Актуальность темы исследования. Россия переживает сложнейший период становления новой системы государственного управления. Отказ от тоталитаризма как обшественно-политической и государственно-правовой системы заставил искать новые подходы к государственному строительству, основанному на демократических принципах. Начался процесс формирования свободного гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме.

Общедемократические принципы управления позволяют создать наиболее эффективную систему государственного управления, адекватно реагирующую на происходящие в обществе изменения. Проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.

Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований. Реформа государственного управления может быть признана эффективной только в том случае, если она принимается большинством населения и поддерживается им.

Выбор темы исследования обусловлен сложностью и многоплановостью понятия системы государственного управления.

Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.

Степень разработанности темы. По проблемам теории государственного управления существует обширная литература. Эти проблемы рассматривались в работах древних мыслителей - Платона и Аристотеля, философов эпохи Возрождения и Нового времени - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.

Российские ученые-правоведы А.С. Алексеев, Н.И. Алексеев, П.И. Алексеев, В.П. Безобразов, Б.Ф. Быков, Н.Н. Ворощилов, В.М. Гессен, Н.П. Дружинин, В.И. Дунаев, И.А. Ильин, К.Д. Кавелин, Ф.Ф. Кокошин, А. А Никитский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий. И.А. Покровский. М.А, Рейснер, А.Г. Тимофеев, Е.Н, Трубецкой, Б.Н.Чичерин и другие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других.

Вопросы развития современной системы государственного управления России, различные аспекты этих проблем исследуются в работах Ю.Е. Аврутина, С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Боера, А.Б. Венгерова, Д.П. Зеркина, Э.П. Григониса, В.Г Игнатова, М.К. Исаковой, В И. Каинова, А.И. Ковлер, И.Ю. Козлихина, В М. Корельского, Б.В. Курашвили, И.С. Масликова. А.Н. Медушевского, B.C. Нерсесянна, А.В. Пикулькина, А.И. Радченко, В.П. Сальникова, Л.И.Спиридонова, В.И. Тимошенко, Л.Б. Тиуновой, А.Ф. Чердэнцева, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркина, О.И. Юдина и других.

Проблемам эффективности государственного управления, таким ее сторонам как экономическая, социальная, политико-правовая эффективность уделяют значительное внимание как зарубежные исследователи Г.Бухарт, Дж. Кейнс, Ковалевски. X.Кок, Д. Конг, Я. Корнай, М. Крозье, Дж. Маджоне, Дж. Миллер, А. Пигу, Б. Питере, Дж. Ролз, Е. Савас, Г. Саймон, Д. Смитбург, Дж. Стиглиц, В. Томпсон, Л. Якокка и др., так и отечественные исследователи А.В. Курочкин, В.П. Милецкий, Б.А. Райзберг, Л.В. Сморгунов, В.А.Торлопов, Р.А. Фатхутдинов, Л.И. Якобсон и др.

Объектом исследования является Российская Федерация и система ее государственной власти.

Предмет исследования: изучение и анализ содержания государственного управления.

Выдвигается гипотеза, что предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.

Исходя из сформулированной гипотезы, определена цель данной работы - анализ особенностей системы государственного управления в Российской Федерации.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

· рассмотрение исторического опыта разделения властей и механизма управления исполнительно-распорядительной деятельностью;

· характеристика исполнительной власти, ее признаков и функций и методов;

· анализ содержания исполнительно-распорядительной деятельности;

· исследование роли органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности.

Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Исследование осуществлялось на основе использования таких методов научного познания как: исторический, сравнительно-правовой и системный.

Эмпирическую базу исследования составили опубликованные научные и управленческие труды, опыт основоположников и современных исследователей.

Основные результаты. В дипломной работе на основе системного исследования выдвигается концепция: функциональное предназначение государственного аппарата заключается в организации государственного управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата должна вестись с помощью не только управленческих, экономических, но и правовых методов.

Значимость полученных результатов. Теоретическое значение выполненного исследования определено, прежде всего, разработкой концепции в соответствии с которой предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.

Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов теории государственного управления, отдельные положения конституционного права.

Апробация и внедрение результатов исследования. Практическая реализация результатов исследования находится на стадии обсуждения.

