к созданию условий для деятельности Президента РФ. Структурные подразделения данного органа должны анализировать отчетные материалы, сопоставлять их с реальным положением дел в отдельных сферах общественной жизни. В задачи этого органа должно входить требование соответствующей информации, ее обработка и представление Президенту РФ, а не руководство органами исполнительной власти, что весьма распространено в настоящее время.

Кроме этого, мы предлагаем сосредоточить деятельность Администрации Президента на организации контроля по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к компетенции Президента; на обеспечении и реализации кадровой политики в отношении государственных служащих, федеральных государственных служащих и главных должностей; на информационном, материально-техническом и ином обслуживании Президента при выполнении им своих функций.

Исходя из изложенного, мы предлагаем:

комплекс мероприятий по уточнению компетенции "президентского модуля" в системе органов государственной власти:

- разработать концепцию президентской власти в России;

- разработать и принять Федеральный конституционный закон "О Президенте Российской Федерации", в котором закрепить компетенцию Президента РФ как стабилизатора политико-правовой жизни, института, обеспечивающего согласованное функционирование органов государственной власти, уточнить порядок и процедуру взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ;

- определить стратегическую деятельность Президента РФ;

- разделить полномочия Администрации Президента РФ и Правительства РФ, уточнить их и законодательно закрепить;

- упразднить Совет Безопасности Российской Федерации;

- распределить полномочия Совета Безопасности между Администрацией Президента и Государственным Советом;

- разработать и принять Федеральный закон о Государственном Совете РФ, определяющий его компетенцию и функции в системе государственной власти;

- разработать и принять Федеральный закон "Об Администрации Президента РФ", определить ее роль и место в структуре государственной власти;

- подготовить распоряжение Президента РФ "О порядке взаимодействия представителей Президента в федеральных округах с Администрацией Президента РФ и Государственным Советом";

комплекс мероприятий в сфере обеспечения единства государственной власти:

- определить полномочия федеральных органов исполнительной власти в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

- разработать механизм оперативного вмешательства федеральных органов власти в случае неисполнения своих обязанностей органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;

- разработать концепцию федерального и регионального развития;

- разработать правовой механизм участия региональных властей и органов местного самоуправления в разработке федеральной политики;

- провести реформирование государственной власти на основе принципа "целесообразности и дополнительности";

- разработать принципы взаимоотношений между органами государственной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления;

- создать юридический механизм, обеспечивающий контроль за исполнением федеральных правовых актов государственными органами субъектов Федерации и местного самоуправления;

- определить основания для временного изъятия отдельных полномочий федеральными органами власти в сфере совместного ведения с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления;

- определить основания отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;

- определить меру ответственности за неэффективное или неполное осуществление делегированных функций органами федеральной власти, главами субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

основные направления деятельности органов государственной власти:

- мониторинг за качеством жизни граждан;

- разработка стратегического и тактического плана социально-экономического развития России;

- качественное разрешение социальных проблем населения;

- разработка концепции денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики;

- разрешение коллизий, возникающих на базе межбюджетных отношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации;

- повышение профессионального уровня управленческого состава органов государственной власти;

- разработка мероприятий по борьбе с коррупцией.

2.2 Современные тенденции организации государственного управления

Настоящее время характеризуется активным проведением различного рода реформ (в частности, административной реформы), целью которых является оптимизация системы государственного управления. На взгляд автора, сегодня можно выделить следующие основные тенденции в организации государственного управления.

1. Продолжение осуществления в РФ административной реформы.

2. Вторая тенденция заключается в том, что в рамках административной реформы не прекращался процесс совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

3. Третья тенденция заключается в продолжении активного использования стратегического планирования в государственном управлении.

4. Устойчивая тенденция к повышению открытости деятельности органов исполнительной власти для общества.

5. Следующая тенденция связана с предыдущей. Это широкое внедрение и применение административных регламентов.

В настоящее время разработаны уже десятки административных регламентов, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, и их применение становится для федеральных органов исполнительной власти уже обычным явлением См.: Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления: Учебник для ВУЗов. - М.: Экономика, 2009. - с. 418-420..

6. Следующая тенденция заключается в активном создании государственных корпораций и передаче им части государственных полномочий.

Таким образом, указанные особенности свидетельствуют о том, что создаваемые государственные корпорации представляют собой своего рода децентрализованные (автономные) органы, создание которых уже давно практикуется во многих зарубежных странах. Они создаются в качестве органов управления специальной компетенции и выполняют только те функции, которые прямо указаны в федеральном законе, на основании которого они созданы. В итоге государственные корпорации, формально не являясь государственными органами, фактически активно участвуют в реализации исполнительной власти. Насколько продуктивным станет этот опыт в РФ, можно будет говорить спустя несколько лет непрерывной деятельности основных государственных корпораций.

В итоге указанные тенденции, присущие организации государственного управления в современный период, свидетельствуют в целом о положительной динамике развития. Вместе с тем многие предложения и решения (в основном направленные на защиту прав и свобод граждан и повышение открытости деятельности государственных органов для общества) во многом остались лишь декларативными и не подкреплены конкретными гарантиями их реализации. В то же время стоит надеяться, что цели и задачи проводящихся реформ в сфере государственного управления в конечном счете все же будут достигнуты.

Заключение