В самом общем и популярном понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает: 1) представительные (законодательные) органы власти; 2) главу государства - президента; 3) правительство, министерства и иные органы управления; 4) правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию; 5) армию и разведку; 6) исправительно-трудовые учреждения для лиц, отбывающих наказание См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.4..

Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны и организованы в единое целое. Способы организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим.

Форма правления характеризуется способами образования высших органов государственной власти, порядком распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и представительному органу власти, избранному населением. Такие государства называются ограниченной или конституционной монархией.

Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Способы осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны широкое участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др. См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.5.

В противоположность демократии авторитарные режимы - неограниченная монархия, фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.

Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.6..

1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избирать главу государства - Президента Российской Федерации. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.

2. Российское государство представляет собой федерацию. Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно-правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно-правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.

В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.

3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляются все известные современной политико-правовой практике формы участия населения в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий и демонстраций и иные политические права. В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.

В конечном счете закрепленные Конституцией формы государственной власти соответствуют передовому опыту государственного строительства зарубежных стран, учитывают исторические и национальные особенности России и создают оптимальный режим для реализации политической, экономической и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти придает устойчивый характер демократическим преобразованиям в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение авторитарного режима.

Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства правовым на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества.

Положение статьи 1 Конституции РФ о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия" следует понимать таким образом: оба понятия являются синонимами, обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться в равной мере как в правовых актах, так и в иных источниках, хотя на практике в официальных документах чаще встречается наименование "Российская Федерация".

1.2 Понятие и признаки государственного управления

С момента окончания советской эпохи и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную, государственный аппарат нашей страны находится в состоянии реформирования. Глубокая трансформация основ государственности, формы правления и государственного устройства, изменение основных характеристик политического режима повлекло перестройку всего государственного механизма. Следствием этого стало: формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной и административной реформ, основной целью которых стала с одной стороны - ломка прежнего механизма, с другой - коренная модернизация государственного аппарата, повышения эффективности государственной власти в целом.

Для каждого государства проблема государственного управления является одной из самых актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной России заключается в совершенствовании системы органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

В субъектах РФ помимо перестройки регионального компонента механизма государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов ведения. В последнее время, с принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

На протяжении 90-х годов изменения системы и структуры органов исполнительной власти в основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного средства повышения эффективности государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

В рамках первого цикла развития системы государственного управления (до 2000 г.) исследователи выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. - М.: Весь мир, 2003. С.11-25..

На первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

На втором этапе (1997 - 1998 гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы управления впервые прозвучала в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 07.03.1997. № 47.

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

Отказ от концепции саморегулирующейся экономики и политической децентрализации ознаменовал начало нового этапа в развитии страны и государственного аппарата. После экспериментов 90-х годов, последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления. Содержание нового этапа определяется поиском баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных отраслях экономики.

В этом смысле своеобразным программным заявлением стало Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2000 г.), в котором подчеркивалось: "Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма. Но наша позиция предельно ясна: только сильное - если кому-то не нравится слово "сильное", скажем эффективное - и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины". Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 8 июля 2000 года // Российская газета. 11.07.2000. № 133.

Изменение вектора внутренней и внешней политики естественным образом отразилось на развитии государственного аппарата. В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Управление как термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального назначения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление -- внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это -- целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие -- прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальные образования, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

В то же время конституционное закрепление термина "государственное управление" отсутствует, что, конечно же, вызывает недоумение среди ученых. Так, Ю.М. Козлов последовательно отстаивает вывод о том, что "государственное управление - реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть" Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С.28.. В другом источнике констатируется: отказ от этого понятия - недопонимание управленческих реальностей. В административно-правовом словаре и законодательстве понятие "государственное управление" должно остаться, находиться в строю, так как понятие "исполнительная власть", несущее свою смысловую нагрузку, не может заменить его. Эти понятия дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой деятельности См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. М., 2005. С.66..

Исходя из смысла и терминов (греч. Kubemetike - искусство управления, лат. Administratio - управление, руководство), в науке управления рассматриваемое понятие определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. С.38, 39..

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в специальном (узком) смысле. Возникает правомерный вопрос: какая из концепций имеет право на существование? Практика общественной жизни показывает, что каждый подход имеет право на жизнь, поскольку базируется на общей теории науки государственного управления.

Государственное управление в широком смысле определяется в качестве деятельности государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. С.28-29.. Данное понятие сложилось и утвердилось в советский период развития российской государственности и было направлено на объяснение конституционного механизма на основе принципа единства органов власти и управления. По существу, разработанная теория государственного управления в широком смысле подчеркивала, что Советы являются не только органами законодательной (представительной) власти, но и органами, непосредственно осуществляющими управление.

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами См.: Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1978. С.28.. Данная концепция позволяет иначе смотреть на государственное управление. В современных условиях функционирования конституционного механизма, основанного на разделении властей, государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Именно исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления. В наиболее общем виде это выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов. Так, в управлении исполнительной власти имеются коммерческие и некоммерческие организации, отрасли, области, комплексы, территории. При этом необходимо подчеркнуть, что все управленческие элементы исполнительной власти внутриорганизационного характера (так называемое деловое администрирование, базирующееся на теории менеджмента) органически сливаются с основным назначением государственного управления в специальном смысле, что в конечном счете определяет единую направленность в достижении целей и задач исполнительной власти в процессе проведения в жизнь государственной политики. Действительно, управленческие элементы в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти также имеются. Однако они носят вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на законодательную и судебную ветви государственных функций.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2006. С.5-6..

Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).

В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.

В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.

Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.

В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определяется следующими характеристиками:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2006. С.8..

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата и т.п.

1.3 Соотношение исполнительной власти и государственного управления

В целом для развернутой характеристики предмета административного управления, раскрытия основных его черт используются различные понятия, такие как исполнение, государственное управление, государственно-управленческая деятельность, исполнительные органы, исполнительно-распорядительная деятельность См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2009. С.24..

В частности, Д.Н. Бахрах, раскрывая понятие исполнительной власти, отдает предпочтение термину "административная власть", трактуя его при этом в двух основных аспектах: в юридическом, понимая под ним право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу, и в политологическом, когда данный термин охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат государственного управления, компетенцию его органов и служащих Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58.. Между тем речь идет, по существу, об одном и том же социально-правовом явлении, а именно об исполнительной власти.

Термин "государственное управление" распространен в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более семидесяти лет он широко употреблялся в нашей стране, давая тем самым конституционные и законодательные основания для выделения данного вида государственной деятельности. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. отказалась от этого термина, закрепив вместо него новый "исполнительная власть". Так, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее "разделения труда внутри государственного аппарата" к "разделению властей", причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.

Возникают вопросы: означает ли это, что такой правовой институт, как государственное управление, больше не существует или имеет место исключительно терминологическая реформация? Прослеживается ли отказ от этого термина только в Конституции или также в других нормативных актах? И в случае употребления в иных нормативных актах какое значение придается ему и является ли это намеренным отходом от положений и терминов Конституции? В связи с этим представляет интерес соотношение употребления терминов "государственное управление" и "исполнительная власть" в нормативных актах Российской Федерации.

Для разрешения данного вопроса необходимо в первую очередь обратиться к уяснению природы понятия "государственное управление", его значения и способов законодательного закрепления в нормативных актах, принятых до Конституции 1993 г., и на основании этого выделить причины перехода к новой терминологии.

Под понятием "государственное управление" до 80-х гг. подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58., такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления. Так, в Конституции СССР 1977 г. Кабинет Министров СССР определялся как исполнительно-распорядительный орган Союза ССР (ст. 128). В полномочия Верховного Совета СССР как постоянно действовавшего законодательного и контрольного органа входило образование и упразднение министерств и других центральных органов государственного управления. Президент СССР возглавлял систему органов государственного управления и обеспечивал их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127.3). Кабинет Министров СССР был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР (ст. 131). Данный термин употреблялся не только в Конституции, но и в иных актах, развивающих ее положения. В подтверждение этого можно привести Указ Президента от 28 ноября 1991 г. N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР", а также Указ Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе", в котором говорится об обязанности Совета Министров - Правительства Российской Федерации обеспечивать бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления. Таким образом, в этот период органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства.

Система управления обществом в СССР подверглась глубокой деформации, выражавшейся в злоупотреблении властью бюрократией, одержимости воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели, в стремлении к расширению, подчинению других властей, к бесконтрольному властвованию.

Экономической основой такого порядка служило господство государственной собственности. Долгий период времени государство являлось собственником 95% средств производства и, как следствие этого, на него возлагалась обязанность управления этим имуществом. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, бюрократия тем самым обеспечивала экономическое могущество своего аппарата. Чем выше роль государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждал производителя от результатов труда, лишал его возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, экономической свободой. Таким образом, управление постепенно всецело переходило к государству, становясь его прерогативой, и распространялось не только на экономическую, но и в первую очередь на политическую, а также идеологическую и культурную сферы жизнедеятельности общества.

К моменту же начала формирования правового государства возникла и была осознана необходимость реформы административной власти в целях превращения ее из всемогущей всеохватывающей сердцевины системы управления, характерной для данного этапа, в исполнительную власть правового государства. Переход к разгосударствлению, т.е. потере государством непосредственных управленческих функций в отношении объектов собственности повлек за собой прежде всего соответствующие изменения в области политики. Следовательно, одним из оснований, послуживших переходу к иной терминологии, т.е. преимущественному использованию понятия исполнительной власти по отношению к понятию государственного управления, по моему мнению, послужил экономический фактор, под которым понимается характерный для данного периода процесс разгосударствления собственности.

Политической и идеологической основой системы управления служили: однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние верхов партийных с верхами государственными, в результате чего исполнительная власть подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. В связи с этим, говоря об основаниях перехода к иной терминологии, наиболее существенным наряду с экономическим нам представляется политико-идеологическое основание, т.е. изменения в понимании сущности государственной власти как таковой. Государственная власть всегда рассматривалась единой в своих проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Это основывалось на неприемлемости идеи разделения властей, что обусловливало соединение прежде всего законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Разделение властей официально признавалось исключительно "западным" явлением, не применимым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти. В действительности же теория "разделения властей", по мнению профессора Ю.М. Козлова См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.12., исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться законодательством. При этом Д.Н. Бахрах исходит из признания народа источником суверенитета, и именно ему принадлежит вся полнота власти. Разделение властей необходимо также, по его мнению, и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58.. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого "дерева" См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. С.10.. Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности, и каждой из них соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Пути понимания перехода к новой терминологии обществом, его восприятия государственно-правовым строем, а также способы отражения его в законодательстве на момент появления этих изменений можно проследить, анализируя научно-исследовательскую периодику времени начала 90-х гг. - провозглашение Россией государственного суверенитета, начало создания демократического правового государства и реализацию принципа разделения властей. Так, например, профессор В.С. Пронина Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. № 7, 8. С.71. освещает процесс обновления законодательства об органах исполнительной власти и подведомственных им системах, вызванный к жизни практикой государственного строительства того периода.

По мнению указанного автора, необходимо прежде всего выяснить, какие государственные органы относятся к органам исполнительной власти и правомерно ли теперь использовать устоявшееся понятие "органы государственного управления". Конституция устанавливает, что главой исполнительной власти является Президент, который руководит деятельностью Правительства (ст. 132-1). Одновременно он как высшее должностное лицо наделен и прерогативными полномочиями, что создает ему особое положение, отделяющее его от другого органа исполнительной власти высокого ранга Правительства. Очевидно, для подчеркивания особого положения Президента в системе исполнительной власти из ст. 122 Конституции РФ была исключена характеристика правительства как органа исполнительной власти. Закон о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 7 января 1993. № 1. Ст.14., принятый 22 декабря 1992 г., уточняет положение Правительства в системе органов государства. В ст. 1 этого Закона устанавливается, что Совет Министров является органом исполнительной власти и высшим органом государственного управления, возглавляющим систему органов государственного управления. В Конституции России также в ряде случаев применяется термин "органы государственного управления". Таким образом, и Конституция, и Закон о Правительстве очерчивают две системы органов: систему органов исполнительной власти и систему органов государственного управления.